Uniunea Europeană: istorie, instituţii, politici

3.2Documentele Politicii Europene de Vecinătate

Cele mai importante documente ce ţin de PEV sunt comunicările Comisiei Europene, planurile de acţiuni, rapoartele de ţară şi Strategia PEV.

Aceste documente nu sunt de natură juridică în sensul strict al cuvântului. Delegaţia Comisiei Europene, de exemplu, a prezentat Planul de Acţiuni în prima sa versiune ca un document tehnic. După discuţii şi negocieri, ambele părţi au ajuns la poziţia comună de a conferi Planului de Acţiuni statutul unui document politic. Unii specialişti consideră că acest document este, pentru Republica Moldova, un document juridic, fiind semnat de către Prim-ministrul ţării şi având implicaţii financiare.

Importanţa Planului de Acţiuni mai este legată şi de faptul că pentru primele 7 ţări, inclusiv Republica Moldova, au fost iniţial elaborate Planurile de Acţiuni, iar mai apoi – şi rapoartele de ţară şi Strategia PEV (plasate pe pagina WEB a UE la 12 mai 2004). Faptul explică şi ordinea în care sunt prezentate aceste documente în prezentul volum.

3.2.1Comunicările Comisiei Europene

Comunicările Comisiei Europene reprezintă, deseori, repere în lansarea unor noi politici. Aceste documente, mai ales atunci când sunt adresate Consiliului UE (uneori şi Parlamentului European), servesc ca bază pentru adoptarea unor decizii politice şi de ordin financiar. Vom prezenta în continuare conţinutul unor comunicări care au tangenţă cu promovarea dialogului politic între UE şi Republica Moldova.

Comunicarea “Europa lărgită – vecinătatea: un nou cadru propus pentru relaţiile cu vecinii UE de la est şi sud” (11 martie 2003).

Acest document propune ţărilor vecine cu UE, inclusiv Moldovei, colaborarea în următoarele domenii:

• 
  extinderea pieţei interne şi a structurilor de reglementare;
  
• 
  relaţii preferenţiale comerciale şi deschiderea pieţei;
  
• 
  perspective pentru migraţie legală şi circulaţia persoanelor;
  
• 
  cooperarea mai intensă în prevenirea şi combaterea riscurilor la adresa securităţii;
  
• 
  implicarea politică mai activă a UE în prevenirea conflictelor şi aplanarea crizelor;
  
• 
  sporirea eforturilor în vederea promovării drepturilor omului şi a cooperării culturale, precum şi consolidarea înţelegerii reciproce;
  
• 
  integrarea în reţelele de transport, energetice şi de telecomunicaţii, precum şi în sectorul european de cercetări;
  
• 
  noi instrumente de promovare şi protecţie a investiţiilor;
  
• 
  susţinerea în integrarea în sistemul mondial de comerţ;
  
• 
  intensificarea asistenţei, ajustată mai bine la necesităţi;
  
• 
  noi surse de finanţare.
  

Comunicarea “Deschizînd calea pentru noul instrument destinat Politicii de bună vecinătate” (1 iulie 2003).

Această comunicare este dedicată instrumentului financiar care va avea drept scop suportul viitoarei cooperări transfrontaliere în următoarele domenii:

• 
  promovarea dezvoltării economice şi sociale în zonele de frontieră;
  
• 
  cooperarea în vederea înlăturării riscurilor comune, în domeniile mediului înconjurător, sănătăţii publice şi luptei împotriva crimei organizate;
  
• 
  asigurarea unor frontiere eficiente şi securizate;
  
• 
  promovarea acţiunilor locale “de la om la om”.
  

Prin această Comunicare a fost abandonat modul iniţial, mai larg, de abordare (din Comunicarea de la 11 martie 2003) a relaţiilor comunitare cu vecinii UE. Nu se mai vorbeşte despre cooperarea în domeniul migraţiei legale şi a circulaţiei persoanelor, preconizându-se ca banii UE să fie investiţi în securizarea frontierelor, fapt care la o primă etapă poate aduce la restricţii în circulaţia persoanelor. În noua Comunicare, accentul a fost pus pe colaborarea în regiunile adiacente frontierei (în acest sens este important că toată Moldova este considerată regiune de frontieră).

