Prof Dr. Erdal Türkan (Rekabet Derneği Genel Başkanı)
Şubat 2004 İzmir İktisat Kongresi’nin açılışında Başbakan Sn. Recep Tayip Erdoğan’ın konuşmasını dinleyenler, onun kararlı bir rekabet taraftarı olduğu ve tutarlı ve etkin bir rekabet politikası izlemeyi amaçladığı konusunda kolayca ikna olabilirlerdi.Sn Erdoğan konuşmasında onlarca kez rekabet kavramını kullanmış, Türkiye’nin her konuda rekabetçi bir anlayış ile yönlendirilmesi gerektiğine tam olarak inandığı izlenimini vermişti.Aynı şekilde Erdoğan Hükümeti’nin enflasyonla mücadele ve IMF ile ilişkileri sürdürme konusunda göze aldığı büyük siyasi risk de hem onun rekabetin kaçınılmaz altyapısını oluşturan ekonomik istikrarı sağlamadaki kararlılığını ortaya koyuyor hem de rekabet politikasına birinci derecede önem atfettiği izlenimini güçlendiriyordu. Nihayet Erdoğan Hükümeti’nin AB ile tam üyelik yolunda attığı kararlı ve hızlı adımlar Hükümet’in rekabet konusundaki inançlılığının bir başka göstergesi olarak kabul ediliyordu. Nihayet Sn.Erdoğan’ın bizatihi yatırım ortamının iyileştirilmesi konusundaki iyi niyetli ve samimi çabaları, ayrıca özelleştirme konusunda istenilen sonuç alamasa bile samimi ve istekli görünmesi Hükümet’in rekabete olan bağlılığını ve rekabetçi bir politika izlediği inancını güçlendirecek göstergeler olarak kabul edilebilir.
Ancak tüm bu olumlu göstergelere karşın üç temel konuda Hükümetin ortaya koyduğu yaklaşımlar onun tutarlı bir rekabet politikasına sahip olmadığı izlenimini vermektedir.
Hükümet’in rekabet inançsızlığı konusunda kuşku yaratan gelişmelerden birisi devlet yardımları konusunda ortaya çıkmıştır. Tüm uyarılara ve ısrarlı itirazlara karşın, Hükümet IMF ile de karşı karşıya gelmeyi göz önüne alarak devlet yardımları yasa tasarısını haksız rekabet yaratacak, rekabetçi yapının yarattığı kaynak tahsisini bozacak ve bütçe dengelerini ve ekonomik istikrarı ve IMF ile tesis edilmiş olan güven ilişkisini tehdit edeci sonuçlar verecek bir biçimde biçimlendirmekte inat etmiştir. Ayrıca Hükümet devlet yardımlarının rekabete uygunluğunun denetlenmesi konusunda bağımsız bir kuruma (Örneğin Rekabet Kurumu) yetki verilmesi konusunda gerek AB den gerekse ilgili çevrelerden gelen ısrarlı taleplere kulak tıkamıştır. Şu anda Hükümet bu konuda uzlaşmacı bir yaklaşımı benimseyecek gibi görünse de bunu istemeden ve inanmadan yapacağı ve rekabetçi devlet yardımlarını rekabetçi bir anlayışla yeniden ele alma gibi bir niyete sahip olmadığı intibaını güçlendirecek bir durum varlığın sürdürmektedir.
Hükümet’in kararlı bir rekabet politikasına sahip olup olmadığı konusunda kuşku uyandıran ikinci önemli husus, bağımsız düzenleyici kurumlar konusundaki yaklaşımlardır.Hükümet uzunca bir süredir tartışmaya açılmış olan ve Meclis gündemine gelmiş olan üst kurullar yasa taslağı üzerinde son rötuşları yönlendirmekle meşguldür. Bugüne kadar kamu oyundan ve ilgili kişi ve kuruluşlardan gelen tüm uyarılara ve ısrarlı itirazlara rağmen yasa taslağında bağımsızlığı güçlendirecek hükümlere yer verilmediği gibi bu kuruluşların Hükümet kontrolüne alınması doğrultusunda yeni değişikliklerin gündeme getirildiği görülmektedir.Bu kurulların bazı açılardan reforme edilmesi gereği olsa bile bunun gerekçeleri tam olarak açıklanmadan bağımsızlığı azaltacak yönde yapılması Hükümetin rekabet politikasının tutarlılığı konusunda kuşku yaratacak niteliktedir.
