Tema Fundamentele teoretice ale integrării economice 1 Teoriile timpurii cu privire la integrare economică regională

Tema 2. Fundamentele teoretice ale integrării economice
2.1 Teoriile timpurii cu privire la integrare economică regională

2.2 Teoriile contemporane
2.1 Procesul de adancire a integrării regionale, ca şi cel extrem de complicat, al luării deciziilor in cadrul UE nu poate fi explicat făcand apel la o singură teorie, oricat şi-ar dori ea să fie de cuprinzătoare. Ne vom opri asupra catorva din ele: teoria funcţionalismului, a neofuncţionalismului, federalismului, interguvernamentalismului şi, mai recent, teoria guvernării la mai multe niveluri (multi level government).

Din punct de vedere istoric, domeniul relaţiilor internaţionale, şi, prin extensie, şi cel al integrării europene, a fost dominat de dezbaterile dintre adepţii realismului (respectiv neo-realismului), care au dus la apariţia şi apoi dezvoltarea interguvernamentalismului şi aşa-numiţii pluralişti6 (sau neo-liberali), care au susţinut şi dezvoltat funcţionalismul şi neofuncţionalismul. Interguvernamentalismul consideră că guvernele naţionale reprezintă factorul determinant in stabilirea naturii şi a ritmului integrării, acţionand asemenea unor „gatekeepers” la nivelul sistemelor naţionale şi supranaţionale. In acest fel, cooperarea interguvernamentală din cadrul UE nu este in mod substanţial diferită de cea specifică sistemului internaţional. Prin contrast, neofuncţionalismul accentuează faptul că fiecare pas in domeniul integrării conduce in mod logic către un altul, şi că guvernele naţionale se află in situaţia de a nu putea rezista in faţa presiunilor generate de procesul integrării. In acest caz, atat actorii supranaţionali, cat şi cei naţionali, au o influenţă considerabilă.

Funcţionalismul (F). In mod incontestabil, părintele acestui curent este David Mitrany, ideile sale fiind ulterior preluate şi dezvoltate in diferite alte studii şi analize de către teoreticieni precum J. Nye, E. Haas, P. Taylor, A. J. R. Groom ş.a. Cheia inţelegerii F este faptul că acest curent, deşi oferă o explicaţie privind apariţia şi evoluţia instituţiilor internaţionale, incearcă in principal să ofere un cadru pentru depăşirea conflictelor şi, respectiv, realizarea păcii. Acest lucru nu este surprinzător, de vreme ce F a apărut in anii‚ ’40, ca reacţie la abordările specifice perioadei şi care aveau in prim-plan statul (federalismul şi doctrina securităţii colective). Mitrany a argumentat că „un sistem funcţional care să promoveze pacea” poate fi construit numai printr-o abordare „de jos in sus” (bottom up), prin care să fie incurajate toate formele de cooperare, ceea ce va reduce treptat capacitatea statelor de a acţiona in mod suveran. Sugerează că procesele de cooperare internaţională trebuie să inceapă prin tratarea unor aspecte transnaţionale specifice, concrete, precum, de pildă, controlul bolilor. Succesul unor asemenea aranjamente „funcţionale” ar genera imboldul de a repeta acest tip de experienţe şi in alte sectoare. Acest lucru presupunea insă ca şi guvernele naţionale să recunoască şi să accepte necesitatea transferului de responsabilităţi funcţionale către agenţii internaţionale insărcinate cu misiuni specifice. Cooperarea intre statele membre, care funcţionează eficient numai in măsura in care se concentrează asupra unor activităţi specifice, punctuale („funcţii”), anterior realizate de către state naţionale, şi care, in urma cooperării, vor fi mult mai bine realizate intr-un context mai larg; • Funcţionalismul a accentuat primatul dimensiunii politice a suveranităţii, privită ca un mănunchi de puteri, de capacităţi. Pe măsură ce aceste puteri erau incredinţate de către stat unor organisme funcţionale, capacitatea statului de a acţiona in mod suveran se reducea. De asemenea, mai trebuie subliniat şi faptul că rezultatul cooperării funcţionale nu trebuia să fie acela de a crea un stat nou, mai mare şi mai eficient ci doar a unei noi ordini mondiale. Ca atare, D. Mitrany considera că treptat, statul concentrat teritorial va avea tot mai puţine funcţii de exercitat şi va acţiona intr-o lume in care cea mai mare parte a activităţilor de administrare şi guvernare vor fi incredinţate unor organisme cu funcţii specifice şi fără apartenenţă teritorială.