Noul instrument de vecinătate trebuia să substituie instrumentul precedent – TACIS - dar fiindcă TACIS era planificat până în 2006, Comisia a decis că noul instrument va fi aplicat abia după expirarea termenului de valabilitate a programului TACIS. În schimb, pentru perioada 2004-2006 a fost propus un alt instrument financiar temporar – Programul de Vecinătate, prin care trebuia finanţată cooperarea transfrontalieră dintre statele-membre şi cele vecine cu UE, dar şi dintre statele-candidate la aderare şi cele nemembre, care au frontieră comună cu viitoarele state membre.

Reglementarea Parlamentului European şi a Consiliului cu privire la prevederile generale de creare a Instrumentului European de Vecinătate şi Parteneriat (elaborată şi prezentată de Comisie, 29 septembrie 2004).

Documentul formulează principiile implementării regulamentului de referinţă:

• 
  asistenţa UE trebuie să fie complementară acţiunilor naţionale pentru a asigura sinergie şi a consolida impactul;
  
• 
  asistenţa trebuie să fie stabilită în cadrul unui parteneriat dintre Comisie şi beneficiari, iar programarea asistenţei trebuie efectuată cu implicarea autorităţilor centrale, regionale, locale şi a societăţii civile, a partenerilor economici şi sociali;
  
• 
  asistenţa trebuie cofinanţată, pentru a asigura responsabilitatea partenerului local pentru rezultatele obţinute.
  

Principiile formulate implică promovarea dialogului politic, la faza luării deciziei de aplicare a Instrumentului European de Vecinătate şi Parteneriat.

Cu privire la propunerile Comisiei referitoare la Planurile de Acţiuni din Cadrul Politicii Europene de Vecinătate (PEV) (9 decembrie 2004).

Documentul propune atenţiei Consiliului primele 7 Planuri de Acţiuni şi sugerează ca aceste Planuri să fie transmise pentru aprobare consiliilor respective de cooperare.

S-a menţionat în mod special, că Ucraina se numără printre partenerii cu care au fost negociate planurile de acţiuni. Comisia a prezentat Consiliului Planul de Acţiuni pentru Ucraina drept o dovadă a angajării depline a Comisiei în relaţiile cu această ţară. S-a menţionat şi decizia de a include în PEV ţările Caucazului de Sud, precum şi faptul că PEV este deschisă Bielarusiei şi tuturor statelor mediteraneene, inclusiv Libiei, cu condiţia ca aceste state să îndeplinească condiţiile necesare pentru a fi incluse.

Cu privire la implementarea şi promovarea Politicii Europene de Vecinătate (22 noiembrie 2005).

În document este descrisă succint PEV. Se menţionează că succesul va depinde în primul rând de eforturile Comisiei Europene în toate domeniile, nu numai în cel al relaţiilor externe. Progresul constă în faptul că au fost adoptate şapte planuri de acţiuni, implementarea cărora a şi început. Se menţionează, de exemplu, faptul că Guvernul Moldovei a adoptat Planul de Acţiuni şi îl consideră cel mai important document al său.

Documentul conţine formularea sarcinilor pentru anii 2006-2007, concluzii şi anexe. În anexe sunt formulate, printre altele, priorităţile dialogului politic pentru Moldova: reforma legislaţiei electorale, consolidarea independenţei justiţiei, asigurarea libertăţii expresiei, combaterea corupţiei, soluţionarea conflictului transnistrean şi asigurarea controlului frontierei. Anexele includ şi obligaţiile Comisiei Europene de a coopera eficient cu Moldova în aceste domenii.

3.2.2Planul de Acţiuni Republica Moldova – Uniunea Europeană

Perioada negocierii Planului de Acţiuni Republica Moldova – UE (PARMUE) a constituit o nouă etapă în dialogul politic dintre Republica Moldova şi Uniunea Europeană. Faza activă a negocierilor a durat 6 luni, cele mai aprinse discuţii vizînd viitorul dialog politic.