Hükümet’in rekabet politikaları konusunda kuşku uyandıran bir başka konu sözde gelir sağlamak amacıyla bazı mallara kaçağı, kaçakçılığı ve haksız rekabeti teşvik edecek düzeyde yüksek vergi konulmuş olmasıdır. Denetim mekanizmaları güçlendirilmeden vergilerin önemli ölçüde arttırılmasının kaçak ve kaçakçılığa yol açtığı artık herkesin bildiği bir gerçektir. Hükümet’in kaçak rakı faciasına rağmen hala ölçüsüz vergi artışlarının haksız rekabeti körüklediğini önemsemiyor görünmesi bir haksız rekabet duyarsızlığı olarak algılanabilir mahiyettedir. İzlenilen yüksek vergi politikasının kayıtsız ekonomiyi anormal boyutlarda arttırdığı rakamlarla ortada olduğu halde bu konulardan geri adım atılmaması dikkat çekicidir.
Çin’den gelen haksız rekabeti önleme konusunda rekabeti zedeleyecek aşırı bir tutum içine girmiş olması, kamu ihalelerinde rekabeti sağlamaya yönelik İhale Kanunu’nu bir türlü içine sindirememiş görünmesi de Hükümet’in inançlı bir rekabet politikasına sahip olup olmadığı konusundaki kuşkuları arttırmaktadır.
Türkiye’de Hükümet rekabet konusunda ırmağı geçip derede boğulma durumu ile karşı karşıyadır.Sonuç itibariyle Hükümet’in Rekabet Politikası netleştirmesi konusunda mutlaka birilerinin bir şeyler yapması gerekmektedir. Şüphesiz en iyi çözüm Hükümet’in kendi kendine rekabet politikasını netleştirmesi ve geliştirmesidir. Ancak şu anda parti içi dinamiklerin kısmen bloke edilmiş olması böyle bir olasılığın gerçekleşmesi şansını azaltmaktadır. İkinci bir olasılık Hükümet’in hem bağımsız kurumlar hem de ilgili sivil toplum kuruluşlarınca toplu bir biçimde uyarılması ve bu uyarıların sonuç alınıncaya kadar tekrarlanmasıdır. Burada önemli olan bağcı dövmek değil üzüm yemektir. Ne şekilde olursa olsun. Hükümet’in yeni ve geri dönülmesi zor adımlar atmadan rekabet politikasını gözden geçirmesi sağlanmalıdır. Bu hem Hükümet açısından hem de Türkiye açısında hayırlı ve yararlı olacaktır
DÜZENLEYİCİ KURUMLAR VE REKABET POLİTİKASI
REKABET KURULU’NUN 8. NCİ KURULUŞ YILDÖNÜMÜNÜN DÜŞÜNDÜRDÜKLERİ
Dr. Kemal Erol
5 Mart 1997 tarihinde göreve başlayan ülkemizin ilk Rekabet Kurulu üyelerinden birisi olarak, 8 nci Kuruluş yıldönümü etkinlikleri çerçevesinde 4 Mart 2005 tarihinde Ankara’da yapılan toplantıda hazır bulunmaktan ayrı bir keyif aldım. Birden 8 yıl öncesini hatırladım. Kurumun oluşturulması aşamasında yaşadıklarımız film şeridi gibi gözümün önünden geçti. Bunları Rekabet Bülteni okurlarıyla paylaşmak istedim. Diledim ki, idari ve mali özerklik konusundaki tartışmaların yoğunlaştığı şu günlerde, en başarılı özerk kurumlardan birisi olduğuna yürekten inandığım Rekabet Kurulu’nun yaşadığı tecrübeler özerklik kavramını bilmek isteyenlere yardımcı olsun.