Neofuncţionalismul In prima perioadă a procesului integrării europene (care a urmat semnării Tratatului de la Roma, din 1957), invingător in dezbaterea teoretică părea a fi neofuncţionalismul. Neofuncţionalismul (NF) căuta să explice „cum şi de ce statele membre, in mod voluntar, au acţionat in comun, alături de vecinii lor, acceptand să-şi piardă anumite atribute ale suveranităţii, dar dobandind astfel noi modalităţi de rezolvare a conflictelor dintre ele” (E. Haas, 1976). Pe scurt, neofuncţionaliştii considerau că, o dată ce guvernele naţionale fac primul pas in direcţia integrării, procesul se va auto-intreţine şi conduce guvernele chiar mai departe decat acestea au anticipat iniţial. Eventual, un asemenea proces poate duce, in cele din urmă, la formarea unui stat federal european.

In explicaţiile oferite de neofuncţionalişti, conceptul de extindere, de revărsare a competenţelor, este esenţial. Pentru primii analişti ai curentului NF, erau importante două accepţiuni ale acestui concept: extinderea competenţelor, a efectelor de antrenare in plan funcţional (functional spillover) şi in plan politic (politic spillover). • Extinderea competenţelor, a efectelor de antrenare in plan funcţional se bazează pe faptul că, de vreme ce economiile moderne sunt constituite din componente interconectate, in cazul in care un stat membru işi va integra unul din sectoarele sale funcţionale, datorită presiunilor de ordin tehnic, continuarea integrării se va impune şi la nivelul sectoarelor conexe din celelalte ţări. • Extinderea competenţelor, a efectelor de antrenare la nivel politic se referă la apariţia unor presiuni politice in favoarea integrării, in cazul statelor implicate. O dată ce un sector a devenit parte a procesului de integrare, grupurile care acţionează in cadrul acestuia vor descoperi rapid beneficiile care derivă şi vor face presiuni (lobby) la nivelul propriului guvern pentru a susţine in continuare procesul integrării. Cu alte cuvinte, aceste grupuri interesate, conştiente de avantajele care revin sectoarelor deja integrate, vor pleda in favoarea integrării in faţa guvernelor proprii. Ernst B. Haas a fost considerat unul din fondatorii „neofuncţionalismului”. Haas a definit integrarea ca fiind „procesul prin care actorii politici din anumite zone naţionale distincte sunt convinşi să-şi transfere convingerile, aşteptările şi activităţile politice către un nou centru mai larg, ale cărui instituţii posedă sau solicită jurisdicţie asupra statelor naţionale existente.” Haas considera că un asemenea proces era mai uşor de realizat intr-un context regional, precum cel specific Europei de Vest. Spre deosebire de Mitrany, Haas a recunoscut că este foarte dificil să fie separate problemele tehnice de cele politice, la fel cum sunt extrem de greu de evitat conflictele dintre state, in cazul in care avantajele cooperării vor fi distribuite inegal. Ca atare, devine esenţială crearea unor instituţii formale care să impună şi să susţină tratatele, acordurile, angajamentele dintre statele-naţiuni. Pentru a fi eficiente, ar trebui ca aceste instituţii să dispună de o anumită autonomie faţă de guvernele naţionale. Haas considera că, pe baza acestor principii, după iniţierea acestui proces şi constituirea de instituţii, suveranitatea statelor se va diminua pe măsură ce cooperarea dintr-o sferă de activitate se va „răspandi” in altele, iar procesul birocratic de luare a deciziilor va evolua către un nivel supranaţional (cu specific regional). In plus, pe măsură ce tot mai mulţi actori vor fi implicaţi in derularea acestui proces, intre elite se va produce o formă de „socializare”, in sensul atenuării loialităţii faţă de statul-naţiune, in favoarea suportului acordat intereselor regiunii, ca intreg.