Astfel, în primele documente ale Comisiei Europene cu privire la structura şi conţinutul viitoarelor planuri de acţiuni se menţiona că dialogul politic dintre UE şi ţările incluse în PEV trebuie intensificat şi extins considerabil, luînd în considerare rolul crescînd al Politicii Externe şi de Securitate Comune (PESC) şi Politicii Europene de Securitate şi Apărare (PESA) ale UE. Altfel spus, dialogul politic trebuie să aibă drept obiective promovarea reformelor politice (supremaţia legii, drepturile omului etc.), soluţionarea problemelor regionale şi internaţionale, managementul crizelor, iniţiativele şi cooperarea regională şi cooperarea în cadrul PESC şi PESA.

Prima variantă a PARMUE pentru Republica Moldova a prevăzut următoarele obiective ale dialogului politic.

Capitolul 2.1. Dialogul politic şi reformele

Democraţia şi supremaţia legii

1. 
   Consolidarea stabilităţii şi eficacităţii instituţiilor care garantează democraţia şi supremaţia legii.
   

2. Promovarea în continuare a reformei justiţiei şi legislaţiei existente, în scopul asigurării independenţei şi imparţialităţii sistemului judecătoresc, inclusiv asigurarea imparţialităţii şi eficienţei urmăririi în justiţie şi consolidarea capacităţii administrative.

3. 
   Asigurarea eficienţei luptei contra corupţiei.
   

Drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului

3. 
   Asigurarea respectului pentru drepturile omului şi libertăţile fundamentale, inclusiv drepturile persoanelor ce aparţin minorităţilor naţionale, în conformitate cu standardele internaţionale şi europene.
   
4. 
   Dezvoltarea şi implementarea cadrului legislativ adecvat prevenirii şi combaterii traficului de fiinţe umane, precum şi rezolvării problemelor cu care se confruntă victimele traficului.
   
5. 
   Eradicarea maltratării şi a torturii.
   
6. 
   Asigurarea respectului pentru drepturile copiilor.
   
7. 
   Asigurarea tratamentului egal.
   
8. 
   Asigurarea respectului pentru libertatea expresiei.
   
9. 
   Asigurarea respectului pentru libertatea asocierii şi susţinerea dezvoltării societăţii civile.
   
10. 
    Asigurarea respectării drepturilor sindicatelor şi a standardelor de bază în domeniul muncii.
    
11. 
    Implementarea acţiunilor prevăzute în Planul Naţional de Acţiuni în domeniul Drepturilor Omului (PNADO) al Republicii Moldova pentru perioada 2004 -2008, ţinând cont de obiectivele menţionate mai sus şi acordând atenţie deosebită prevederilor dedicate protecţiei drepturilor copiilor în Republica Moldova..
    
12. 
    Asigurarea justiţiei internaţionale prin intermediul Curţii Penale Internaţionale (CPI).
    

Probleme regionale şi internaţionale, managementul crizelor; cooperarea în politica externă şi de securitate, prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

3. 
   Progres efectiv în vederea soluţionării conflictului transnistrean.
   

15. Dezvoltarea continuă a cooperării în domeniul combaterii terorismului, neproliferării armelor de distrugere în masă şi a exportului ilicit de arme.
Majoritatea domeniilor menţionate, cu excepţia obiectivelor 14 şi 15, se referă la primul criteriu de la Copenhaga (în general, Planul de Acţiuni poate fi considerat structurat conform celor trei criterii de aderare).

În modul în care au fost formulate, aceste obiective au reprezentat mai curînd nişte obligaţii unilaterale ale Republicii Moldova, şi nu obiective de cooperare dintre cele două părţi. Alte momente, care au trezit nedumerirea şi chiar nemulţumirea părţii moldoveneşti au fost includerea problematicii transnistrene într-un mod foarte general şi vag, lipsa menţiunilor cu privire la colaborarea în Europa de Sud-Est, precum şi omiterea specificării instrumentelor dialogului politic. Este adevărat, PARMUE include menţiunea despre APC, ale cărui instituţii vor avea sarcina de a monitoriza implementarea Planului de Acţiuni, însă instituţiile de referinţă au fost stabilite cu un deceniu înainte de apariţia PEV. În această ordine de idei este relevant discursul dlui Andrei Stratan, Ministrul Afacerilor Externe al Republicii Moldova, la cea de-a doua rundă de negocieri a PA. Referindu-se la dialogul politic, dumnealui spunea următoarele :

