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Schleswig Holsteinisches

Oberverwaltungsgericht


Verkündet am: 29. Mai 2001

Aktenzeichen: 4 K 8/00


IM NAMEN DES VOLKES


Urteil
In dem Normenkontrollverfahren


Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwältin Marion Oberender,

Glückstadt,


Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte Kubicki, Dr. Graf Kerssenbrock, Hundertmark und Docters,

Kiel,
Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt Martin Hanske,

Hannover,
Antragsteller,
gegen
das Land Schleswig Holstein, endvertreten durch das Innenministerium des Landes Schles­wig Holstein, Düsternbrooker Weg 92, 24105 Kiel,
Antragsgegner,
wegen
Gültigkeit der Landesverordnung zur Abwehr

der von Hunden ausgehenden Gefahren



(Gefahrhundeverordnung vom 28.06.2000)
hat der 4. Senat des Schleswig Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts in Schleswig auf die mündliche Verhandlung vom 29. Mai 2001 durch den Vizepräsidenten des Oberverwaltungs­gericht Nissen, den Richter am Oberverwaltungsgericht Gaßmann, den Richter am Oberver­waltungsgericht Voswinkel sowie die ehrenamtlichen Richterinnen Kehl und Nehl für Recht erkannt:
Die §§ 3 Abs. 1; 3 Abs. 2 Nr. 1, soweit auf rassespezifische Merkmale abgestellt wird; 4 Abs. 1 Satz 1, soweit auf das befriedete Besitztum der Hundehalterin oder des Hundehalters abgestellt wird; 4 Abs. 4 Satz 1, soweit Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 betroffen sind, und Satz 2 der Landesverordnung zur Abwehr der von Hunden ausgehen­den Gefahren vom 28. Juni 2000 werden für nichtig erklärt.
Im Übrigen werden die Normenkontrollanträge zurückgewiesen.
Soweit nicht im Beschluss vom 24. April 2001 geregelt, werden die Kosten des Verfahrens wie folgt verteilt:
Der Antragsgegner trägt die Gerichtskosten zu 9/11, die außergericht­lichen Kosten der Antragsteller zu 1) bis 7) und 12) insgesamt sowie die außergerichtlichen Kosten der Antragsteller zu 8) bis 11) zur Hälfte. Die Antragsteller zu 8) bis 11) tragen 2/11 der Gerichtskosten und die Hälfte ihrer außergerichtlichen Kosten. Sie tragen weiterhin 2/11 der außergerichtlichen Kosten des Antragsgegners; seine übrigen außergerichtlichen Kosten trägt der Antragsgegner selbst.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der erstattungsfähigen Kosten abzuwen­den, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Voll­streckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:
Die Parteien streiten um die Rechtmäßigkeit im Einzelnen benannter Bestimmungen der vom Antragsgegner erlassenen Landesverordnung zur Abwehr der von Hunden ausgehenden Ge­fahren (Gefahrhundeverordnung) vom 28. Juni 2000 (GVOBI. Schleswig Holstein, Seite 533 bis 537 samt Berichtigung Seite 549). Die Antragsteller zu 1) bis 6) und 12) halten alle min­destens einen American Staffordshire Terrier im Alter zwischen 12 Wochen und 7 Jahren zum Zeitpunkt der Antragstellung. Die Hunde sind sämtlich haftpflichtversichert und bisher nicht auffällig geworden. Teilweise haben die Hunde Gehorsams  und Teamprüfungen abgelegt. Der Hund der Antragstellerin zu 5) wurde mehrfach ausgestellt und bewies sich als sozial si­cher auch auf engem Raum. Die Antragsteller zu 1) und 2) setzen ihre Hunde als Reitbegleithunde ein.
Als einziger der Antragsteller hält der Antragsteller zu 7) mehrere Staffordshire Bullterrier. Gleichzeitig ist er Züchter dieser Rasse unter Oberhoheit des Vereins für Deutsches Hunde­wesen (VDH). Die Zucht stellt strenge Anforderungen an die Tiere: Es dürfen lediglich we­sensfeste, gesunde Tiere zur Zucht eingesetzt werden. Tiere, die durch Aggressivität auffallen, sind von der Zucht nach den Richtlinien des VDH ausgeschlossen. Die Hunde haben erhebli­che Erfolge erzielt und sind angemeldet, versichert und versteuert. Der Antragsteller besitzt eine Züchtererlaubnis.
Die Antragsteller zu 8) bis 11) halten Hunde, die nach § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung als gefährlich gelten.
Das Innenministerium des Landes Schleswig Holstein hat am 28. Juni 2000 die Landesver­ordnung zur Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren (Gefahrhundeverordnung) erlas­sen, die in ihren §§ 3 bis 5 und 7 unter anderem Folgendes vorsieht:
"§ 3

