Türk idari yargi tariHÇESİ

C. Şûra-yı Devlet’in Örgütlenmesi ve Görevleri İdari Yargı Tarihinde Ne Anlatıyor?

Yüzyıl Boyunca Danıştay kitabını hazırlayanlar arasında bulunan Dinçer, bir toplantıda, Danıştay tarihi yazarken kullandıkları tarih yöntemini açıklamıştı: “Kitabın hazırlanmasında esas olan düşünce ile bugün bende değişmeyen tarih anlayışı şudur: Tarih incelemelerinde, kendi sayfaları arasında değil, bugünden geçmişe bakış tarihin yorumunda esas olmalıdır. Danıştay dünden bugüne, bugünün bakışı ile incelenmelidir.”³⁷⁶

Sadece Dinçer’e özgü bir bakış açısı değil bu, Danıştay tarihi çalışan hemen hemen bütün araştırmacılar bu yöntemi kullanmaktadır. Osmanlı tarihinde “idare mahkemeleri”, “iptal davaları” ve “iptal kararı” aramaya dayanan bir tarih anlayışıdır bu. Bulan tarihçiler olduğu gibi bulamayanlar da vardır. Genellikle, Cumhuriyet’in ilk yıllarında yazan hukukçular Osmanlı’da idari yargıyı bulamazken, son dönemlerde yazanlar ise Osmanlı’da gelişkin bir idari yargı düzeni bulabilmektedirler.

Şûra-yı Devlet’in ilk kararını ve kuruluş tarihi konusundaki belirsizlikleri ilk kez açıklayan Akgündüz “İdari yargı ve Danıştay, şekli değişik de olsa 1868 yılından evvel de vardı” tezini savunmaktadır.³⁷⁷ Buna göre, “idari yargı görevi, Tanzimattan önce Divan-ı Hümayûn, paşa divanı ve sancak beylerince yürütülmüştür.”³⁷⁸ Danıştay ve idari yargının tarihini eski Türklerden ve Hz. Muhammed döneminden başlatan yazarlar da bulunmaktadır.³⁷⁹

Şûra-yı Devlet’in tarihinin hangi noktadan başlatılacağı sorusu, tarih yazımını nasıl kurduğumuz sorusuyla bağlantılıdır. Bunu girişte tartışmıştık. Böylesi büyük ve kapsayıcı tarihsel dilimler alan yazarları bir yana bıraktığımızda, çalışmalarını Osmanlı tanzimatı ile sınırlayan yazarlarda da modern kavramları olduğu gibi, tarihsel kaydırmanın yaratması gereken esnetmeye bile gitmeden, tam olarak günümüzdeki anlamlarıyla tarihe taşıma yöntemini görmekteyiz.

Örneğin, Şûra-yı Devlet’in teşkilatlanmasına ve mevzuatına ilişkin en derli toplu çalışmayı gerçekleştiren Canatar ve Baş çekincesiz biçimde ve hiç tartışmaksızın Şûra-yı Devlet’i “idârî kazânın ilk defa resmen müstakil bir biçimde Osmanlı idaresinde tekemmül etmiş şekli” olarak nitelemektedir.³⁸⁰

Seyitdanlıoğlu da “Muhakemât Dairesi daha çok üst bir idare mahkemesi olarak çalışacak, ... vilâyetlerdeki meclislerin idârî hukuk davalarında temyiz mahkemesi olacak(-tır) ... [Böylece] Şûra-yı Devlet de idari yargı alanına girmiş oluyordu (abç.)”³⁸¹ saptaması yapmaktadır. Ortaylı ise, 1868’de Şûra-yı Devlet’e “idari yargı işinin” verildiğini yazmaktadır.³⁸²

Hazırlanan lisansüstü tezlerinde de bu yöntem kullanılmaktadır. Örneğin Duran’ın doktora tezine göre, “Bugünkü Danıştay’ın temelini teşkil eden Şurâ-yı Devlet, Osmanlı Devleti’nde müstakil olarak yönetsel yargı işlerine bakmak üzere kurulan ilk organdır (abç.).”³⁸³

Aynı yöntemi kullanan Mutaf da yükseklisans tezinde vilayet idare meclislerini “bölge idare mahkemeleri” olarak nitelendirmektedir.³⁸⁴

Ekinci, doktora tezinde, Osmanlı’da idari yargı bulmakla yetinmemekte ayrıca, “idari yargı taşra örgütü”nün varlığı saptamaktadır: “1871 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilâyet Nizamnâmesi ile yeni bir idarî yargı taşra örgütü kurulmuştur.”³⁸⁵ Yazar bu anlayışını Osmanlı Mahkemeleri adlı kitabında da sürdürmüştür. Ekinci’ye göre Osmanlı’da “idare mahkemeleri” bulunmaktadır.³⁸⁶ Ekinci, sadece idari yargı teşkilatından söz etmemekte ayrıca, çekincesiz bir şekilde “idari dava” kavramını da kullanmaktadır.³⁸⁷

İdari davalar ve idare mahkemeleri varsa, idari rejim bulunması da doğal olacaktır. Nitekim Ekinci, Osmanlı’da “1864 yılından sonra tam anlamıyla idari rejime geçildiği” saptamasını yapmaktadır.³⁸⁸

Şûra-yı Devlet’te bir idare mahkemesi görme çabası, idari yargı tarihini anlamamız için yardımcı olmamaktadır. Şûra-yı Devlet’in kuruluş dönemi işlevlerine bakarken idari yargı, idare mahkemesi ve idari dava kalıplarını kullanmak yerine, denetim kavramıyla bir incelemeye girişmemiz daha uygun olacaktır.

