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Document de la

Banque mondiale


UNIQUEMENT A USAGE OFFICIEL

Rapport No : 34135

[Traduction non officielle

de la version anglaise]

RAPPORT D’ACHEVEMENT

(Prêt 4010-MOR)


POUR UN PRET

D’UN MONTANT DE 40 MILLIONS DE DOLLARS DES ETATS-UNIS

AU
ROYAUME DU MAROC
POUR UN
DEUXIEME PROJET D’ASSAINISSEMENT ET REUTILISATION DE L’EAU

22 décembre 2005

Secteur financier, Secteur privé, et Infrastructure

Région Moyen-Orient et Afrique du Nord


Le présent document fait l’objet d’une diffusion restreinte. Il ne peut être utilisé par ses destinataires que dans l’exercice de leurs fonctions officielles et sa teneur ne peut être divulguée sans l’autorisation de la Banque mondiale.

TAUX DE CHANGE

(Taux de change effectif au 30 juin 2005)



Unité monétaire

=

Dirham marocain (DH)

1 Dirham marocain

=

0,11 $EU

1 $EU

=

9,06 DH


EXERCICE BUDGETAIRE

1er janvier -- 31 décembre




ABREVIATIONS ET ACRONYMES

AFD : Agence française de développement

AT : Assistance technique

BEI : Banque européenne d’investissement

CAS : Stratégie de coopération

CEP : Cellule d’exécution du projet

DCP : Document de concept du projet

EMP : Examen à mi-parcours

ODP : Objectif de développement du projet

ONE : Office national de l’électricité

PSP : Participation du secteur privé

RADEEF : Régie autonome intercommunale de distribution d’eau et d’électricité de Fès



RE : Rapport d’évaluation (version antérieure du DEP, Document d’évaluation du projet)

Vice-président

:

Christiaan J. Poortman

Directeur, Département Maghreb

:

Theodore O. Ahlers

Responsable sectoriel

:

Hossein Razavi

Chef d’équipe/Chargé de projet

:

Pier Francesco Mantovani

ROYAUME DU MAROC
DEUXIEME PROJET D’ASSAINISSEMENT ET REUTILISATION DE L’EAU

TABLE DES MATIERES








No. de page




1. Données du Projet

1




2. Classement selon les principaux critères de performance

1




3. Evaluation des objectifs de développement, de la conception du Projet, et de sa qualité initiale

2




4. Réalisation des objectifs du Projet

4




5. Principaux facteurs influant sur l’exécution et les résultats

9




6. Pérennité du Projet

10




7. Performance de la Banque et de l’Emprunteur

10




8. Principaux enseignements tirés du Projet

13




9. Commentaires des partenaires

14




10. Renseignements supplémentaires

15













Annexe 1. