Türk idari yargi tariHÇESİ

C.“Meşruti ve Cumhuri Her Devlette Cari Usûller”den Biri Olarak Şûrayı Devlet’in 1924 Anayasasında Yer alması

Belli bir süresi İstanbul Hükümeti’nin paralel varlığı ile geçen Meclis Hükümeti döneminde, Anadolu’da Şûrayı Devlet’in işlevlerinin nasıl yeniden örgütlendiğini yukarıda ele aldık.

30.10.1338 (1922) tarih ve 307 sayılı, Osmanlı İmparatorluğu’nun İnkıraz Bulup TBMM Hükümeti Teşekkül Ettiğine Dair Heyeti Umumiye Kararı ile İmparatorluk tüm kurumlarıyla sona erdirilmiştir.⁵⁴³ Bir yıl sonra da, Anayasada değişiklik yapan 29.10.1339 (1923) tarih ve 364 sayılı Teşkilatı Esasiye Kanunu’nun Bazı Mevadının Tavzihan Tadiline Dair Kanun ile Cumhuriyet yönetimi ilan edilmiştir.⁵⁴⁴

Cumhuriyet Anayasası’nda Şûrayı Devlet de yer alacaktır.

491 sayılı ve 20.4.1340 (1924) tarihli Teşkilatı Esasiye Kanunu’nun, “Vazifei İcraiye” başlıklı üçüncü faslında yer alan 51. maddesinde Şûrayı Devlet düzenlenmiştir:

“Madde 51: İdarî dâva ve ihtilâfları rüyet ve hal, Hükûmetçe ihzar ve tevdi olunacak kanun lâyihaları ve imtiyaz mukavele ve şartnameleri üzerine beyanı mütalâa, gerek kendi kanunu mahsusu ve gerek kavanini saire ile muayyen vezaifi ifa etmek üzere bir Şûrayi Devlet teşkil edilecektir. Şûrayi Devletin rüesa ve âzası vazaifi mühimmede bulunmuş ilim, ihtisas ve tecrübeleri ile mütemeyyiz zevat meyanından Büyük Millet Meclisince intihab olunur.”

Anayasadaki bu düzenlemeden sonra 21 11.1341 (1925) tarihinde Şûrayı Devlet Kanunu kabul edilmiş, 23.6.1927 tarihinde üye seçimi gerçekleştirilmiş ve Şûra-yı Devlet 6.7.1927 tarihinde göreve başlamıştır.

Kabul sıralamasında, hukuksal mantığa uygun olarak, Anayasanın önce geldiğini görüyoruz. Ancak, hükümetin Şûrayı Devlet Kanunu Layihası, Meclise Anayasanın kabulünden önce, 20.8.1339 (1923) tarihinde sunulmuştur.⁵⁴⁵ Hatta saptayabildiğimiz kadarıyla, bu tarih Anayasa teklifinin hazırlanıp Meclise sunulmasından da önceye rastlamaktadır.⁵⁴⁶ Ayrıca, layihanın Meclis’e sunulma tarihi, Cumhuriyetin ilanından iki ay önceye rastlamaktadır. Bununla birlikte layiha, yaklaşık iki yıl sonra görüşülmüştür.

Şûrayı Devlet Kanunu Layihası Hükümetçe Meclis’e sunulmuş, ancak görüşülmesi için Şûrayı Devlet’in anayasal dayanak bulması beklenilmiştir. Yeni kurulmuş Büyük Millet Meclisi’nin gündemine ilk kez girdiği 11.5.1336 (1920) tarihinden itibaren Şûrayı Devlet konusu, Osmanlı kalıntısı, çürümüş ve masraflı bir kurumun yeniden kurulacağı endişesiyle hep tepki görmüştür. Hükümetin, Anayasa görüşmelerini beklemiş olmasının nedeni bu tepkilerden kaçınmaya çalışmasından kaynaklanmış olabilir. İlan edilen Cumhuriyetin Anayasası TBMM’de görüşülürken Şûrayı Devlet’in, diğer birçok önemli konunun yanısıra daha kolaylıkla kabul edilebileceği; Anayasa’da yer alan bir kurumun kanununun görüşülmesinin ise sorunsuz olacağı düşünülmüş olabilir.