Şûra-yı Devlet’in varlığı, Osmanlı’da bir idari yargı düzeninin bulunup bulunmadığı tartışmalarının merkezinde yer almıştır. Şûra-yı Devlet’in görevleri arasında bulunan “hükûmet ile eşhas beyninde olan deaviyi rü’yet etmek” görevine, Osmanlı’da bir idari yargı düzeninin varlığının kanıtı dayanılmıştır. Aşağıda geniş biçimde aktaracağımız bu yaklaşımda, “hükümet ile kişiler arasındaki davalar” tabiri ayrı bir dava türü, yani bugünkü anlamıyla “idari davalar” olarak anlaşılmaktadır. Bu görüşe göre, ayrı bir organ (Şûra-yı Devlet) ve ayrı bir dava türü (hükûmet ile eşhas beyninde olan deavi) bulunduğuna göre, Osmanlı’da da idari yargı düzeni bulunmaktadır. Bu yorum, geribakışımlı tarih anlayışı ile malul olduğu gibi “hükûmet ile eşhas beyninde olan deavi” düzenlemesinin yanlış değerlendirmesine dayanmaktadır.

Şûra-yı Devlet tarihine ilişkin yazanlarda, Şûra’nın “idari yargı” görevi bir veri olarak kabul edilmektedir. Şûra-yı Devlet’in görevlerinin üçüncüsü “hükümet ile eşhas beyninde olan deaviyi rüyet etmek” olarak sayılmıştır. Demek ki, Şûra-yı Devlet idari yargı görevini yerine getirmektedir. Bu anlayışa göre, 1876 Anayasası ile Eşhas ile hükümet beynindeki dâvalar dahi mehakimi umumiyeye aittir” denilince de idari yargı sona ermektedir.³⁸⁹ Anayasadan sonra değiştirilmemesi nedeniyle Şûra-yı Devlet Nizamnamesinde varlığını sürdüren “hükümet ile eşhas beyninde olan deaviyi rüyet etmek” hükmünün açık Anayasa hükmü karşısındaki değerini tartışmak da Cumhuriyet idare hukukçularına düşecektir.

8 Zilhicce 1284 tarihli Hattı Hümayûn ile kabul edilen Şûra-yı Devlet Nizamnamesi’nde “danışma ve denetleme” başlıklarında toplayabileceğimiz iki temel görev verilmiştir.³⁹⁰ Danışma görevinin içinde yasama sürecinde kanunları hazırlama görevi ile kendisine sorulan konularda görüş bildirme bulunmaktadır. Denetleme görevi genellemesi altında ise, memur yargılaması, idare aleyhindeki şikayetler hakkında taşra meclisleri tarafından verilen kararların incelenmesi, idare aleyhindeki şikayetler hakkında karar vermek ve şahıslar ile hükümet arasındaki davaları görmek görevleri yer almaktadır. Bu görevleri arasında, günümüz idari yargı denetimine giden evrimde belirleyici olan, genel kanının aksine şahıslar ile hükümet arasındaki davaları görmek görevi değildir. Nedenleri aşağıda ele alınacaktır. Şûra-yı Devlet’in yasama organını çağrıştıran işlevine yukarıda değinmiştik. Bu başlık altında öncelikle, Şûra-yı Devlet’in ilk örgütlenmesi ve görevlerine kısaca değineceğiz. Daha sonra, hükûmet ile eşhas beyninde olan deavi kavramını ele alacağız. Nihayet, eksiksiz bir kronolojik sıra izlemeden ve ayrıntı vermeden, Şûra-yı Devlet’in görevleri ve örgütlenmesindeki dönüşümlere değinilecektir.

Bu bölümde, Şûra-yı Devlet’i ayrıntılı biçimde tanıtma amacı bulunmamaktadır, idarenin yargısal denetimi evrimindeki rolünü aydınlatacağını düşündüğümüz bilgilerin aktarılması ve değerlendirilmesiyle yetinilecektir.

Şûra-yı Devlet örgütlenmesi ve görevleri, kuruluşundan itibaren çok sayıda değişiklik geçirmiştir. Ancak, yasaların hazırlanmasındaki, memur yargılamasındaki ve idarenin denetlenmesindeki (danışma ve şikayetleri incelemeyle karışık) rolü bütün bu değişikliklere rağmen süreklilik göstermiştir.