TüRKİye büYÜk millet mecliSİ

Grafik 166.3.10. KAMU PERSONEL SISTEMINDE AILE BIRLIĞI MAZERETINE BAĞLI YER DEĞIŞIKLIĞINE İLIŞKIN SORUNLAR

Grafik 167.3.10.1 Genel Kamu Personel Mevzuatı

Uluslararası sözleşmeler ve Anayasamızla teminat altına alınan aile birliği güvencesi gereği, eşlerin birbirlerinclen ayrı kalmaması, ailenin korunması, huzur ve refahı için gerekli tedbirlerin alınnrası tüm kurumlar için bir yükümlülüktür. Anayasa ve ilgili düzenlemelere göre, kamu görevlilerinin yer değiştirme suretiyle yapılacak atamalarında, idarenin, hizmet gereklerini göz önünde bulundurmakla birlikte, öncelikle, aile bütünlüğünün bozulmasına yol açmayacak uygulamaları gerçekleştirmekle yükümlüdür. İlgili mevzuatlarda temel amaç, aileyi parçalanmaktan kurtarmak, bireyleri bir arada tutmak suretiyle ailenin huzur ve mutluluğunu devam ettirmek ve bu yolla kamu görevlilerinin ailevi kaygılardan uzak bir biçimde kamu hizmetlerinin verimli, etkin ve sağlıklı bir biçimde yürütmeleri için gerekli ortamı sağlamaktır.

Aile birliğinin korunması ilkesi, sosyal ve ekonomik hak ve ödevler arasında sayılmıştır. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Ailenin korunması ve çocuk hakları” başlıklı 41 inci maddesi ile aileyi parçalanmaktan kurtarmak, bireylerini bir arada tutmak suretiyle ailenin huzur ve mutluluğunu devam ettirmek ve bu yolla kamu görevlilerinin ailevi kaygılardan uzak bir biçimde kamu hizmetlerini verimli, etkin ve sağlıklı bir biçimde yürütmeleri için gerekli ortamı sağlamak amaçlarını taşımıştır. “Devletin iktisadî ve sosyal ödevlerinin sınırları” başlıklı 65 inci maddesinde, “Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir.” hükmü,“Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler” bölümünde yer alan “Genel ilkeler” başlıklı 128 inci maddesinde, “Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.” hükümlerine yer verilmiştir.

İnsan Hakları Evrensel Bildirgesinin 16 ncı ve Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşmenin 10 uncu maddelerinde de ailenin, toplumun doğal ve temel unsuru olduğu ve devlet tarafından korunmasının gerektiği belirtilmiş; Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 8 inci maddesinde de herkesin, aile hayatına saygı gösterilmesi hakkına sahip olduğu kabul edilmiştir.

Kamu personelini ilgilendiren 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 72 inci maddesi zorunlu yer değiştirmeye tabi Devlet memurlarının kurum içi yer değişikliği suretiyle atanmalarını, 73 üncü maddesi aynı kurumun başka başka yerlerde bulunan memurlarının karşılıklı olarak yer değiştirmesini, 74 üncü maddesi memurların bir kurumdan diğerine nakillerini, 76 ncı maddesi ise zorunlu yer değiştirmeye tabi olmayan memurların kurumlarınca görevlerinin ve yerlerinin değiştirilmesini düzenlemektedir. Anayasının ve 657 sayılı Yasanın söz konusu düzenlemelerine göre; farklı kurumlarda çalışan eşlerden birinin hizmet gereği başka bir yere naklen atanması halinde diğer eşin çalıştığı kurumla gerekli koordinasyonun sağlanması ve bu eşin de isteği halinde aynı yere naklinin yapılması idare için bir yükümlülüktür. Ancak, memurun atandığı yerde eşin atanacağı teşkilat yoksa ya da teşkilat olmakla birlikte niteliğine uygun boş bir kadro bulunmamakta ise, eşe belirli koşullarda izin isteme hakkı tanınmıştır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 72 inci maddesi gereği çıkarılan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik çıkarılmıştır. Söz konusu Yönetmeliğin “Aile Birliği Mazeretine Bağlı Yer Değişikliği” başlıklı 14 üncü maddesinde; “Aile birliği mazeretine dayanarak yer değişikliği memurun; b)Kamu personeli olmayan eşinin, talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla son iki yıl içinde 360 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde bu durumda olan eşin bulunduğu yere, Aile birliği mazeretine dayanarak yer değiştirme isteğinde bulunan memur, eşinin kamu kurum ve kuruluşlarında kamu personeli olarak çalıştığına veya atanmayı talep ettiği yerde eşinin başvuru tarihi itibarıyla son iki yıl içinde 360 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak halen çalıştığına ilişkin belgeyi kurumuna ibraz etmekle yükümlüdür. Ayrıca yer değiştirme başvurusuna, evlilik durumunu kanıtlayan belgenin de eklenmesi gerekir.” hükümleri yer almaktadır.