Şûrayı Devlet’in anayasada yer alması, idarenin yargısal denetimi için başlı başına bir yenilik değildir. Nitekim, Osmanlı 1876 Kanuni Esasi’sinin çeşitli maddelerinde (m. 54, 93, 95), yüklendiği görevler vesilesiyle Şûrayı Devlet anılmaktadır. Bununla birlikte bir kurum olarak Şûrayı Devlet’i düzenleyen bir hükme rastlanmamaktadır.

1924 Teşkilatı Esasiye Kanunu, ilk kez, Şûrayı Devlet’i, üyelerinin seçimi ve görevleriyle düzenlemiş, Şûrayı Devlet anayasal bir kurum niteliği kazanmıştır.

İdari yargının tarihsel evrimi bakımından önemli olan ikinci nokta, idari dava kavramının Türk hukuk sistemine ilk kez girmiş olmasıdır. Her ne kadar Meclis görüşmelerinde, sözkonusu terime yüklenen anlam konusunda yeterli bir kuramsal birikim olmadığı görülse de, artık idare davası dönemi sona ermekte, idari dava dönemi açılmaktadır.

Osmanlı modernleşmesi, devletin faaliyetlerini düzenleyen ve denetleyen hukuki sistem olarak yargı birliğini benimsemediği gibi Cumhuriyet Devrimi de aynı yolda ilerlemiştir. Cumhuriyet’in attığı adım, yargı birliği sisteminden tam bir kopuştur. Anayasa’da açıkça idari dava terimi kullanılmış ve bunların çözümü görevi, adli (ortak) yargının dışında yer alan ve anayasal bir kurum haline getirilmiş bulunan Şûrayı Devlet’e verilmiştir.

“Meşruti ve cumhuri her devlette cari usûler”den biri olarak Şûrayı Devlet ...

Şûrayı Devlet’in, 1924 Anayasası’nda nasıl yer aldığı konusunda belirsizlik bulunmaktadır.

1924 Anayasası’nın bizzat Mustafa Kemal tarafından incelenerek düzeltilen taslağında, Şûrayı Devlete yer verilmemekte ve açıkça yargı birliği sistemi öngörülmektedir.⁵⁴⁷ Mütehassıslar Encümeni, 21.10.1923 tarihinde Anayasa taslağını son haline getirmiş ve bu metin Mustafa Kemal tarafından incelenmiştir. 28 Ekim gecesi, İsmet Paşa ve Mustafa Kemal tarafından bu metin üzerinde çalışılmıştır. Üzerinde düzeltmeler yapılmış Anayasa Projesi’nin, “Mahkemeler” başlığını taşıyan bölümünde, 96. maddede “her dava ait olduğu mahkemede rüyet olunur. Eşhas ile hükümet beynindeki davalar dahi muhakemeyi umumiyeye aittir” hükmü yer almaktadır. Bu hüküm 1876 Kanunu Esasi’sinin 85. maddesinin tekrarı niteliğindedir. Mustafa Kemal incelediği anayasa taslağının çeşitli hükümlerinde el yazısı ile düzeltmeler yapmış ancak, yargı birliği getiren bu hükme ilişkin herhangi bir not düşmemiştir.

