Thèse Lyon 2

Conclusion de la 2^ème Partie

L’organisation territoriale de la régulation économique à l’échelle nationale durant les trente glorieuses apparaît donc comme étant directement conditionnée et déterminée par le fonctionnement du système économique d’ensemble en régime de croissance. Elle est marquée par la domination très forte du niveau gouvernemental étatique sur la conduite de la politique économique et de la politique d’aménagement du territoire, qui constitue l’un des leviers principaux de mise en application des objectifs du Plan au niveau des territoires locaux aux côtés des dispositifs réglementaires et financiers contraignants ou incitatifs.

Cette toute puissance des services de l’Etat s’exprime d’abord au travers des référentiels et des conceptions du rôle de la puissance publique qui sous-tendent les principes et les modalités de l’interventionnisme économique en France. Le système de l’économie dirigée consacre ainsi l’implication directe et relativement autoritaire de l’Etat central dans le fonctionnement de l’économie nationale par le biais du Plan, n’ayant certes qu’une portée indicative, mais dont la force d’orientation et d’influence sur le comportement des entreprises repose sur son élaboration concertée avec les principaux représentants des acteurs économiques du pays. L’Etat central porte l’intérêt des entreprises françaises, notamment des grands groupes nationaux et internationaux en voie de constitution, en le traduisant sous forme d’orientations et d’objectifs de politique économique sur le territoire au nom de l’intérêt général.

Le régime d’accumulation fordiste organise la compétition économique entre les espaces nationaux à l’échelle mondiale. Celle-ci conduit l’autorité étatique à définir une forme de régulation qui consiste essentiellement à gérer et à aménager la croissance sur le territoire national, ainsi qu’à permettre aux structures productives de s’adapter aux enjeux de l’expansion, de la modernisation et de la compétition économiques. La politique économique française se décline ainsi selon deux grands volets complémentaires, dont le niveau et les moyens d’intervention sont différents : la gestion de la compétitivité de l’économie nationale est prise en charge directement par l’Etat central (prise de contrôle des firmes et/ou soutien au développement des activités dans les secteurs productifs et financiers jugés stratégiques, organisation du système de formation de la main d’œuvre, etc.) ; l’aménagement et la répartition équilibrée de la croissance, comme la mise à niveau structurelle des entreprises sont également pilotés par le niveau central (conception, cadre réglementaire, leviers financiers), mais leur mise en œuvre sur le territoire s’appuie sur le niveau local (équipement et aménagement du territoire, desserrement industriel et tertiarisation, renforcement métropolitain, etc.).

En termes de contenus, de méthodes et de moyens, la régulation économique sous domination de l’Etat consiste essentiellement dans l’agglomération lyonnaise à accompagner, faciliter et encadrer le développement des entreprises sur le territoire local. Elle ne mobilise pratiquement que des leviers de nature indirecte, relevant de la planification territoriale, de l’aménagement de l’espace et de l’urbanisme, en raison du rôle et des pouvoirs très limités conférés par l’Etat aux acteurs locaux, qui subissent plus qu’ils ne maîtrisent la gestion de la croissance et les conceptions fonctionnalistes imposées par la technocratie centrale. L’intervention publique locale en faveur de l’économie relève ainsi d’une approche très matérielle et quantitative, qui vise à produire des équipements à vocation économique, des infrastructures nécessaires au bon fonctionnement des activités et des surfaces d’accueil pour les entreprises. Le territoire local ne sert donc que de support physique pour les équipements et les zones d’activités, industrielles ou tertiaires, dont la conception relève de la puissance normative des services centraux et déconcentrés de l’Etat.

Cette forme d’action économique, peu soucieuse des spécificités du territoire et des entreprises locales, est tenue en échec, du moins en mal d’adaptation par l’évolution radicale du contexte économique d’ensemble au milieu des années 1970. Elle est profondément amendée dans la métropole lyonnaise, tant dans son mode d’organisation et de pilotage que dans ses modalités opératoires, par la reprise en main du volet territorial de la régulation économique par le système d’acteurs lyonnais qui accompagne l’émergence d’une logique de compétition nouvelle entre les territoires. La période des Trente Glorieuses s’achève donc sur l’émergence d’une véritable politique de développement économique local, faisant l’objet d’un mode de gouvernance résolument ancré dans le territoire et caractérisé par une réappropriation de la régulation économique territoriale et du portage de l’intérêt des entreprises par les acteurs économiques de l’agglomération.

La puissance publique locale, incarnée par la Communauté urbaine de Lyon et les municipalités, reste globalement à la remorque des structures de représentation des intérêts des entreprises locales dans la conduite de la régulation économique territoriale, après avoir été l’instrument de la politique économique dirigée par l’Etat central. Or, c’est précisément cet état de soumission aux intérêts économiques nationaux défendus par l’Etat puis aux intérêts des entreprises locales promus par les organismes économiques lyonnais, donc cette situation d’impuissance relative à agir dans le champ de l’économie par rapport aux autres participants de système d’action collective, qui permet de comprendre le processus de conquête de la compétence technique, de l’expertise stratégique et du leadership politique au sein de la gouvernance de la régulation économique territoriale dans l’agglomération lyonnaise, mené par la Communauté urbaine de Lyon à partir des années 1980.

