A devletleriN İmzasina açilan anlaşmalar yerel ve Bölgesel Yönetimlerin Özerkliği

III. AVRUPA KONSEYİ YEREL VE BÖLGESEL YÖNETİMLER KONGRESİ ANLAŞMALARI: YORUMLAR VE METİNLER
A. DEVLETLERİN İMZASINA AÇILAN ANLAŞMALAR
1. Yerel ve Bölgesel Yönetimlerin Özerkliği
a. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı
Dr. Mustafa GÖRÜN

Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi

İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

Kamu Yönetimi Bölümü
Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şartı bir dizi çalışmanın ve Avrupa Konseyi’nce yıllarca yürütülen toplantıların sonucunda; Avrupa’da yerel yönetimleri, Avrupa’nın bütün demokratik devletlerinin taraf olduğu temel ilkeleri açıklayan bir belge ile de güçlendirme ve koruma çabasının bir ürünü olarak ortaya çıkmıştır. Ayrıca, ilk aşamada böyle bir belgenin oluşturulmasının, yerel yönetimlerin korunmasının kuvvetlendirilmesine yardım edeceği düşünülmüştür.
İnsan haklarının koruyucusu ve demokratik yönetimin savunucusu olarak Avrupa Konseyi’nde hazırlanan bu belgenin geçmişi 1957 yılına kadar gitmektedir. Avrupa Konseyi yerel yönetimlere verdiği önemi, “Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Daimi Konferansı (CLRAE)” olarak bilinen ve Avrupa düzeyinde bir temsil organı oluşturmak suretiyle göstermiş, 14 Haziran 1994’te de politik önemi nedeniyle bu organ, Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi’ne (CLRAE) dönüştürülmüştür.
Aslında CLRAE, 1968 tarihli 64 sayılı kararıyla yerel yönetimler konusunda bir ilkeler deklarasyonu önermiş ve Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi’nce benimsemesini istemiştir. Bu girişim Danışma Meclisi tarafınca da desteklenmiştir. Danışma Meclisi’nin Bakanlar Komite’sine sunduğu 1970 tarihli 615 sayılı tavsiye kararı CLRAE’nin metnine dayanmakta olup, esasen birlikte hazırlanmıştır. Katı kurallardan uzak durulmaya özen gösterilmiş olup, esnek bir yapıdadır.
CLRAE’nin 1981’deki yeni düzenlemeleri bu nedenle daha esnektir. Bu esnekliğin nedeni de anayasal düzenlemelerdeki ve idari geleneklerdeki ülkesel farklılıklardan kaynaklanmaktadır.
Bu rasyonel tutum nedeniyle CLRAE’nin 1981 tarihli 126 sayılı kararında ifade edildiği gibi, Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şartı taslağı bir “Avrupa Sözleşmesi” statüsünde Bakanlar Komitesi’ne sunulmuştur.

Bakanlar Komitesi’nce, yerel yönetimlerden sorumlu 5. Avrupa Bakanlar Konferansı’nda tartışılması için CLARE’nin önerilerinin 5-7 Ekim 1982 tarihinde Lugano’da (İsviçre) yapılan toplantıda Bölgesel ve Yerel Yönetimler Konular Steering Komitesi’ne (CDRM) sunulmasına karar vermiştir. Taslak metin 6-8 Kasım 1984 tarihleri arasında Roma’da yapılan yerel yönetimlerden sorumlu Avrupa Bakanları’nın 6. Konferansı’nda sunulmuş, ilkeler üzerinde anlaşılmıştır.