Gefährliche Hunde
(1) Gefährliche Hunde im Sinne dieser Verordnung sind Hunde fol­gender Rassen oder Gruppen sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden:
1. American Pitbull Terrier,

2. American Staffordshire Tem'er,

3.Staffordshire Bullterrier,

4. Bullmastiff,

5. Bullterrier,

6. Dogo Argentino,

7. Fila Brasileiro,

8. Kaukasischer Ovtscharka,

9. Mastiff,

10. Mastino Espanol,

11. Mastino Napolitano,
(2) Als gefährliche Hunde im Sinne dieser Verordnung gelten ferner:
1 . Hunde, die durch rassespezifische Merkmale, Zucht, Haltung, Ausbildung oder Abrichten eine über das natürliche Maß hinaus­gehende Kampfbereitschaft, Angriffslust, Schärfe oder eine andere in ihrer Wirkung vergleichbare, Mensch oder Tier gefährdende Eigenschaft, insbesondere Beißkraft und fehlende Bisslösung, be­sitzen.
2. Hunde, die einen Menschen gebissen haben, sofern dies nicht zur Verteidigung anlässlich einer strafbaren Handlung geschah,
3. Hunde, die außerhalb des befriedeten Besitztums der Hundehalte­rin oder des Hundehalters wiederholt in gefahrdrohender Weise Menschen angesprungen haben,
4. Hunde, die ein anderes Tier durch Biss geschädigt haben, ohne selbst angegriffen worden zu sein, oder die einen anderen Hund trotz dessen erkennbarer artüblicher Unterwerfungsgestik gebissen haben,und
5. Hunde, die durch ihr Verhalten gezeigt haben, dass sie unkontrol­liert Wild, Vieh oder andere Tiere hetzen oder reißen.
(3) Über das Vorliegen der Voraussetzungen des Absatzes 2 entschei­det die örtliche Ordnungsbehörde. Zur Prüfung, ob es sich um einen gefährlichen Hund nach Absatz 1 oder Absatz 2 Nr. 1 handelt, kann die örtliche Ordnungsbehörde eine Vorführung des Hundes bei einer Tierärztin oder einem Tierarzt auf Kosten der Hundehalterin oder des Hundehalters anordnen. Sie kann bei gefährlichen Hunden die unver­änderliche Kennzeichnung durch Tätowierung mit dem Großbuchsta­ben   "G"   im linken Ohr oder im linken Hinterschenkel anordnen.
(4) Hunde dürfen nicht durch Zuchtauswahl, Aufzucht, Haltung oder

Ausbildung zu gefährlichen Hunden im Sinne des Absatzes 2 heran­gebildet werden.


(5) Gefährliche Hunde sind so zu halten, dass sie das befriedete Be­sitztum nicht gegen den Willen der Hundehalterin oder des Hunde­halters verlassen können. Alle Zugänge zu dem befriedeten Besitztum sind durch deutlich sichtbare Warnschilder mit der Aufschrift "Vor­sicht gefährlicher Hund!" oder "Vorsicht bissiger Hund!" kenntlich zu machen.

§ 4
Leinen  und Maulkorbzwang
(1) Gefährliche Hunde sind außerhalb des befriedeten Besitztums der Hundehalterin oder des Hundehalters an der Leine zu führen. Leine, Halsband und Halskette müssen so beschaffen sein, dass der Hund si­cher gehalten werden und keine Gefahr von dem Hund ausgehen kann" die Leine darf höchstens zwei Meter lang sein.
(2) Die Anleinpflicht nach Absatz 1 gilt nicht in den als Hundeaus­laufgebiet gekennzeichneten Gebieten, wenn der Hund einen das Bei­ßen verhindernden Maulkorb trägt.
(3) An der Leine zu führen sind ferner alle Hunde, die mitgeführt werden
1. bei öffentlichen Versammlungen, Aufzügen, Volksfesten und son­stigen Veranstaltungen mit Menschenansammlungen,
2. bei Mehrfamilienhäusern auf Zuwegen, in Treppenhäusern, in Flu­ren oder sonstigen von der Hausgemeinschaft gemeinsam genutzten Räumen,
3. in Gaststättenbetriebe, in Einkaufszentren, in Fußgängerzonen und in Haupteinkaufsbereiche,
4. in der Allgemeinheit zugänglichen, umfriedeten oder anderweitig begrenzten Park , Garten  und Grünanlagen,
5. in Sportanlagen und auf Zelt  und Campingplätzen,
6. in öffentlichen Verkehrsmitteln,
7. auf Friedhöfen,
8. auf Märkten sowie Messen und
9. in Naturschutzgebieten, soweit diese Flächen betreten werden dür­fen.
(4) Gefährliche Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 sowie Abs. 2 haben außerhalb des befriedeten Besitztums sowie in Treppen­häusern, in Fluren und auf Zuwegungen von Mehrfamilienhäusem ei­nen das Beißen verhindernden Maulkorb zu tragen. Gleiches gilt für gefährliche Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4 bis 11, bei denen die Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 festgestellt wurden.