Troisième partie :
la territorialisation de la politique économique dans la métropole lyonnaise (1980-2005)

Le processus de territorialisation de l’action publique en faveur du développement économique s’accompagne d’une prise de conscience du rôle central du niveau local dans la régulation économique territoriale : il devient la référence, l’arbitre, le pouvoir de proposition, d’incitation, d’orientation de l’action, de rassemblement et de coordination des acteurs (Gares, 1980). Ce nouveau rôle de la puissance publique locale s’appuie notamment sur une nouvelle conception plus stratégique et managériale de l’action économique territoriale. La logique de régulation économique territoriale devient en effet plus endogène, elle s’ancre dans le territoire local grâce à la mise en œuvre et en valeur des ressources économiques et spécifiques locales (argument technopolitain, spécialisation sectorielle, rayonnement et attractivité internationales, etc.). Elle devient également plus partenariale, les pouvoirs publics locaux s’appuyant sur l’expertise et le savoir-faire des acteurs économiques pour concevoir et mettre en œuvre l’action en faveur du développement.

Pour autant, il est possible de s’interroger sur l’existence effective d’une véritable politique économique dans le champ de l’économie au niveau local et sur la possibilité de la caractériser, en termes de contenus, de modalités, de mode de pilotage politique et de renouvellement des acteurs. Cette qualification de la politique économique locale peut ainsi être envisagée sur le plan politique, conceptuel et organisationnel du point de vue des seuls pouvoirs publics locaux (Section 1), sur le plan méthodologique et des orientations de l’intervention économique (Section 2), et d’un point de vue plus organisationnel au sein du système d’acteurs local, en envisageant les rôles exercés par les différents acteurs en présence (Section 3).

Dans cette dernière partie, nous souhaitons d’abord décrypter la montée en puissance des autorités publiques lyonnaises sur les questions relatives au développement économique local depuis le début des années 1980, ainsi que la manière dont ceux-ci s’emparent de l’impératif économique pour mettre en place une politique d’action dans ce domaine. Cela suppose de revenir au préalable sur le cadre référentiel et institutionnel de l’émergence d’une scène politique de la régulation économique territorialisée, qui accompagne le développement des logiques de concurrence, de compétitivité et de lutte pour l’attractivité entre les villes. Cette appropriation de l’enjeu de la régulation économique par les responsables politiques lyonnais peut être non seulement abordée par le biais de la mise à l’agenda du développement économique, mais aussi en examinant la structuration progressive de l’organigramme de la collectivité publique locale autour de ce nouvel enjeu de politique publique. Il s’agit également de comprendre la construction d’une compétence d’action et d’une légitimité à intervenir de la part de l’autorité intercommunale.

Ensuite, nous abordons la question des méthodes et des modes de faire mobilisés pour traduire en actions les ambitions de la régulation économique territoriale souhaitée par les pouvoirs publics locaux. Cet angle d’analyse permet de mettre en évidence la consécration des approches stratégiques et des considérations managériales, chères aux acteurs économiques, au cœur même de l’action publique locale. Cette consécration est permise grâce à un processus d’acculturation des acteurs de la sphère publics aux logiques de gestion et d’action des acteurs économiques privés, qui se réalise essentiellement par le biais d’un partenariat et d’une sous-traitance renforcés autour des questions d’expertise économique. Les leviers d’actions essentiellement spatiaux et indirects que sont l’aménagement de l’espace, l’urbanisme et la planification territoriale sont placés au service de l’impératif de développement économique, qui devient l’enjeu central et la raison d’être de la globalisation de l’action publique.

Il s’agit en effet aussi de voir comment les politiques urbaines sont intégrées fonctionnellement par le biais du recours à la démarche de projet territorial et urbain, pour satisfaire l’injonction de développement et de compétitivité économique. Toutefois, cette intégration se heurte à des difficultés de mise en cohérence des actions de plus en plus stratégiques déployées par les services économiques de la Communauté urbaine de Lyon avec les actions plus classiques relevant de l’aménagement de l’espace et de la gestion de l’urbanisme. La mise en place d’un dispositif d’intervention économique territorialisé depuis les années 2000 est alors supposé pouvoir résorber les clivages et les doutes concernant le choix entre des logiques purement aménagistes et des approches plus qualitatives de la régulation.

Enfin, la territorialisation de la politique économique dans l’agglomération lyonnaise est réinterrogée sous l’angle politique de l’organisation des rôles au sein du système d’acteurs local. Il s’agit ainsi de pointer les reconfigurations, mais également les limites de la nouvelle gouvernance économique qui se met en place au niveau local. Nous assistons en effet à un processus de repositionnement relatif des acteurs économiques et des pouvoirs publics locaux, au détriment de la place historique occupée par les premiers dans le dispositif de régulation économique territoriale. Ce renforcement de la domination politique de l’organisme communautaire du Grand Lyon s’accompagne en outre d’une augmentation significative des relations directes entre les responsables et services techniques de la collectivité publique, et les acteurs économiques locaux. Ceci nous conduit à envisager la gouvernance économique locale comme une forme d’intégration de l’intérêt des entreprises par les pouvoirs publics locaux, et à interroger les limites possibles de ce phénomène.