„După adoptarea cursului spre integrarea europeană şi invitarea UE să se implice activ în soluţionarea problemei transnistrene, Uniunea Europeană a devenit pentru Republica Moldova principalul partener strategic. Această nouă realitate necesită intensificarea şi aprofundarea dialogului politic dintre Moldova şi UE. Dorim ca în Planul de Acţiuni să fie reflectată oportunitatea folosirii unor mecanisme existente deja în arsenalul UE: deschiderea unei Delegaţii separate a Comisiei Europene la Chişinău, desemnarea unui reprezentant special al UE pentru problema transnistreană, întrunirile periodice ale reprezentanţilor RM cu Troika ministerială a UE, cu Troika directorilor politici, cu Troika COPS, COEST şi/sau COSCE. Aceasta ar facilita realizarea dorinţei RM de a subscrie la poziţiile adoptate în cadrul Politicii Externe şi de Securitate Comune a UE şi ar corespunde spiritului de parteneriat strategic.”

Astfel, partea moldovenească a propus să fie utilizate mai multe instrumente ale dialogului politic, decât în perioada precedentă. După a doua rundă, în PARMUE a fost introdusă o parte introductivă, în care erau incluse următoarele formulări :

„Valoarea adăugată a Planului de Acţiuni pentru Republica Moldova constă în conferirea unor noi valenţe dialogului politic cu UE, în special în ceea ce priveşte implicarea continuă a UE în urgentarea soluţionării problemei transnistrene care afectează securitatea întregii Europe, în baza principiilor suveranităţii şi integrităţii teritoriale, precum şi susţinerea Republicii Moldova la etapa reabilitării post-conflictuale.

În virtutea complementarităţii dintre cooperarea Republicii Moldova în Europa de Sud-est şi Politica Europeană de Vecinătate, Planul de Acţiuni pentru Moldova va contribui la consolidarea şi încurajarea participării ţării la procesele şi aranjamentele regionale sud-est europene, precum şi la forurile şi conferinţele organizate de către UE pentru Europa de Sud-Est.” 

În varianta PARMUE de la 22.04.04, capitolul 2, „Priorităţi pentru activitate” începea nu cu paragraful „Democraţia şi supremaţia legii”, ci cu cel referitor la dialogul politic dintre Republica Moldova şi UE. Partea moldovenească a propus o nouă structură a capitolului:

2.1 Dialogul politic UE - Moldova şi cooperarea în cadrul PESC/PESA, prevenirea conflictelor şi managementul crizelor.

2.2 Cooperarea pentru soluţionarea problemei transnistrene.

2.3 Cooperarea regională.

2.4 Ajustarea legislaţiei Republicii Moldova la acquis communautaire.

Toate paragrafele din acest capitol conţineau formulări concrete ale acţiunilor ce se propunea să fie întreprinse, iar problematica democraţiei şi drepturilor omului era inclusă într-un paragraf separat, 2.5, „Criteriile şi reformele politice”.

Ulterior, procesul de negocieri a evoluat în favoarea Moldovei. Dar în mod neaşteptat, Uniunea Europeană a luat o pauză, sistând temporar negocierile. MAE IE al Republicii Moldova a elaborat un document de poziţie, transmis tuturor statelor-membre, în care, specificându-se că Planul de Acţiuni trebuie să fie elaborat cât mai curând posibil şi pe o perioadă de 2 ani, se menţiona că documentul trebuie să includă următoarele capitole separate:

• 
  consolidarea şi diversificarea dialogului politic dintre UE şi Republica Moldova;
  
• 
  cooperarea dintre Moldova şi UE în vederea soluţionării conflictului transnistrean;
  
• 
  asigurarea complementarităţii cooperării regionale a Moldovei în Europa de Sud-est cu obiectivele de cooperare ale Planului de Acţiuni;
  
• 
  armonizarea legislaţiei Republicii Moldova cu acquis-ul comunitar;
  
• 
  stabilirea relaţiilor dintre evoluţiile interne din Moldova şi UE şi cooperarea în diverse sectoare;
  
• 
  monitorizarea, implementarea şi finanţarea Planului de Acţiuni.
  