Grafik 168.3.10.1.1. Devlet Memurları

Anayasamız yukarıda zikredilen 41 ve 62 inci maddeleri aile birliğinin korunmasını temel bir hedef olarak ortaya koymuş ve Devlete aile birliğini sağlayacak tedbirleri alma sorumluluğunu yüklemiştir. Bu doğrultuda 657 sayılı DMK’nın 72 maddesi ile farklı farklı illerde görev yapan aile bireylerinden memurların aile birliğinin teminini sağlayacak şekilde bir ilden diğerine atamasının gerçekleştirilmesi temel ilke olarak belirtilmiştir. Bu temel ilkenin nasıl uygulanacağı ise mevzuatta öncelikle tüm devlet memurlarını kapsayacak şekilde genel bir yönetmelik olan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikle ve her kurumun kendi atama ve yer değiştirme yönetmeliğine göre getirilmiş ve tanılanmış usullerle yerine getirildiği görülmektedir.

Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte yapılan son değişiklikler(30/6/2014-2014/6578 K) sonucu aile bütünlüğü mazeretine dayalı olarak atanma isteğinde öncelikle her iki eşin de memur olması halinde, memurun, kamu personeli olan eşinin kurum içi yer değiştirme suretiyle atanma imkânının olmaması veya mevzuatı uyarınca eşin zorunlu yer değiştirmeye tabi tutulan bir görevde bulunması durumunda bu kapsamdaki eşin bulunduğu yere tayini gerçekleştirilecektir.

Eşlerin her ikisinin de aynı kurumda çalışıyor olması halinde ise, kurumun daha fazla hizmet ihtiyacı duyduğu yere tayin yapılacak, böylece her iki eşin görev yapacağı ilin belirlenmesi çalışılan kurumun inisiyatifinde olacaktır. Eşlerin farklı kurumda çalışıyor olması halinde kurumlar arasında gerekli koordinasyon sağlanmak suretiyle her iki kurumun da öncelikli hizmet ihtiyacının bulunduğu yere tayin yapılacaktır. Ayrıca memur çalışanın, milletvekili, belediye başkanı, muhtar veya noter olan eşlerinin bulunduğu yere ise ataması doğrudan yapılabilecektir.

Yönetmeliğin değişmeden önceki halinde eşler ayni kurumda çalışıyor ise, ast durumunda bulunanın memur üst durumunda bulunan memurun yanına atanmaktaydı. Nitekim eski düzenlemede eşler farklı kurumlarda çalışıyor ise, kimin kimin yanına nakil olacağına unvan, kadro ve göreve bakılarak karar verilmekte idi. Unvanı, derecesi ve kadrosu düşük olan yüksek olanın yanına gidiyordu. Ancak ast ve üstün ne demek olduğu, kimin unvanının daha yüksek olduğu tartışmalara neden olmakta ve her kurumca hatta bir kurumun farklı insan kaynakları şeflerince bile farklı değerlendirilmekte, keyfiliğe neden olmaktaydı. Bu nedenle mezkur yönetmelikte yapılan son değişklikler ile uygulamanın bir nebze netleştirdiği görülmektedir.

Grafik 169.3.10.1.2. Sözleşmeli Personel (657 sayılı Kanun-4/B)

Bilindiği üzere, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin (B) fıkrası hükmü uyarınca kamu idare, kurum ve kuruluşlarında mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlilerine uygulanacak esaslar Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslarda düzenlenmektedir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin (B) fıkrası uyarınca istihdam edilen sözleşmeli personelin kamu personeli olan eşi için kurum içi yer değişikliği yapılabilmekte, özel sektörde çalışan eş bu kapsamda bulunmamaktadır.

Grafik 170.3.10.1.3. Geçici Personel (657 sayılı Kanun-4/C)

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin (C) fıkrasına göre istihdam edilen geçici personelin istihdamına yönelik asli mevzuat; 31/12/2014 tarihli ve 29222 sayılı 4. Mükerrer Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren; 2014/7140 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki “Özelleştirme Uygulamaları Sonucunda İş Sözleşmeleri Sona Eren İşçilerin Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Geçici Personel Statüsünde İstihdam Edilmelerine İlişkin Esaslardır.

Geçici personel için aile birliğine dayalı yer değişikliği mer’i mevzuatında açıkça yer almamasına rağmen uygulamada eğer aile birliği mazereti ortaya çıkarsa bu mazeretin giderilmesine yönelik olarak kullanılabilecek olan araçlar mevcuttur.