Birbirini hiç tanımayan on bir üyenin, Yargıtay’da yapılan yemin törenindeki heyecanı ve bu sorumluluğun altından nasıl kalkılacağı konusundaki haklı tedirginliği gözlerinden okunuyordu. Öyle ya, Avrupa Birliği’ne uyum ve Gümrük Birliği’nin gerçekleşmesi için bir şart olarak son dakikada 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun kabul edilmiş, 13.12.1994 tarihinde de yürürlüğe girmişti. Ancak, 27 ay boyunca çeşitli nedenlerle, Kurul bir türlü oluşturulamamıştı. Sonunda Kurumların gösterdiği iki misli aday arasından Bakanlar Kurulu bizleri seçip atamıştı. Yemin de etmiştik. Şimdi artık ne olacaktı? Başbakanlık Müsteşarı, yemin töreninden sonra “artık bizim görevimiz bitti; bundan sonrası tamamen sizin sorumluluğunuzda! Paranız da var. Siz kendi teşkilatınızı kendiniz oluşturacaksınız.” dediğinde, bizler atanmış ama elinde mühür ve oturacak yeri bile olmayan Kurul üyeleri olarak ortada kaldığımızı fark ettik. Allah’tan Sanayi ve Ticaret Bakanı Yalım Erez, Tandoğan semtindeki KOSGEB binasının 10 ncu katındaki kendi makam odasını ve toplantı salonunun kurula geçici olarak tahsis etti de iskan sorunu geçici olarak çözüldü.
Her biri kendi Kurumlarında bürokrasinin zirvesinden gelen üyelerin hiç birisinin özerk kurum deneyimi yoktu. Yargı mensubu olan iki üye ile iki eski parlamenter dışındakiler, merkezi idarenin ağır ve hiyerarşik yapısından böyle bir yapıya geçmekte zorlanacak gibi görünüyorlardı. Allah’tan Kurul’un kendi özerkliğini test etme fırsatı çok uzun sürmeden karşısına çıktı. Kurul, kendi içinden II. Başkan, seçimini yaparken, Başbakan’ın (kendi istekli olmamasına rağmen) bir arkadaşımızı arzu ettiği Müsteşarı aracılığı ile kulaklara fısıldandı; hatta, bu seçim gerçekleşmezse Kurul’un Bakanlar Kurulunca çıkartılacak yönetmeliklerine geçit verilmeyeceği tehdidi yapıldı. Kurul buna üç ay direndi ve sonunda kendi iradesiyle bir başka arkadaşımızı seçti. Üyelerin gece gündüz demeden, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Tüketicinin ve Rekabetin Korunması Genel Müdürlüğü’nden geçici görevlendirilen bürokratların ve Rekabet hukuku uzmanlarının desteğinde hazırladığı Yönetmelik ve Tebliğlerin Bakanlar Kurulu’ndan geçmesi zorunlu olanları bir türlü geçmiyordu. Klasik bürokrasi, kanunumuzda 2886 sayılı ihale mevzuatına tabi olmadığımıza dair açık hüküm olmasına rağmen, ihale yönetmeliğinde 2886 ya tabi olacağımıza ilişkin hüküm koymazsak geçirmeyeceğini açıkça ifade ediyordu. Bu arada, Sanayi Bakanlığından yetişmiş uzmanların bir defaya mahsus atanabileceğine ilişkin kanunun geçici madde hükmünün bir yıllık süresi dolduğu için atamaları yapılamadı. Bu bir yıllık sürenin Kurul’un atanmasından önceki sürede dolması sebebiyle, Kurul’un göreve başlamasından itibaren bir yıl olarak yorumlanması talebimiz Danıştay’da kabul görmedi ve geçici madde hükümsüz kaldı.