Alpkaya’nın dönemin gazetelerinde yaptığı taramadan, Kanuni Esasi Encümeni’nin, 19 Şubat 1340’ta (1924) yaptığı toplantıda, “Şûra-yı Devlet’in yeni bir şekil ve ruhla ihyasına dair bir madde”nin görüşüldüğünü ve 20 Şubat’taki toplantısında da konuyu sonuçlandırdığını öğreniyoruz.⁵⁴⁸

TBMM’ne sunulan Anayasa Teklifinde 52. madde olarak “idari dâva ve ihtilâfları rüyet ve hal, ... etmek üzere Şûrayı Devlet teşkil edilecektir” düzenlemesi yer almaktadır.⁵⁴⁹ Tasarı Kanuni Esasi Encümeni tarafından hazırlanmıştır. Tasarıya Mustafa Kemal ve İsmet Paşa tarafından 28 Ekim 1923 gecesi son hali verilmiştir. Bir gün sonra, Cumhuriyet ilanını öngören Anayasa değişikliği yapılmıştır. Anayasa Teklifini Meclise sunan Kanuni Esasi Encümeni mazbatasında, kendilerinin tasarıyı hazırlamak üzere bu celsede görev üstlendiğini belirtilmiştir.⁵⁵⁰ Hazırlanan Teşkilatı Esasiye teklifi, yaklaşık beş ay sonra 9.3.1340 tarihinde Mecliste görüşülmeye başlanmıştır.

Demek ki, Mustafa Kemal’in tashih ettiği metinde yer almayan Şûrayı Devlet, Kanunu Esasi Encümeni tarafından Anayasa Teklifine eklenmiştir.

Encümenin Mazbatasında, genel gerekçe bulunmakta ve maddelere ilişkin kısa bilgiler verilmektedir. Encümenin, konumuzla ilgili gerekçesi çok kısadır: “46, 47, 48, 49, 50, 51, 52 ve 53 üncü maddeler hükümeti icraiyeye dair olup meşruti ve cumhuri her devlette cari usulerin tesbitinden başka bir şey değildir.” Tasarıda Şûrayı Devlet 52. maddede düzenlenmiştir. Mazbataya göre, Şûrayı Devlet’in, Encümen tarafından cumhuri her devlette cari usuler biri olarak değerlendirildiği ve bu nedenle Cumhuriyet’in Anayasası’na alındığı sonucuna varılabilir. Bunun dışında, Mazbatada hiçbir açıklık bulunmamaktadır. Anayasa teklifinin Meclis görüşmelerinde de, Şûrayı Devlet’in kabul edilerek idari davaların adli yargının görev alanından çıkarılmasının nedenini saptamamıza olanak sağlayacak tartışmalar bulunmamaktadır.

Şûrayı Devlet’i düzenleyen 52. (teklifte 51.) maddenin Meclis görüşmeleri, 1920-21 görüşmeleri ve 1925 Şûrayı Devlet Kanunu görüşmeleri ile karşılaştırıldığında Şûrayı Devlet’i konu alan en sönük görüşmelerdir.

Yine, Şûrayı Devlet ismine karşı çıkılmış, Recep Bey (Kütahya) tarafından, “Devlet Meclisi” denilmesi önerilmiştir. Önerinin gerekçesi, Şûrayı Devlet’in adeta bir ikinci meclis gibi algılandığını göstermektedir: “Muhterem arkadaşlarım, malumâliniz bu meclis millet meclisidir ve millet menbaından kuvvet almıştır. ... Diğeri ise bu meclisin ve bütün devlet makinasının bilhassa tedvin ve ihzar hususunda nevanma (bir türlü -OK) ihtisas ihtiyacını tatmin edecek nevanma ihzari mahiyette kavanin ve esasın çıkmasına yardım edecek bir meclistir ...”⁵⁵¹ Tunalı Hilmi Bey ise, Şûrayı Devlet’in, TBMM olduğunu bu nedenle “Hükümet Şûrası” denilmesini önermiştir. Bu saptamalarda, Osmanlı Şûra-yı Devletinin, Tanzimat yasamasında taşıdığı ağırlığın uzak izlerini görmek mümkündür. Şûra-yı Devletin, bu tarihten sonra geçirdiği evrim çizgisi gözönüne alındığında, ağırlığın idarenin yargısal denetiminde olduğu, ikinci meclis algısının tarih içinde doğrulanmadığı görülebilir.