Grafik 171.3.10.2 Kamu Personel Yer Değişikliği Sistemindeki Başlıca Sorunlar

Grafik 172.3.10.2.1. Kapsam Sorunu

Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin Kapsam başlıklı 2. Maddesine baktığımızda sadece 657 sayılı Kanunun 4/a maddesinde sayılan Devlet memurlarını kapsadığı görülmektedir. Mezkur Yönetmelikle, Kamuda bütünlüğün ve eşgüdümün sağlanamadığı görülmüştür.

Ayrıca, 657 sayılı DMK’ya gore çıkarılan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin içerisinde 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda sadece Kanunun 4/a bölümünde bulunan devlet memuru sayılan personeli kapsadığı belirtilmektedir. Yine aynı yasada sayılan sözleşmeli(4/b) ve geçici personel(4/c) üzerinde bu yönetmelik uygulanmamaktadır. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin (B) fıkrası uyarınca istihdam edilen sözleşmeli personelin kamu personeli olan eşi için kurum içi yer değişikliği yapılabilmekte, fakat özel sektörde çalışan eşi bu kapsamda bulunmamaktadır.

Grafik 173.3.10.2.2. Eş Durumu Atamasında Norm Düzenlemesi Sorunu

Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte aile birlikteliğinin sağlanmasında norm kadro sayılarının dikkate alınmayacağı hususu Devlet Memurları Kanunu 36. Maddesinde sayılan memur sınıflarından  6 grup personel olan; Eğitim ve öğretim hizmetleri sınıfı, Mülki idare amirliği hizmetleri sınıfı, Emniyet hizmetleri sınıfına giren memurlar, Türk Silahlı Kuvvetlerine mensup subay, astsubay, uzman jandarma ve uzman erbaşlar ve Hakim ve savcılar olarak belirtilmektedir. Fakat, eş durumu atamasında (naklen atama) norm kadro sınırlaması uygulanan; Genel İdare Hizmetleri sınıfı, Teknik hizmetleri sınıfı, Sağlık hizmetleri ve Yardımcı Sağlık hizmetleri sınıfı, Avukatlık Hizmetleri sınıfı ve Din Hizmetleri sınıfının norm kadro sayısına takıldığı görülmektedir.

Grafik 174.3.10.2.3. Üniversitelerdeki Yer Değişikliği Sorunları

Üniversiteler, yerinden yönetimin alt unsuru olarak hizmet yerinden yönetim kuruluşları içerisinde yer alan ve akademik ve idari personel olarak yapılanan kişi topluluğu şeklinde teşekkül etmiş kamu tüzel kişilikleridir. Öğretim Elemanları Sendikası 2015 yılında öğretim elemanlarının yaşadıkları sorunları belirlemek için 193 üniversiteden 5 binin üzerinde akademik personel ile bir anket çalışması yapmıştır. Anket sonuçlarına gore, katılımcılardan, önem derecesine göre sorunlarını sıralamaları istenmiştir. Akademik personelin %13’ü eş durumu tayininin bulunmamasını yaşadıkları en büyük problemlerden birisi olarak belirtmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ve ilgili Yönetmeliklerin “eş durumu özrü” ile ilgili hükümlerinin uygulaması açısından öğretim elemanlarının memur statüsünde sayılması hususunda Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 2. Maddesinde bulunan kapsama dahil edilmediğinden sorun yaşanacağı düşünülmektedir.

Üniversitelerde İdari personel olarak nitelendirilen “Memurlar” 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tâbi olarak çalışan kamu personeli üniversitelerin özerk yapıda olmaları ve merkez – taşra teşkilat yapılanmasının bulunmadığı için tayin ve nakiler konusunda sorunlar yaşanmaktadır.

Grafik 175.3.10.2.4. Kurumlar Arası Koordinasyon Sorunu

Genel Yönetim Kapsamında bulunan kurum ve kuruluşlarının farklı statüleri ve farklı mevzuat hükümlerinin varlığı sebebiyle uygulama birliğinin bulunmadığı görülmektedir.

Bilindiği üzere, Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik çıkarılmıştır. İlgili Yönetmelikte kurumlar arası koordinasyonla ilgili belli başlı sorunlar bulunmaktadır. Bunlar, “aile birliği mazeretine” bağlı olarak yapılacak yer değiştirmelerde, mevcut mevzuatta farklı kurumlarda çalışan eşler arasında herhangi bir astlık üstlük ilişkisinin kurulmasına dair bir hüküm bulunmamamaktadır. Yine Mezkur Yönetmeliğin 14 üncü maddesinin (c) fıkrasında eşlerin farklı kurumlarda çalışıyor olması halinde kurumlar arasında yapılacak koordinasyonun şekline ilişkin herhangi bir hüküm de bulunmamaktadır.