În document erau enumerate mai multe acţiuni menite să stimuleze implementarea Planului de Acţiuni, printre care:

• 
  stabilirea unor repere temporale pentru deschiderea Delegaţiei UE la Chişinău;
  
• 
  desemnarea unei delegaţii individuale a Parlamentului European pentru relaţiile cu Parlamentul Republicii Moldova;
  
• 
  organizarea vizitelor periodice în Moldova a Troicelor UE, la nivel ministerial şi la nivel de directori politici;
  
• 
  extinderea dialogului politic la nivel de experţi (cu Troicile COPS, COEST etc.), în mod special în problematica transnistreană şi a cooperării în Europa de Sud-Est;
  
• 
  desemnarea unui reprezentant special al UE pentru conflictul transnistrean;
  
• 
  participarea UE în misiunea de monitorizare a frontierei moldo-ucrainene pe sectorul transnistrean;
  
• 
  sprijinul Moldovei în vederea retragerii trupelor ruse;
  
• 
  extinderea asupra Moldovei a preferinţelor comerciale autonome;
  
• 
  acordarea asistenţei Moldovei prin intermediul oficiului TAIEX;
  
• 
  promovarea unui dialog cu privire la regimul de vize;
  
• 
  alocarea resurselor adecvate pentru implementarea Planului de Acţiuni, etc.
  

Luând în considerare propunerile Moldovei, Comisia Europeană (precum şi reprezentantul Consiliului UE) au operat schimbări esenţiale în Planul de Acţiuni. Şi chiar dacă în continuare capitolul 2.1 întitulat „Dialogul politic şi reformele” începea cu paragrafele cu privire la democraţie şi la drepturile omului, problematica transnistreană şi cooperarea sud-est europeană au fost evidenţiate separat, precum urmează (varianta din 26 mai 2004):

Capitolul 2.1. Dialogul politic şi reformele

Democraţia şi supremaţia legii.

Drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului.

Soluţionarea problemei transnistrene.

Cooperarea în domeniul politicii externe şi de securitate; prevenirea conflictelor şi managementul crizelor.

Cooperarea regională.

Practic această structură a părţii care se referă la dialogul politic a ajuns în varianta finală a PARMUE.

3.2.3Raportul de ţară

Raportul de ţară a fost elaborat de Comisia Europeană, aparent fără participarea reprezentanţilor Moldovei şi, drept urmare, reprezintă viziunea Comisiei. Documentul conţine o parte introductivă şi două capitole – „Probleme politice” şi „Situaţia economică şi socială”.

Deşi în document se specifică, că este o analiză a relaţiilor Moldovei cu UE, acestor relaţii li s-au consacrat doar 2 pagini, restul documentului prezentând o evaluare a ţării (7 pagini dedicate problemelor politice şi 10 situaţiei economice şi sociale). Raportul conţine o singură frază cu privire la dialogul politic, şi anume care informează că „... Diversele instituţii mixte şi structuri de lucru, în special cele stabilite de APC, incluzând Comitetul Parlamentar de Cooperare, au funcţionat fără probleme” (pag.4).

Raportul nu conţine concluzii finale.

3.2.4Strategia PEV

Documentul conţine o introducere şi următoarele părţi:

• 
  Principii şi scopuri.
  
• 
  Participarea altor ţări vecine.
  
• 
  Planurile de acţiuni.
  
• 
  Cooperarea regională.
  
• 
  Sprijinul Politicii Europene de Vecinătate.
  
• 
  Anexă.
  

Documentul include în total 34 pagini, dedicate în special conţinutului planurilor de acţiuni (Strategia PEV a apărut după elaborarea planurilor de acţiuni).

În partea referitoare la planurile de acţiuni se menţionează că dialogul politic trebuie să devină mai eficient. El trebuie să se refere la politica externă şi de securitate, incluzînd probleme regionale şi internaţionale, prevenirea conflictelor şi managementul crizelor şi acţiunea în comun contra riscurilor la adresa securităţii. În această ordine de idei se accentuează, că domeniile dialogului politic consolidat vor fi concretizate pentru fiecare ţară aparte.