§ 5
Untersagung des Haltens,

Einziehung oder Tötung von Hunden
Die örtliche Ordnungsbehörde kann das Halten eines gefährlichen Hundes untersagen oder die Einziehung oder Tötung eines gefährli­chen Hundes anordnen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass durch die Haltung eine Gefahr für Leben oder Gesundheit von Menschen oder Tieren ausgeht. Eine derartige Gefahr ist insbesondere anzunehmen, wenn
1. es sich um einen gefährlichen Hund handelt und dieser von einer Person gehalten wird, die nicht die notwendige Eignung für die Haltung oder die Führung von gefährlichen Hunden besitzt,
2. die Hundehalterin oder der Hundehalter entgegen § 6 ausbildet, oder
3. die Hundehalterin oder der Hundehalter den nach dieser Verord­nung bestehenden Verpflichtungen oder den Anordnungen und Auflagen der örtlichen Ordnungsbehörde nicht nachkommt.
(- - -)
§ 7
Sachkunde
(1) Sachkundig ist eine Person, die über die Kenntnisse und Fähig­keiten verfügt, einen gefährlichen Hund jederzeit so zu halten und zu führen, dass von diesem keine Gefahr für Menschen, Tiere oder Sa­chen ausgeht.
(2) Die örtliche Ordnungsbehörde kann für die Prüfung der Sachkunde anordnen, dass die Hundehalterin oder der Hundehalter eine Sach­kundebescheinigung oder eine Sachkundeprüfung
a) beim Verband für das Deutsche Hundewesen e.V. (VDH) oder
b) bei einer anderen Einrichtung, die sich auf die Hundeausbildung spezialisiert hat,
erbringt.
Die Sachkunde ist für jeden gefährlichen Hund gesondert zu prüfen."
Die Antragsteller wenden sich mit ihren Normenkontrollanträgen vom 21. August 2000 (An­tragsteller zu 1), 2) und 4)), 17. November 2000 (Antragstellerin zu 5)   Aktenzeichen bei Antragstellung 4 K 16/00), 25. Oktober 2000 (Antragstellerin zu 6)   Aktenzeichen bei An­tragstellung 4 K 14/00), 22. Dezember 2000 (Antragsteller zu 7)   Aktenzeichen bei Antrag­stellung 4 K 18/00) 13. November 2000 (Antragsteller zu 8) bis 11)   Aktenzeichen bei An­tragstellung 4 K 15100) sowie vom 07. Dezember 2000 (Antragsteller zu 12)   Aktenzeichen bei Antragstellung 4 K 17/00) gegen die Gefahrhundeverordnung.
Sie sind der Auffassung, die Gefahrhundeverordnung verstoße insbesondere gegen die Ver­fassungsgrundsätze des Bestimmtheitsgebots, der Verhältnismäßigkeit, des Willkürverbots, und sie greife in ihr Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit aus ArL 2 Abs. 1 GG sowie in ihre Eigentumsfreiheit aus Art. 14 Abs. 1 GG ein. Im Einzelnen tragen sie dazu vor:
Die Unbestimmtheit des § 3 Gefahrhundeverordnung ergebe sich zum einen aus dem Begriff "Rasse". Er sei für sich kein feststehender Begriff, der auch keine Anknüpfung für Vollstrek­kungsmaßnahmen biete. Lediglich die Züchtung nach Verbandsvorgaben könne als Rasse be­zeichnet werden, wo hingegen die Bezeichnung in der Bevölkerung allenfalls minimale An­forderungen umfasse. Dies führe notgedrungen zu willkürlichen Entscheidungen der zustän­digen Behörden vor Ort. Auch die Einbeziehung von Kreuzungen verhindere willkürliche Entscheidungen nicht, da die Erkennbarkeit nach dem äußeren Erscheinungsbild einge­schränkt oder unmöglich sei und die Halter selbst oft keine hinreichende Kenntnis hätten.
Die Wendung "in gefahrdrohender Weise anspringen" könne nur subjektiv beurteilt werden, denn insbesondere Junghunde verhielten sich artgerecht, wenn sie Personen anspringen. Sicherlich könne dies für bestimmte Personen, insbesondere Gehbehinderte oder ältere Leute und kleine Kinder, gefährlich sein. Diese Gefahr gehe aber auch von anderen größeren Hun­den aus. Dieser Fall könne indes nicht gemeint sein.
§ 3 Gefahrhundeverordnung sehe keine Ausnahmen durch einen Negativtest für den Hund vor und sei daher unverhältnismäßig.
§ 4 Gefahrhundeverordnung sei unverhältnismäßig, da der Halter nach dieser Bestimmung verpflichtet sei, dem Hund auch bei kurzen Besuchen in fremden Häusern Leine und Maul­korb anzulegen. Innerhalb des Hauses sei aber die öffentliche Sicherheit nicht mehr betroffen, so dass es insbesondere an der Erforderlichkeit fehle.