Ayrıca mezkur Yönetmelikte eşler arasında “Hizmet ihtiyacı”nın hangi yerde daha fazla olduğu konusunda kurumların insan kaynakları birimlerince yapılacak değerlendirmelere ilişkin herhangi bir şart konulmamıştır. Zira hizmet ihtiyacı objektif bir kriter değil, muğlak bir ifadedir.Dolayısıyla farklı unvanlardaki veya farklı kurumlardaki memurlara farklı illerde daha fazla ihtiyaç duyulması hali açıklığa kavuşturulması gereken bir husus olarak göze çarpmaktadır.

Yine mezkur Yönetmelikte koordinasyon talebinin ilgili kurumların herhangi biri tarafından bulunulabileceğine ilişkin hususlar açıkça belirtilmelidir. Ayrıca, Kurumların hizmet gerekleri ile aile birliğinin sağlanması ikileminde kalması bir sorundur.

Grafik 176.3.10.2.5. Engelli Memurların Sorunları

Engelli çalışan olarak kamuya atananlar, aday memurken tayin istemeleri hususunda Yönetmelikte açıklayıcı hüküm bulunmamaktadır. İstihdam hakkını kullanmak için şehir dışında bir yer tercih eden görme veya tekerlekli sandalye kullanan (refakatçi ile yaşaması gerekenler) aday memur, en az 1, en çok 2 yıl süren adaylık döneminde aile üyelerinden biri ile şehir değiştirmektedir. Refakatlı olarak yaşamalarını devam ettiren engelli aday memurlar için özel bir düzenleme yoktur.

Ayrıca, Yönetmeliğin Ek 3 üncü maddesi gereği eş durumu atamalarının sadece “bu haktan bir defadan fazla yararlanılamaz” hükmü bulunmaktadır. Engelli çalışan olarak kamuya atananlar için tek seferlik eş durumu tayini isteme hakkı aile bütünlüğünün sağlanması yönünden sorun teşkil etmektedir.

Grafik 177.3.10.2.6. Kamu Personeli Olmayan Eşin Durumu

Bilindiği üzere, Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin "Aile Birliği Mazeretine Bağlı Yer Değişikliği" başlıklı 14 üncü maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde; " Kamu personeli olmayan eşinin, talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla son iki yıl içinde 360 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde bu durumda olan eşin bulunduğu yere" ibaresi yer almaktadır.

Diğer taraftan, iş mevzuatında doğum öncesi ve doğum sonrası kullanılan kanuni izinler ile bu izinleri müteakiben işçinin isteği üzerine altı aya kadar kullanılabilen ücretsiz izne yer verilmektedir. Askerlik görevi ise yasal bir zorunluluktan kaynaklanmaktadır. 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 41 inci maddesinde ise doğum ve askerlik borçlanmasına ilişkin düzenlemelere yer verilmektedir. Fakat bu hususlar, Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğinde net olarak belirlenmemiştir.

Grafik 178.3.10.2.7. Sağlık Bakanlığı Personeli

Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinde Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarında çalışan uzman ve pratisyen bütün hekimlere stratejik personel adı verilmiştir. Yönetmeliğe gore stratejik personel olan hekimin kamu görevlisi olmayan eşinin bulunduğu yere atanma talebi konusunda kısıtlama getirilmiştir. Yönetmeliğin mevcut son haline göre, stratejik personel hariç olmak üzere Sağlık Bakanlığı personelinin eşinin, atanma talep edilen yerde kesintisiz üç yıl sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde, personelin yer değişikliği suretiyle ataması yapılmaktadır. Belirtilen kural stratejik personel, yani hekimler için geçerli olmaması nedeniyle hekimler, gerek mecburi hizmet atamasında gerekse mecburi sonrası atamalarda çalışan eşlerinin kamu görevlisi olmaması halinde yer değiştirme talebinde bulunamamaktadır.

Grafik 179.3.10.2.8. Ulaşım Sorunu

Bir kısım Kurumlarda eş durumu mazereti talep eden personelin görev yerleri belirlenirken görev yerine ulaşım ve erişimd;, ulaşım koşulları, yol mesafesi ve tayin talep edenin özel durumu(bebeği,emzirme durumu gibi hususlar) göz önünde bulundurularak aile birliği korunacak şekilde belirlenmediği görülmektedir.

Grafik 180.3.10.2.9. Yönetmelik Birliğinin Sağlanamaması

16.08.2014 günlü ve 29090 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürülüğe giren Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğe eklenen Geçici 5. Madde ile “kamu kurum ve kuruluşlarının bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde yönetmeliklerini” Genel Yönetmeliğe uygun hale getirecekleri, bu süre içerisinde yönetmeliklerinin bu Yönetmeliğe aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam edileceği hükmü getirilmiştir. Fakat halen mezkur Yönetmelikte belirtilen 6 ay süresi dolduğu halde hala yönetmeliğini genel Yönetmeliğe gore değiştirmeyen bir çok kurum olduğu görülmektedir.