Ca şi Raportul de ţară, care nu conţine nici o concluzie, Strategia PEV produce impresia unui document ce urmează a mai fi definitivat. Cu referire la ţările incluse în PEV, Bielarusiei i se dedică o pagină întreagă, Libiei – jumătate de pagină, mult mai mult decît celorlalte state luate împreună. Pe cele 34 de pagini ale Strategiei Politicii Europene de Vecinătate cuvîntul „Moldova” se întîlneşte de 10 ori, iar separat Moldovei i se acordă un singur rînd de text. În schimb, una şi aceeaşi frază referitor la intenţia de a crea cu Rusia cele patru spaţii comune se repetă în Strategie de cel puţin trei ori, iar viitorul cadru legislativ al relaţiilor dintre UE şi statele PEV, care trebuie modificat în 2008, este absolut neclar, deşi preparativele pentru negocierea unor noi acorduri în locul APC ar fi trebuit să fie deja lansate.

3.2.5Rezoluţii şi declaraţii ale Parlamentului European

Cele mai importante documente de acest fel sunt următoarele.

5 iunie 2003. PE menţionează că Procesul de Stabilizare şi Asociere este un proces dinamic, scopul lui fiind de a aduce statele beneficiare mai aproape de standardele UE şi euro-atlantice, şi invită instituţiile UE să examineze posibilitatea extinderii Procesului, pentru a include Moldova şi, în caz de necesitate, să stabilească condiţiile ce trebuiesc îndeplinite în acest scop.

5 noiembrie 2003. Rezoluţia PE cu privire la Comunicarea “Europa extinsă – vecinătatea: un nou cadru pentru relaţiile noastre cu vecinii de la est şi sud”. Parlamentul declară, că în conformitate cu art. 49 al TUE, recunoaşterea drepturilor unor ţări precum Ucraina şi Moldova, care îşi declară explicit aspiraţiile de a deveni membre ale UE, cînd vor îndeplini criteriile politice şi europene, trebuie să devină o motivaţie puternică pentru cooperarea lor în cadrul iniţiativei Europei Extinse şi a Noii Vecinătăţi. Parlamentul salută iniţiativa comună a tuturor partidelor parlamentare de a lansa un apel privind sprijinul dorinţei de integrare a Moldovei.

20 noiembrie 2003. PE a salutat declaraţia comună a fracţiunilor parlamentare ale Republicii Moldova. Se consideră că în contextul colaborării în cadrul Europei Extinse, Republica Moldova va putea semna cu UE acordul de asociere, iar ulterior va putea deveni membră cu drepturi depline a UE.

17 decembrie 2003. PE consideră că din cauza situaţiei din Transnistria şi a poziţiei Rusiei, Guvernul Republicii Moldova nu a fost capabil să stabilizeze economia şi să asigure o mai mare democraţie, şi că o soluţionare rapidă a conflictului transnistrean ar contribui considerabil la stabilizarea economică şi consolidarea democraţiei. PE cheamă Guvernul şi opoziţia să adopte o poziţie comună în ceea ce priveşte aspiraţiile europene ale Republicii Moldova, salută faptul că societatea civilă joacă un rol în demilitarizarea, decriminalizarea şi democratizarea întregii ţăti.

24 februarie 2005. În rezoluţia cu privire la alegerile parlamentare din Republica Moldova, PE cheamă ca viitoarele alegeri, foarte importante pentru relaţiile dintre UE şi Republica Moldova, să fie organizate în mod democratic, conform standardelor europene.

19 ianuarie 2006. În rezoluţia cu privire la PEV, Parlamentul European recunoaşte aspiraţiile europene ale Republicii Moldova şi propune a stabili pentru ea o perspectivă europeană de lungă durată; PE subliniază că dezvoltarea democratică a ţării este benefică pentru crearea unor relaţii mai strînse, iar comunitatea din Transnistria trebuie stimulată să coopereze cu UE prin intermediul Chişinăului.

Abordările problemelor privind colaborarea UE cu Republica Moldova, adoptate de Parlamentul European, diferă de poziţiile Consiliului de Cooperare, care în documentele sale nu a făcut nici o aluzie la posibilitatea de a deschide perspectiva aderării Moldovei la UE. Ca şi Comitetul de Cooperare Parlamentară, Parlamentul European are faţă de Moldova o atitudine mai favorabilă decît Comisia Europeană şi Consiliul Uniunii Europene.