§ 3 Gefahrhundeverordnung führe zu Ungleichbehandlungen sowohl von unterschiedlichen Rassen als auch innerhalb einer Rasse. Da bisher keine Untersuchungen zu den Fragen vorlä­gen, ob eine gesteigerte Gefährlichkeit sich aus dem höheren Gewicht oder einer besonders ausgeprägten Muskulatur oder der Sprungkraft ergebe, und welche Rassen über ein besonde­res Beißvermögen verfügten, könne es keine gefährlichen Rassen an sich geben. Vielmehr sei die Gefährlichkeit rasseneutral und individuell zu bestimmen. Das Abstellen auf eine statisti­sche Häufigkeit von Schäden sei unzuverlässig, da längst nicht alle Beißzwischenfälle Zur Anzeige kämen und keine Untersuchung ihrer Ursache erfolge.
Das Kampfhundeimage sei kein taugliches Unterscheidungskriterium, da Kampfhunde von bestimmten Personen gehalten würden, die die Hunde als Kampf  und Drohmittel wie eine Waffe einsetzten. Die Wahl der Rassen durch diese Personen unterliege einem ständigen Wandel. Überdies komme es wegen fehlenden Zahlenmaterials über die Hundehalter auf die subjektive Einschätzung und den persönlichen Erfahrungshorizont des Beurteilenden an.
Der Leinen  und Maulkorbzwang führe dazu, dass bisher ausgeübte Sportarten nicht mehr durchgeführt werden könnten, da Leine und Maulkorb das Tier behinderten oder bestimmte Sportarten nur völlig ohne Halsband und Leine ausgeübt werden könnten. Das Tier werde in seiner natürlichen Entwicklung unverhältnismäßig gehemmt, wodurch Störungen verursacht würden, die es auf Dauer tatsächlich unberechenbar machen könnten.
Eine Stigmatisierung durch Warnschilder sei nicht zu rechtfertigen, da die Annahme einer rassespezifischen Gefährlichkeit wissenschaftlich nicht zu halten sei und im Wesentlichen auf einer unreflektierten Übernahme bayerischer Regelungen beruhe. Sowohl Einziehung wie auch Tötung stellten für den Halter eine Enteignung dar, da unabhän­gig davon, ob der Halter später den Kadaver zurückerhalte, in der Tötung jedenfalls eine voll­ständige Entziehung des Tierwertes liege. Dies erfolge nicht aufgrund hinreichender Gründe des Allgemeinwohls. Eine Entschädigung sei weder im Landesverwaltungsgesetz noch in der Gefahrhundeverordnung vorgesehen, was gegen Art. 14 Abs. 3 GG verstoße.
Das ständige Tragen des Maulkorbs und einer Leine schränke das Tier in seinem natürlichen Bewegungsbedürfnis übermäßig ein und behindere das "Schnuppern", eine artgerechte Kon­taktaufnahme sowie die einzige Möglichkeit, die Körpertemperatur durch "Hecheln" abzu­bauen, in einer Weise, die ihm vermeidbare Leiden zufüge. Dies gelte insbesondere, wenn weit und breit kein Konfliktpotential zu erkennen sei. Die Erforderlichkeit sei nicht gegeben, wenn bereits ein Zuwiderhandeln bei einem völlig harmlosen Hund zu Einziehung oder gar Tötung des Tieres führen könne. Die Möglichkeit der Tötungsanordnung nach § 5 Gefahr­hundeverordnung verstoße gegen § 1 Satz 2 Tierschutzgesetz, da diese Regelung an das Hal­terverhalten anknüpfe und dieses zum Anlass für die Tötung nehme. Dies reiche als vernünf­tiger Grund im Sinne des § 1 Satz 2 Tierschutzgesetz nicht aus. Darüber hinaus widerspreche die Regelung § 16 a Nr. 2 Tierschutzgesetz, indem die Gefahrhundeverordnung keine Veräu­ßerung des Tieres an einen anderen Halter vorsehe.
Es fehle zudem an einer wirksamen und sorgfältigen Tatsachenermittlung sowie an vertretba­ren Einschätzungen als Grundlage für die strittigen Regelungen der Gefahrhundeverordnung. Der Antragsgegner könne sich nicht auf fehlende Erfahrungen und Kenntnisse berufen. Nam­hafte Wissenschaftler, Tierschützer und Verbände hätten ihre Unterstützung angeboten.
Die Verordnung erfasse unzulässigerweise auch Hunde, die vor ihrem Inkrafttreten ange­schafft worden seien und sehe weder Übergangsfristen noch eine Entschädigung für die ent­stehenden Belastungen vor.
Die Antragsteller zu 1), 2), 4) bis 7) und 12) beantragen jeweils,