Yargısal denetim, davasına kavuşuyor: İdari dava

Anayasa’ya Şûrayı Devlet konulurken bu kurumun idari davalara nasıl bakacağı tasarlanmamıştır. Yani, Şûrayı Devlet idari davaları sadece temyizen mi görecektir? Yoksa bidayeten bakacağı idari davalar da var mıdır? Bu sorular ortaya atılınca, Kanuni Esasi Encümeni Katibi Feridun Fikri Bey konunun çıkarılacak kanunla belirleneceği açıklamasını getirmiştir (s.636).

Anayasa’ya göre, Cumhuriyet Şûrayı Devleti’nin ilk görevi, idari davaları rüyet etmek olacaktır. Bugünden baktığımızda, idari davaları gören Şûrayı Devlet, idari yargı ve idarenin yargısal denetimi demektir. Buna karşılık, Meclis görüşmeleri incelendiğinde, idarenin yargısal denetimi veya idari kaza kavramlarının hiç geçmediği görülmektedir. İdarenin kazai murakabesi kavramı, mebusların aklında yoktur. Bu da normal karşılanabilir, çünkü Osmanlı Şûra-yı Devlet geleneği, hiçbir zaman bir mahkeme olarak kurgulanmamıştır. Ayrıca, Cumhuriyet Şûrayı Devleti de Anayasa’da, yargı bölümünde değil, vazifei icraiye bölümünde düzenlenmektedir. Osmanlı Şûra-yı Devleti’nin idarenin denetlenmesinde kullandığı araçlardan biri, idare aleyhindeki şikayetlerden oluşan idare davalarıdır. Cumhuriyet Şûrayı Devleti’nin yeniliği, idari davanın, ilk kez temel denetim aracı olarak kabul edilmesi olmuştur.⁵⁵²

İdari dava, idarenin yargısal denetiminin temel aracıdır. Çıkarılacak Şûrayı Devlet Kanunu’ndaki “iptal davası” ve “hakları muhtel olanlar tarafından ikame olunan davalar” da bu temel kavramın üzerine inşa edilecektir.

Önemine karşılık, Meclis görüşmeleri, Kanuni Esasi Encümeninde de mebuslarda da idari dava teriminin anlamına ilişkin yeterli bilgi bulunmadığını göstermektedir. Bir mebusun sorusu üzerine Kanuni Esasi Encümeni Mazbata Muharriri’nin de katıldığı bir akıl yürütme gerçekleştirilmiştir. Zabıtlardan konuşmayı aktarmanın daha aydınlatıcı olacağını düşünüyoruz (s.637):

• 
  “ABDULLAH AZMİ EFENDİ (Eskişehir): Reis Beyefendi, bir sual soracağım. Maddenin başında çok mühim bir kelime var, idarî dava ne demektir?
  
• 
  CELÂL NURİ BEY (Gelibolu) (Mazbata Muharriri): Sırf idareten ikame olunan davalar demektir.
  
• 
  SÜLEYMAN SIRRI BEY (Bozok): Meclisi idare kararına vaki olan itiraz demektir.
  
• 
  ABDULLAH AZMİ EFENDİ (Eskişehir): Eğer böyle ise mesaili idariye demek lâzımdır. İdarî daavi yani memurin muhakematına ait olan daaviden ...
  
• 
  CELÂL NURİ BEY (Gelibolu): Hayır, öyle değil efendim.
  
• 
  ABDULLAH AZMİ EFENDİ (Eskişehir): ... İdarî daavi demek doğru değildir. Mesaili idariye demek lâzım gelir. ‘İdarî daavi’ tabiri mustalah değildir. Daavi, daima mahkemelerde rüyet olunan, hükme iktiran eden şeylerdir. Mesaili idariye demek lâzımdır.”
  