Interguvernamentalismul (IG), teoretizat de Stanley Hoffmann, a reprezentat principalul răspuns la criza NF. El este de acord că şi alţi actori şi grupuri de interes joacă un rol important in procesul integrării, dar vede in guvernele naţionale arbitri cu drept de decizie in problemele esenţiale. Poziţiile asumate de guverne sunt determinate de considerente naţionale, in special de impactul deciziilor privind integrarea asupra economiei naţionale, dar şi asupra perspectivelor electorale ale partidului de guvernămant. Adepţii acestui curent au atras atenţia asupra importanţei care revine politicilor naţionale in procesul de integrare europeană. Accentuarea rolului şi influenţei statului, care urmăreşte doar realizarea egoistă a propriilor interese, in special in domenii politic sensibile, precum apărarea naţională, securitatea naţională, politica externă. Interguvernamentalismul işi are originea in teoriile relaţiilor internaţionale, respectiv in teoria realistă. Conform realiştilor, statele-naţiune sunt actorii principali de pe scena internaţională, dezvoltarea relaţiilor politice dintre state fiind rezultatul acţiunii guvernelor naţionale. In acest decor internaţional, realiştii nu acordă prea multă importanţă actorilor supranaţionali sau transnaţionali, cărora le recunosc utilitatea numai in măsura in care servesc interesele statelor membre. Cu alte cuvinte, actorii supranaţionali nu trebuie să urmărească obiective transnaţionale, ci numai servirea celor naţionale. Perioada anilor ’70, caracterizată prin termenul de „euroscleroză”, a accentuat caracterul interguvernamental al procesului de integrare. Europa s-a confruntat in această perioadă cu două crize petroliere, cu şomaj ridicat, inflaţie şi reducerea ritmurilor de creştere economică. Aşadar, in această conjunctură economică nefavorabilă, statele membre s-au concentrat tot mai mult pe aspectele interne, in detrimentul procesului de integrare. Pe acest fond, eforturile de reducere a barierelor non-tarifare au scăzut in intensitate, in vreme ce, in comerţul intra-comunitar au apărut noi obstacole. In plus, şi activitatea Comisiei a intrat in declin, in timp ce Consiliul de Miniştri a devenit cea mai importantă instituţie a CEE. Teoria lui Hoffman a căutat să explice perioada anilor ’60-’70, perioadă caracterizată prin stagnarea procesului de integrare europeană şi reapariţia sentimentelor naţionaliste la nivelul elitelor din diferite state membre.
2.2 Cu ceva mai mult timp inainte de actualele dezbateri teoretice privind raportul dintre interguvernamentalism şi supranaţionalism, Carole Webb argumenta că atat neofuncţionalismul, cat şi interguvernamentalismul pur sunt două concepte mult prea statice, inguste şi, ca atare, neconvingătoare. Ea sublinia că in analiza procesului decizional ar trebui să se ţină cont de complexitatea mediului decizional, atat a celui specific fiecărui stat membru, cat şi a celui comunitar. Lansarea programului Pieţei Unice in 1985, moment care a marcat o nouă fază in procesul integrării europene, a fost rapid urmată de noi dezvoltări teoretice la nivelul abordărilor realiste, dar şi pluraliste. Fidel tradiţiei pluraliste, Gary Marks (1992, 1993) a dezvoltat conceptul de „guvernare la mai multe niveluri” (multi-level governance), care i-a permis să descrie modul in care UE a translatat către un sistem decizional specific, in care puterea se imparte intre actori aflaţi la niveluri diferite (multiple) de guvernare: subnaţional, naţional şi supranaţional. In contrast cu această abordare, alţi analişti (printre care Andrew Moravcsik, 1993 şi Mark Pollack, 1995) au continuat să accentueze rolul jucat de guvernele naţionale. Astfel, A. Moravcsik a propus un nou model, pe cel al interguvernamentalismului liberal.

Guvernarea la niveluri diferite (multi-level governance) In centrul acestei teorii stă observaţia că procesul decizional colectiv şi independenţa instituţiilor supranaţionale au erodat suveranitatea guvernelor naţionale. In plus, guvernele sunt acum mai puţin capabile să controleze activitatea altor actori interni, care acţionează şi la scară internaţională. Cu alte cuvinte, „integrarea europeană reprezintă un proces in cadrul căruia autoritatea şi influenţa decizională sunt impărţite intre niveluri diferite de guvernare – subnaţional, naţional şi supranaţional” (Marks, 1996). Modelul „guvernării la mai multe niveluri” (GMN) nu neagă faptul că guvernele naţionale răman cele mai importante piese in puzzel-ul european (Marks, 1996). El nu este insă de acord cu faptul că „statul” reprezintă un actor in relaţiile internaţionale şi face distincţia intre statul privit ca un set de reguli instituţionale şi statul ca punct de referinţă pentru actorii politici. Punctul de plecare al GMN il reprezintă numărul in creştere de competenţe care se suprapun la diferite niveluri de guvernare, precum şi cooperarea actorilor politici la toate aceste niveluri de guvernare. GMN se bazează pe trei caracteristici principale:

￿ Competenţele decizionale sunt impărţite intre actorii participanţi la diferite nivele, cel mai important nivel la care are loc această cooperare fiind cel comunitar. In cadrul UE, instituţiile comunitare supranaţionale, Comisia, PE, CEJ, sunt cele care exercită in mod independent propria influenţă asupra procesului decizional, asupra formulării politicilor comune şi asupra implementării acestora;