die Landesverordnung zur Abwehr der von Hunden ausgehenden Ge­fahren (Gefahrhundeverordnung) des Innenministeriums vom 28. Juni 2000 (GVOBL Schl. H. 2000, S. 533, ber.S. 549) für nichtig zu erklären hinsichtlich ihrer folgenden Regelungen: § 3 Abs. 1; § 3 Abs. 2, soweit der Begriff rassespezifische Merk­male" benannt ist; § 3 Abs. 2 Ziffer 4; § 3 Abs. 2 Ziffer 5; § 3 Abs. 3 Satz 2, soweit lediglich als "Kann" Bestimmung geregelt; § 3 Abs. 3 Satz 3; § 4 Abs. 1 Satz 1, soweit allein eine Befreiung vom Leinenzwang auf dem befriedeten Besitztum "der Hundehalterin oder des Hundehalters" zugelassen wird; § 4 Abs. 4, soweit gefährliche Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 aufgeführt sind; § 5, § 7 Abs. 2.
Die Antragsteller zu 8) bis 11) beantragen jeweils,
die §§ 3, 4 und 5 der Landesverordnung zur Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren (Gefahrhundeverordnung) des Innenministeri­ums vom 28. Juni 2000 (GVOBI. 2000, 533, ber.S. 549) für nichtig zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
die Anträge zurückzuweisen.
Er ist der Auffassung, die Verordnung sei unter allen von den Antragstellern vorgetragenen Gesichtspunkten rechtmäßig. Im Einzelnen trägt er dazu folgendes vor:
Die Voraussetzungen einer abstrakten Gefahr durch gefährliche Hunde lägen wegen der Fol­gen von Beißzwischenfällen und Körperverletzungen vor. Bestimmte Hunderassen hätten ein Potential zur Erzeugung des gefährlichen Hundes; die einen aufgrund ihrer Masse, die ande­ren aufgrund ihres Mutes. Dabei folge die Gefahr latent auch daraus, dass bestimmte Hunde­rassen von Personen gehalten würden, die nicht die Gewähr für eine gefahrloses Verhalten der Tiere böten. Die Verordnung verfolge daher das Ziel, Passanten Schutz vor Gefährdungen oder Belästigungen durch unberechenbares Verhalten frei laufender Hunde beim Umherjagen, Schnappen, Anspringen, Nachrennen und Beschnüffeln zu bieten und insbesondere Kinder und ältere Menschen sowie Personen, die gegenüber Hunden besonders ängstlich seien, zu schützen. Die Lebenserfahrung zeige, dass es infolge von Fehlreaktionen anderer Personen gegenüber großen Hunden zu Schädigungen dieser Personen kommen könne und komme. Um der finalen Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr von so hochrangigen Rechtsgütern wie Leben und Gesundheit von Menschen gerecht zu werden, sei angesichts der besonderen Gefährlich­keit ein Gegenbeweis nicht zu verantworten. Auf den Einzelfall komme es beim Vorliegen ei­ner abstrakten Gefahr nicht an.
Der Bestimmtheitsgrundsatz sei nicht verletzt, da der Begriff der Rasse unter biologischen bzw. evolutionsmäßigen Gesichtspunkten festzumachen sei. Dies ergebe sich auch aus den weltweit geltenden Regularien der Federation Cynologique International (FCI), in denen das Idealbild einer Rasse hinsichtlich Aussehen, Größe, Eigenschaften und Fähigkeiten festgelegt sei. Der Beschreibung der einzelnen Rassen lege er kynologische Literatur zugrunde. Der Be­griff der Kreuzung sei aufgenommen, um die Vererblichkeit gefährlicher Eigenschaften in psychischer und physischer Hinsicht zu berücksichtigen. Eine genaue Benennung sei nicht er­forderlich. Im Zweifel könne ein Feststellungsverfahren gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 Gefahrhun­deverordnung erfolgen.
Zwischen aufgeführten und nicht aufgeführten Hunden bestünde keine wesentliche Ver­gleichbarkeit. Zudem stütze sich der Verordnungsgeber auf sachliche Gründe für die Diffe­renzierung, nämlich die gesteigerte Aggressivität der genannten Rassen, Körpergewicht, Ge­wicht, Muskulatur, Sprungkraft und Beißvermögen. Die vorhandenen Statistiken könnten nicht zugrunde gelegt werden, da sie lediglich relative Auskünfte über die einzelnen Rassen vermittelten. Vergleichbare Hunde deutscher Rassen seien in der Bevölkerung besser akzep­tiert und schürten damit keine ernstzunehmende Angst wie etwa die als gefährlich eingestuf­ten Hunde.