Kurucu Başkan Prof. Dr. Aydın Ayaydın’ın olağanüstü becerisi ve deneyimi sayesinde Ankara’nın en seçkin semti olan Bilkent’deki modern hizmet binası başta olmak üzere tüm ihtiyaçları çok kısa sürede tamamlandı. Rekabet Uzman Yardımcılığı için açılan sınavda kaymağın kaymağı sayılan yeni mezunlar objektif usullerle seçilecek yoğun bir eğitim programına tabi tutuldular. Seçkin ve başarılı uzman yardımcıları pırıl pırıl bir hizmet binasında göreve başlar başlamaz, aynı semtteki bir lojmana ve Belçika’nın Brugges şehrindeki Avrupa Kolejinde yoğun bir eğitim programına gönderilmenin keyfini yaşadılar. Ancak bu imkanlar ve pahalı yatırımlar, Kuruma ve devlete kaliteli ve verimli hizmet olarak fazlasıyla geri döndü. Bu imkanlar prestijli üniversitelerin iyi öğrencileri arasında hızla duyuldukça başvuranların sayısı ve niteliği daha da arttı ve tam bir yarış ortamı içinde, Kurumun belkemiğini oluşturan kariyer mensupları oluşturuldu.
Kurum kimliğinin oluşturulabilmesi için kuşkusuz bina, araç-gereç ve personel zenginliği yetmezdi. Kanunun lafzıyla ve ruhuyla tam olarak bilinebilmesi doğru uygulanması ve hepsinden önemlisi muhatapları olan teşebbüslere ve kamuoyuna tanıtılıp anlatılması gerekiyordu. Kurul bunun da bilincinde olarak, seri halde tanıtım toplantıları yaptı. Medyayı da kullanarak kanunun önemini anlatmaya çalıştı. Ancak sanırım; Rekabet Kurulu’nun önemini anlatmaya yarayan en iyi araç, Petrol Ofisi’nin özelleştirilmesi aşamasında, Özelleştirme Yüksek Kurulu kararına rağmen, Kurulca verilen karar oldu. Zamanın hükümeti, Kurul’un nasıl böyle bir karar verebildiğine akıl erdiremedi.
Rekabet Kurulu’nun 4054 sayılı kanundan doğan görev sorumluluğunun bilinci içinde yetkilerini kullanma kararlılığı, sadece hükümetlerde ve siyasetçilerde değil, iş dünyasından da yankı buldu. Kanunun ihlal edildiğini öğrendiği durumda, ihlali yapanın teşebbüsün büyük-küçük, kamu-özel,yerli-yabancı, etkili-etkisiz olmasına aldırmadan, kendi vicdanına göre kararlarını oluşturdu. Tarafsızlığı ve bağımsızlığı kurula güven duyulmasını sağladı. Özellikle, devlet teşebbüsü olduğu için kayrılacağı düşünülen bazı teşebbüsler, hatta. Anayasada yer almış bazı kamusal nitelikli teşebbüs birlikleri hakkında da rekabeti bozdukları takdirde karar verebilmiş olması Kurul’un saygınlığını arttırdı. Diğer düzenleyici Kurullarla ilişkilerini ve görev ayrımını da adil ve dengeli bir şekilde kuran Rekabet Kurulu doğabilecek görev çatışmalarının da önüne geçmek için protokol ve Tebliğlerle bu Kurumlarla işbirliğini gerçekleştirmeyi başardı. Rekabet politikasının tüm sektörler için esas politika olmasını, rekabetçi yapıdan ancak
zorunlu olduğu ölçüde sapılabilmesi ölçüsünü yerleştirdi.
Kuşkusuz, 8 yılılk süreçte Rekabet Kurumunun başarılı olmadığı işler, Kurul’un hatalı, yanlış ve eksik kararları da olmuştur. Ancak, bütün bu noksan ve hatalarına karşın, Rekabet Kurulu, bence bu kısa süreçte önünde hiçbir örnek ve iz olmadığı halde yepyeni bir kanunu uygulamakta, Rekabet kültürünü oluşturmakta ve hepsinden önemlisi de, idari ve mali özerklik anlayışını yerleştirmede, başarılı olmuştur.Nitekim 2000 yılındaki UNCTAD ve bu Şubat’taki OECD toplantılarda bu husus kanıtlanmıştır.