￿ Procesul decizional colectiv implică şi o semnificativă pierdere de suveranitate şi, in consecinţă, de control asupra procesului decizional deţinut de liderii naţionali. In majoritatea domeniilor, deciziile vor fi afectate de participarea unui număr din ce in ce mai mare de actori, situaţi la diferite niveluri de guvernare. In cadrul procesului decizional, Consiliul de Miniştri nu mai deţine monopolul decizional, PE fiind tot mai mult implicat in procesul legislativ şi, indeosebi, in procedura de co-decizie. Ca atare „Consiliul este actorul principal in luarea deciziilor, insă PE şi Comisia sunt nişte parteneri indispensabili” (G. Marks, 1996);

￿ Arenele politice sunt interconectate şi nu separate la diferite niveluri. Deşi nivelul naţional continuă să rămană principalul loc de formare al preferinţelor naţionale, in final „se formează o varietate de canale şi conexiuni intre diferitele nivele de guvernare – supranaţional, naţional şi subnaţional. Actorii subnaţionali acţionează atat la nivel naţional, cat şi la nivel supranaţional, dand astfel naştere unor asocieri transnaţionale diferite. Statele nu mai monopolizează legăturile dintre actorii naţionali şi cei comunitari, ci se constituie in actori care contestă deciziile luate la diferite niveluri.” (G. Marks, 1996)

Guvernarea la mai multe nivele nu contestă suveranitatea statelor membre, care sunt atrase intr-un sistem de guvernare la mai multe nivele, prin liderii lor şi diferiţi actori subnaţionali, naţionali şi supranaţionali.

Interguvernamentalismul liberal (IGL) promovat de Moravcsik, deşi porneşte de la premisa că statele sunt actori raţionali, se indepărtează de realismul tradiţional prin accentul pus pe importanţa procesului intern de formare a politicilor comune. In conformitate cu Moravcsik (1993), IGL presupune existenţa unei „structuri de bază tripartite” in ceea ce priveşte formularea preferinţelor in cazul politicilor comune, a negocierilor interstatale şi a delegării instituţionale: • prima parte implică existenţa unor procese interne diferite şi deci a unor poziţii diferite abordate de guverne in timpul negocierilor; • a doua parte a analizei se opreşte asupra modului in care interesele naţionale conflictuale sunt reconciliate in cadrul Consiliului de Miniştri; • a treia parte caută să explice circumstanţele in care guvernele naţionale deleagă puteri instituţiilor supranaţionale. Spre deosebire de teoria interguvernamentalistă, teoria liberal-interguvernamentală dezvoltată de Moravcsik acordă un rol important instituţiilor in calitatea lor de facilitatori in cazul proceselor de negociere la nivel comunitar. Statul naţional beneficiază şi utilizează mediul instituţional al UE pentru a-şi promova preferinţele şi interesele interne. Acest lucru se intamplă atat la nivelul instituţiilor supranaţionale, cum ar fi Comisia Europeană, Parlamentul European, Curtea Europeană de Justiţie, cat şi interguvernamentale, precum Consiliul de Miniştri.

Adancirea integrării şi creşterea domeniilor in care instituţiile supranaţionale au competenţe, se datorează necesităţii şi dorinţei statelor membre de a căuta soluţii comune unor probleme comune. Acest lucru nu implică insă o dinamizare a transferului de suveranitate către UE, ci numai o confirmare a faptului că retragerea din cadrul sistemului sau intoarcerea la o situaţie de status quo este practic imposibilă. Diferenţele principale intre IG şi IGL se regăsesc in modul in care cele două abordări teoretice privesc poziţia statului in relaţiile internaţionale şi, in special, in procesul de integrare europeană. Astfel, in timp ce IG consideră statul o „cutie neagră”, in cazul căruia preferinţele şi interesele sunt considerate ca date, IGL caută să descifreze interiorul „cutiei negre” şi să explice aceste poziţii, atitudini, interese, pornind de la influenţa exercitată de diferitele grupări guvernamentale şi non-guvernamentale. Preferinţele statelor nu mai sunt considerate a fi date, ci formate, ca urmare a interacţiunilor de la nivel intern şi extern. A doua diferenţă se referă la accentul pus de către stat pe procesul de negociere politică sau economică. Astfel, in timp ce in cazul IG, statul este preocupat in principal de aspectul politic al negocierilor internaţionale, in cazul IGL, accentul cade tot mai mult pe aspectele economice. IGL a apărut ca teorie pe fondul reverimentului economic care a urmat adoptării Actului Unic (1986/1987). Moravcsik considera că succesul Actului Unic se datorează acţiunii actorilor transnaţionali, dar şi negocierilor dintre guvernele statelor membre.