“İdari dava ne demektir?” sorusu sadace bu kadar tartışılmıştır. Bu noktadan sonra konu, memur yargılaması tartışmasına dönüşmüş ve açıklığa kavuşturulmadan geçilmiştir.

Abdullah Azmi Efendi, idari dava ifadesini bir terim olarak (mustalah) göremiyor. İdari sorun terimini öneriyor. Gerçekten de mesaili idariye Osmanlı’daki uygulamayı anlatan bir terim. İdare meclislerinde ve Şûra-yı Devlet’te idare aleyhindeki şikayetler ve idarenin işleyişinde karşılaşılan güçlükler mesaili idariye olarak adlandırılıyor. Yukarıda ele aldığımız bilgiler çerçevesinde hatırlanacağı üzere, vilayet idare meclislerinde idare aleyhindeki şikayetler üzerine verilen kararların istinafen incelenmesi ve idare aleyhinde doğrudan şikayet kabul edilerek görülmesi idare davası (deaviyi idare) olarak adlandırılmaktaydı. Süleyman Sırrı Bey’in aklında da bu tecrübe kalmış olduğundan olsa gerek, idari davaları, meclisi idare kararına vaki olan itiraz olarak tanımlamaktadır. Anayasa’da artık, açıkça “idari dava” terimi benimsenmiştir. Mazbata Muharriri Celâl Nuri Bey’in, “sırf idareten ikame olunan davalar” tanımı, yeni terimi içeriklendirmekten uzaktır. “İdareten” sözcüğü, “idare yoluyla, işi idare ederek” anlamına gelmektedir. Bu anlam ise, idari dava sıfat tamlamasının, dava konusunun niteliğine ilişkin taşıdığı anlamı vermemektedir. Bu terim, yönetme işlevinden ortaya çıkan davaları anlatmaktadır. Cumhuriyet hukukçuları, kuramsal boşluğu doldurmak konusunda geç kalmayacaklar, aktarmayla da olsa bir idare hukuku yazını oluşturacaklardır.

Cumhuriyet Şûrayı Devleti için, araç ile yapı arasında bir uyumsuzluk sözkonusudur. Araç, yani idari dava, dava olmak bakımından yargılamaya ait bir araçtır. Bununla birlikte kurum (örgüt), bir mahkeme olarak düşünülmemekte ve kurulmamaktadır. Şûrayı Devlet’in Cumhuriyet dönemi evrim süreci, esas olarak bu çelişkinin giderilmesi yolunda ilerlemiştir. idari yargı düzeninde yapılan bütün reformlar da bu bağlamda değerlendirilebilir.

Anayasa görüşmeleri sırasında, adli yargı karşısında ayrı bir yargı düzeni oluşturulacağına ilişkin herhangi bir tasarıdan söz edilmemiştir. Yargı düzeni bir yüksek mahkeme ve onun altında bulunan mahkemelerin bulunduğu aşamalı bütünü anlatır. Anayasa’ya konulan Şûrayı Devlet için böyle bir tasarım bulunmamaktadır. Daha da önemlisi, Şûrayı Devlet, bırakalım yüksek mahkemeyi, bir mahkeme olarak bile değerlendirilmemektedir. Bütün bunlara karşın, Cumhuriyet’in yargı birliği sistemini seçtiğini söylemek mümkün değildir. Anayasa’da Şûrayı Devlet, yargı erki başlığında düzenlenmemiş olsa da, idari dava terimiyle ne kastedildiği görüşmeye katılanlar tarafından bilinmese de, idarenin yargısal denetimi evriminin sürekliliği içinde yer alan Cumhuriyet’in Şûrayı Devlet’i Anayasa’ya koyması, yargı birliği modelini tamamen devre dışı bırakmıştır. Nitekim, bu durum, Şûrayı Devlet Kanunu’nun kabulü ile açıkça ortaya çıkacaktır.