Yüce Türk milleti adına yasama görevini yerine getirenlerin, Rekabet Kurumu ve bunun gibi işin doğası gereği idari ve mali özerk yapıda olmaları gereken Kurumlar için karar vermeden önce, bu Kurumlara neden ihtiyaç duyulduğu konusunda bir tereddütleri varsa önce onu gidermeleri, ancak gerekliliğine inanıyorlarsa artık onun özerkliğini zedeleyecek girişimlere izin vermemeleri gerektiğini düşünüyorum.
ÜST KURULLAR ÇERÇEVE KANUNU HAKKINDA BİR NOT
Doç. Dr. Ali Ulusoy
Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi
İdare Hukukunda genel olarak Bağımsız İdari Otoriteler adıyla bilinen Üst Kurullar, toplumsal yaşam için özel bir hassasiyete sahip birtakım faaliyetleri “regüle etmek” (düzenlemek ve denetlemek) üzere kurulmuş yeni tip idari kurumlardıri1). Bu kurumları başka idari kurum ve kuruluşlardan ayıran en önemli özellikleri idari yönden özerk olmaları ve regülasyon işlevi görmeleridir.
Bu kurumların karar organları olan kurulların üyelerinin hangi özellikleri taşıyanlar arasından ve nasıl bir yöntemle seçileceği, üye sayılarının ve görev sürelerinin nasıl olacağı, başkan ve üyelerin yetkilerinin nasıl ayrıştırılacağı, mali ve yargısal denetimlerinin nasıl yapılacağı, personelinin nasıl ve hangi statüde belirleneceği, Hükümet ve ilişkili bakanlıklarla ilişkilerinin nasıl olacağı gibi konularda her bir üst kurul için uygulamada çeşitli sorunlar yaşanmış ve hala da yaşanmaktadır.
Bu nedenle Başbakanlık tarafından bu kurumlar için yukarıdaki anılan hususlar yönünden ortak ilke ve kurallar öngören bir “çerçeve” kanun taslağı hazırlanmış ve Bakanlar Kurulu tasarısı olarak TBMM’ye sunulmuştur. Esasen KİT’leri düzenleyen 233 sayılı KHK örneğinde olduğu gibi, Hukuk Sistemimizde benzer faaliyetleri icra eden kurumların çeşitli hususlar yönünden ortak ilke ve kurallara tabi tutulması örnekleri bulunmaktadır ve böyle bir uygulama, benzer konularda farklı kamusal işlemlerin tesis edilmesini önleyeceğinden ve daha yeknesak ve objektif düzenlemeler getireceğinden prensipte olumlu bir yaklaşım olarak değerlendirilmelidir.
Sözkonusu tasarının hazırlanmasında ilgili tüm kurul başkanları ile konunun uzmanlarının katıldığı çeşitli toplantılar yapılmış ve ilgili taraflardan görüşler alınarak değerlendirilmiştir.
TBMM’de gündeme alınan Tasarı, Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülmüş ve kurulan bir Alt Komisyona havale edilmiştir.
Anılan Alt Komisyon bu Tasarı hakkındaki çalışmalarını tamamlamış ve Tasarıda bazı değişiklikler yapmıştırii(2)
Yapılan değişikliklerden özellikle ikisi son derece olumsuz sonuçlar doğuracak niteliktedir :
Bunlardan ilkinde, suç işledikleri iddiasıyla haklarında ceza davası açılan kurul üyelerinin görevden geçici olarak uzaklaştırılabilmelerine ilişkin olarak Tasarının ilk halinde mahkemelere verilen yetki mahkemelerden alınarak Bakanlar Kuruluna verilmektedir. Buna göre Bakanlar Kurulu, hakkında ceza davası açılan bir kurul üyesinin görevine devamında sakınca görürse bu üyeyi görevden uzaklaştırabilecektir. Bu yetkinin mahkemelerden alınıp Hükümete verilmesi hem son derece uygunsuz, hem de Anayasaya aykırıdır.