Die Auflistung der Rassen sei im Rahmen der Verwaltungspraktikabilität und  vereinfachung für den Verordnungsgeber unausweichlich. Ein "Entlastungsnachweis" für die Hundehalter gefährlicher Hunde könne nicht zuverlässig ausgestaltet werden, so dass das gesetzestechnisch vielfach angewandte Mittel der unwiderlegbaren Vermutung erforderlich gewesen sei. Die Belastungen, die den Haltern von Hunden nach § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung auferlegt würden, seien insbesondere im Bundesvergleich relativ gering. Zudem stelle die Rasseliste ei­ne einfach zu handhabende und gut umzusetzende Bestimmung dar. Für das subjektive Angstgefühl von Passanten mache es im Übrigen keinen Unterschied, ob der als Hund als In­dividium aufgrund eines Wesenstests als ungefährlich eingestuft worden sei. Die Rasseliste könne bei Veränderung des Rassenbestandes nachträglich relativ schnell und unkompliziert verändert werden.
Die Regelungen des § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung seien hinreichend bestimmt und könnten durch Gerichte entsprechend ausgelegt werden. Zudem sei die Beurteilung der Ord­nungsbehörden vom gesamten Geschehensablauf einschließlich der Begleitumstände abhän­gig.
Zur Feststellung, ob ein Hund den Regelungen des § 3 Abs. 1 oder Abs. 2 Nr. 1 unterfalle, verweise er auf die vom Innenministerium herausgegebene und an alle Ordnungsbehörden verteilte Broschüre "Gefährliche Hunde im Sinne von § 3 Abs. 1 der Gefahrhundeverordnung vom 28. Juni 2000 (GVOBL Schl.H. S. 533)", in der die einzelnen Rassen bzw. Gruppen mit jeweils einem oder zwei Farbbildern und einer Beschreibung bezüglich Gewicht, Schulterhö­he, Haarkleid und Farbe dargestellt seien.
Die Pflicht zur Beschilderung mit Warnzeichen verfolge den Zweck der Warnung der Allge­meinheit vor den Hunden, welche auf bestimmten Grundstücken gehalten würden. Die All­gemeinheit werde so deutlich und erkennbar auf das Halten gefährlicher Hunde hingewiesen und könne sich so auf die Gefahr einstellen.
Eine artgerechte Haltung ohne Rücksicht auf die von ihr ausgehenden Gefahren und zu Lasten der Allgemeinheit könne durch den Staat nicht gewährleistet werden. Dies sei auch grund­sätzlich nicht Aufgabe des Staates, sondern in erster Linie Sache der Hundehalter. Inzwischen seien Maulkörbe entwickelt worden, die auch das Beschnuppern von Artgenossen zuließen, so dass auch der ständige Leinen  und Maulkorbzwang nicht zur Steigerung von Verhaltens­störungen und Gefahrenpotential führe. Zudem könne der Hund in Hundeauslaufgebieten un­angeleint Kontakt mit seinen Artgenossen aufnehmen sowie auch auf dem befriedeten Be­sitztum des Halters. Alles in allem seien die Einschränkungen, die durch den Leinen  und Maulkorbzwang dem Hundehalter auferlegt würden, im Hinblick auf die abzuwehrenden Ge­fahren hinzunehmen und beschrieben nur dass, was ein verantwortungsbewusster Halter gro­ßer Hunde vielfach ohnehin praktiziere. Gleiches gelte auch für die Einschränkungen, die die Halter bei der Ausübung bestimmter Sportarten mit den Hunden zu dulden hätten.
Die in § 5 Gefahrhundeverordnung vorgesehene Anordnung der Tötung verstoße nicht gegen das Tierschutzgesetz oder Art. 14 GG, da Zweck der Regelung die Gefahrenabwehr für Men­schen und andere Tiere sei, nicht hingegen der Schutz der betroffenen Hunde selbst.
Schließlich liege aufgrund der Bedeutung der zu schützenden Rechtsgüter auch kein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot vor. Aufgrund der andauernden Diskussionen über die Hal­tung von gefährlichen Hunden und des nur geringen Vertrauensschutzes sei eine allgemeine Übergangsregelung nicht erforderlich und eine weitere Gefährdung der Allgemeinheit durch eine solche Regelung nicht zu verantworten gewesen.
Der Antragsteller zu 3) hat seinen Normenkontrollantrag mit Schriftsatz seiner Bevollmäch­tigten vom 20. April 2001 zurückgenommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Verfahrensbetei­ligten wird auf ihre Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners verwiesen. Sie haben dem Senat vorgelegen und sind in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der Ent­scheidungsfindung geworden.