Danışma Meclisi’nin ve Roma Bakanlar Konferansı’nın yol göstericiliğinde Bakanlar Komitesi Haziran 1985’te Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şart’ının bir “sözleşme” şeklinde olmasını benimsemiştir. Bakanlar Komitesi, Özerklik Şartı’nın Avrupa Yerel ve Bölgesel Daimi Konferansı’ndan gelmesini de dikkate alarak, CLRAE’nin 20. Kurul oturumu nedeniyle, 15 Ekim 1985’te imzaya açılması gerektiğine karar vermiştir.
Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şart’ının amacı, yerel halka/hemşehriye (citizen) günlük yaşantısında etkili olan kararların alımında katılım fırsatları vermek ve hemşehriye daha yakın olan yerel yönetimlerin haklarını koruyan ortak düzenlemeler ile Avrupa standartlarındaki eksiklikleri gidererek daha iyi bir yerel yönetim örgütlenmesi sağlamaktır.
Şart, yerel yönetimlerin mali, idari bağımsızlığını garanti altına alan temel ilkelerin uygulanmasını sorumlu kılmıştır. Bu ilkeler, geniş bir bakış açısıyla insan haklarını korumak ve Avrupa’nın demokratik duyarlılığını artırmak olan Avrupa Konseyi tarafından oluşturulmuştur. Yerel yönetimlerin kendisini yönetmesinin derecesi gerçek demokrasinin de göstergesi olarak dikkate alınmaktadır.
Üç bölümden oluşan Şart’ın birinci bölümünde, yerelin kendisini yönetmesinin ilkelerini belirleyen hükümler yer almaktadır. Burada yasal ve anayasal bir esasa duyulan ihtiyaç belirtilip, yerellik kavramı tanımlanmakta ve yerel yönetimlerin gücünün alanını ve doğasını belirleyen ilkeler ortaya konmaktadır. Ayrıca, yerel yönetimlerin özerkliklerinin idari sınırlarla bağlantılı olarak korunması, yine özerklikleri ile uygun olarak idari yapıları ve uygun personele sahip olmaları ve yerel seçimlerin şartları ile ilgili hükümler yer almaktadır. Diğer taraftan, Şartta yer alan iki temel madde ile yerel yönetimlerin faaliyetlerinin idari denetlemesinin sınırlandırılması ve onların temel özerkliğini zayıflatmayacak yeterli mali kaynaklara sahip olmasını garanti altına alma amaçlanmaktadır. Bu bölümdeki diğer hükümler ise, yerel yönetimlerin sınırda ve sınır ötesinde işbirliği yapma, birlikler oluşturma hakkını ve yargı merciine başvurma hakkı yoluyla özerkliğinin korunmasını kapsamaktadır.
İkinci bölümde, taraflar tarafından üstlenilenecek sorumluluklara ilişkin çeşitli hükümler yer almaktadır. Burada çeşitli üye devletlerin yasal ve anayasal özelliklerini dikkate almak için gerekli olan esneklik ve temel ilkeleri koruma arasında gerçekçi bir denge oluşturmak amaçlanmaktadır. Bu nedenle de Şartı imzalayan taraf devletlere hazırlanma fırsatı vermek amacıyla kendilerini bağlayan Şart’ın belli hükümlerini dışarıda bırakma konusunda imkan sağlanmaktadır. Bu yüzden Şart’ı kabul edecek olan taraf devletin temel kaygısı olan devlet yapılanması ile demokratik yerel yönetimlerin bu yapılanmaya saygı göstermesi gereken temel ilkeleri koruma amacı arasında uzlaşmaya özen gösterilmektedir.
Şart hükümleri itibarıyla yerel yönetim ilkelerinin, üye ülkelerdeki yerel yönetim kademelenmesinin her seviyesine; aynı zamanda bölgesel seviyedeki bölgesel yönetimlere de uygulanmaktadır. Bununla birlikte taraflara, özel durumları nedeniyle, Şart’ın kapsamından yönetim kategorilerinden bazılarını dışarıda tutma hakkı tanınmış bulunmaktadır. Şartın hükümlerinin uygulanmasına ilişkin bir kurumsal kontrol sistemi yoktur. İzleme ve bilgi alışverişine yönelik ülkesel çalışmalar bulunmaktadır.
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şart’ı Avrupa Konseyi’nin savunduğu ve geliştirdiği demokrasinin ilkelerinden biri durumundaki yerel yönetim ilkelerini koruma ve belirlemeye yönelik ilk çok taraflı yasal bir araçtır. Şart’ın Avrupa’nın ortak değerlerinin zenginleştirilmesine ve korunmasına önemli bir katkı yapacağı umulmaktadır. Esasen Şartın önsözünde temel felsefede bu husus açıkça işlenmiştir. Buna göre Şart;

• 
  Yerel yönetimin demokrasiye olan hayati katkısı, etkin yönetim ve yerelin gücü,
  
• 
  Avrupa yapılanmasında yerel yönetimlerin önemli rolü,
  
• 
  Demokratik olarak oluşturulmuş ve geniş çaplı özerkliğe sahip yerel yönetimlere olan ihtiyacı doğrulamaktadır.
  

Şart’a göre, yerel yönetim ilkelerinin kabulü yazılı bir “kanun” içinde olması beklenen bir durumdur. Ayrıca, ilkenin önemi nedeniyle, devletin yapılanmasını şekillendiren temel bir metin içinde, diğer bir ifadeyle, Anayasa içinde de yer almalıdır. Ancak, Anayasa’nın değiştirilmesinin özel bir çoğunluğun rızasını gerektirdiği veya referandum yoluyla tüm halkın rızasının gerektiği ülkelerin durumu göz önüne alındığında, ilkenin Anayasa içerisinde yer alması konusunda taahhüt vermenin güçleşeceği de kabul edilmektedir. Yine, yazılı bir Anayasa’sı olmayan, fakat çeşitli belgelerde ve kaynaklarda mevcut olanlar özel zorluklarla karşı karşıya kalabileceği veya bu taahhüdü gerçekleştiremeyeceği de düşünülmüştür. Bu durumda yasal düzenlemelerde ifade edilen özerklik yeterli görülmektedir. Ayrıca, Federal ülkelerde yerel yönetimlerin Federal Devlet tarafından değil Federe Devletler tarafından düzenleneceği de dikkate alınmıştır. Federal ülkeler itibarıyla, güç ve sorumlulukların Federal ve Federe Devletler arasındaki dağılımını, Şartı hiçbir şekilde etkilememektedir. Özetle, farklı yönetim yapılarına sahip olan ülkelerin Şart’ın temel prensiplerini kabul etmesi konusunda bu şekilde bir esneklik sağlanmış bulunmaktadır.