Bağımsız idari otoriteleri diğer idari organlardan ayıran iki temel özellikten birincisi bunların idari yönden özerk olmasıdır. Bu idari özerkliğin de iki unsuru bulunmaktadır. Buna göre, bu kurulların kararlarına idari yönden üst bir organ tarafından müdahale edilememesi ve ayrıca, kurul üyelerinin görevine de (görev süreleri dolmadan) siyasi iktidar (Hükümet) tarafından son verilememesi gerekmektedir. Bu iki unsurdan birinde verilecek bir taviz bu tür kurumların tüm “esprisini” ve özelliğini yok edecektir. Bu nedenle bu yetki, yargısal bir “tedbir kararı” niteliğiyle, yargı merciinde kalmaya devam etmelidir.
Diğer yandan böyle bir düzenleme, bir kimsenin yargısal bir karar olmaksızın suçlu kabul edilmesi anlamına da geleceğinden, hukukun genel ilkelerine ve dolayısıyla da Anayasaya aykırı olacaktır.
Tasarıda yapılan bir diğer değişiklik ise, kurul üyelerinin atama kararnamesinin Resmi Gazetede “gerekçeli” olarak yayınlanması yerine gerekçesiz olarak yayınlanması kuralının benimsenmesidir.
Bilindiği üzere üst kurullara karşı kamuoyunda dile getirilen eleştirilerin biri de kurul üyelerinin niteliklerinin çoğu kez bu tür bir görev için yeterli olmadığı ve üye atamalarının liyakata göre değil genellikle siyasi kriterlere göre yapıldığı eleştirileridir. Bu nedenle, demokratik ve katılımcı yönetim anlayışının da gereği olarak, kurul üyesinin hangi özelliği ve uzmanlığı nedeniyle tercih edildiği konusunda kamuoyunun bilgilendirilmesinden niçin çekinildiği ve şeffaflıktan niçin ödün verildiği de anlaşılamamıştır.
Bunlara karşın Alt Komisyonda RTÜK’ün kapsamdan çıkarılması isteklerine itibar edilmemesi son derece yerinde olmuştur. Çünkü RTÜK, yürüttüğü faaliyetin niteliği itibarıyla (regülasyon faaliyeti) diğer üst kurullardan farklı değildir. Üstelik üst kurullar için bir çerçeve kanunu gerekli kılan nedenler belki de en fazla RTÜK için geçerlidir.
(1)Bu tür kurumlar hakkında Bkz. A. Ulusoy, Bağımsız İdari Otoriteler, Turhan yayınevi, Ankara 2003.
(2)Bkz. 16 Mart 2005 tarihli gazeteler.
HABER BAŞLIKLARI
Rekabet Politikası ve Türkiyede Yatırım Ortamının İyileştirilmesi Konulu Toplantı Yapıldı.
- Vorking:Türkiye Rekabet Alanında Dönüşümü Sağlarsa Avrupa’nın Kaplanı Olabilir dedi Milliyet 5 Mart 2005
-Parlak: Devlet Yardımları Denetlenmeli dedi Milliyet 5 Mart 2005,
-Hisarcıklıoğlu: Fair Play İstiyoruz.Milliyet , Hürriyet ,5 Mart 2005
-A. Şener: Rekabet Ortamında Avantaj Yakalayan Güçlenir. Milliyet 5 Mart 2005;Teşvik Yasası değişebilir Hürriyet 5 Mart 2005
Rekabet Kurumundan Bilgi Sızdırıldığı İddiası
-Rekabet Kurumunda Köstebek Operasyonu,Okan Müderrisoğlu,Sabah 2 Mart 2005
Rekabet Kurumunda bilgi sızdırma Çetesi Operasyonu,Hürriyet 2 Mart 2004
Rekabette bilgi sızdırmaya tutuklama yok Hürriyet 5 Mrt 2005
Rekabet Otoritesinin Saygınlığı Ercan Kumcu: Hürriyet 13 Mart 23005