Entscheidungsgründe:
Der Normenkontrollantrag ist zulässig und in der Sache zum Teil begründet.
Die sachliche Zuständigkeit des Schleswig Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwG0 i.V.m. § 5 AGVwG0 Schleswig Holstein.
Für das Begehren der Antragsteller ist das Norinenkontrollverfahren gemäß § 47 Abs. 1 VwG0 die statthafte Verfahrensart, da es die Feststellung der Nichtigkeit der Gefahr­hundeverordnung und damit einer im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvor­schrift zum Gegenstand hat. Die Antragsteller sind sämtlich Halter   zum Teil auch Züchter  von Hunden, die der Bestimmung des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung unterfallen, an de­ren Vorliegen die Verordnung eine Reihe die Antragsteller belastender Normen knüpft, wie den ausnahmslos zu erfüllenden Leinen  und Maulkorbzwang (§ 4 ), die Einfriedung und Be­schilderung des befriedeten Besitztums mit Warnschildern (§ 3 Abs. 5), Beschränkungen für Zuchtauswahl, Aufzucht, Haltung und Ausbildung der Hunde (§ 3 Abs. 4) sowie die Untersa­gung der Haltung und die Einziehung oder Tötung von Hunden (§ 5). Ein Verletzung der Rechte der Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, insbesondere ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG, des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG sowie der Freiheit des Eigentums aus Art. 14 Abs. 1 GG, erscheint demgemäß zumindest als mög­lich. Das Normenkontrollverfahren eröffnet mit den zulässigen Anträgen dem OVG die Mög­lichkeit, die gesamte Verordnung zu überprüfen, soweit sie seiner Gerichtsbarkeit unterliegt (vgl. BVerwGE 82, 225; VGH Mannheim, Urteil vom 18.08.1992   1 S 2250/91, NVwZ 1992/1105, 1106).
Die Anträge der Antragsteller sind auch in der Sache teilweise   hinsichtlich der von den An­tragstellem zu 1), 2), 4) bis 7) und 12) gestellten Anträge sogar in weit überwiegendem Um­fang   begründet.
Formelle Bedenken gegen die auf der Grundlage der §§ 174, 175 Allgemeines Verwaltungs­gesetz für das Land Schleswig Holstein (LVwG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 02. Juni 1992 (GVOBI. Schl. H. 1992, S. 243, zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. 12.1998, GVOBI. Schl. H. 1998, S. 370)   im Folgenden LVwG   erlassene Gefahrhundeverordnung sind weder von den Antragstellern geltend gemacht worden noch für den Senat ersichtlich. Zum Geschäftsbereich des Antragsgegners gehört nach § 164 Abs. 1 Nr. 1 LVwG die Gefah­renabwehr und damit zugleich auch der Erlass von Verordnungen zu diesem Zweck.
Auch das Vorliegen der materiellen Voraussetzungen für den Erlass der streitbefangenen Verordnung gemäß § 175 Abs. 1 LVwG steht für den Senat außer Frage. Die Bestimmung des § 175 Abs. 1 LVwG erfordert insoweit, dass die Verordnung zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit erlassen wird. Dabei reicht das Vorhandensein einer abstrakten Ge­fahr aus. Eine abstrakte Gefahr ist dann anzunehmen, wenn eine Verhaltensweise oder ein Zu­stand typischerweise für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit gefährlich ist, d.h. wenn mit bestimmten Lebenssachverhalten nach den Gesetzen der Erfahrung generell mit hinrei­chender Wahrscheinlichkeit Gefahren verbunden sind, und diese im Einzelfall regelmäßig zu konkreten Gefahren zu führen pflegen. Zu den Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit gehö­ren insoweit zum einen Indiviualrechtsgüter wie Gesundheit, Leben und Eigentum, zum ande­ren Rechtsgüter der Allgemeinheit wie die Einrichtungen des Staates sowie die gesamte ver­fassungsmäßige Rechtsordnung (BVerfGE 69, 315, 352; Friauf, Polizei  und Ordnungsrecht, in Schmidt/Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1998, Rdnr. 33).
Zu Recht hat der Antragsteller beim Erlass der Gefahrhundeverordnung eine abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit angenommen. Denn eine solche Gefahr geht von der Haltung von Hunden aus, da diese Tiere zum einen aufgrund ihnen innewohnender Eigenschaften in der Lage sind, Menschen durch Bisse nicht unerheblich zu verletzen oder gar zu töten und auf solche Weise Individualrechtsgüter zu verletzen, und sie zum anderen nicht problemlos kon­trollier  und beherrschbar sind. Daraus folgt zugleich, dass die Haltung von Hunden ein ver­gleichsweise stärkeres Verantwortungsbewusstsein und besondere Fähigkeiten des jeweiligen Hundehalters erfordert. Solche Anforderungen erfüllt aber nicht jeder Halter, vielmehr wer­den Hunde häufig von Personen gehalten, die ein für andere Menschen oder Tiere gefahren­freies Verhalten der Hunde nicht gewährleisten können. Dass diese abstrakte Gefahr auch von den in § 3 Gefahrhundeverordnung genannten Hunden ausgehen kann, wird von den Antrag­stellem selbst nicht in Frage gestellt und ist in der Rechtsprechung allgemein anerkannt (vgl. Urteil des VGH Mannheim vom 18.08.1992, a.a.O., sowie Urteil vom 26.04.1999   1 S 2214/98, NvWZ, 1999, 1016, 1017; BayVerfGH, Urteil vom 12.10.1994, NvWZ RR 1995, 262; OVG Bremen, Urteil vom 06.10.1992, DÖV 1993, 576, Beschluss vom 21.09.2000   1 B 291/00  , NvWZ 2000,1435,1436).
Gemäß §§ 175 Abs. 2, 73 LVwG hat der Verordnungsgeber beim Erlass der Verordnung Er­messen auszuüben und in diesem gesetzlichen Rahmen zu entscheiden, ob und in welcher Weise er einer als solche erkannten Gefahr begegnen will. Hat er mehrere Mittel zur Aus­wahl, mit denen der Gefahr begegnet werden kann, so kann er dasjenige auswählen, das ihm an geeignetsten erscheint. Grundsätzlich kommt dem Verordnungsgeber dabei ein weiter Ge­staltungsspielraum zu. Der Antragsgegner hat den Handlungsbedarf bei der Abwehr der von gefährlichen Hunden ausgehenden Gefahren zutreffend erkannt. Dies wird auch von den An­tragstellern nicht bestritten. Allerdings wird die Entscheidungs  und Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers durch höherrangiges Recht begrenzt, das sein Ermessen insoweit bindet.

I.
1. Rechtlicher Beanstandungen unterliegt hier, dass der Verordnungsgeber den Grundsatz der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG im Rahmen der Ausgestaltung des § 3 Abs. 1 Ge­fahrhundeverordnung nicht hinreichend beachtet hat. Dieser Grundsatz der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, dass weder wesentlich Gleiches willkürlich ungleich noch we­sentlich Ungleiches willkürlich gleich behandelt wird.


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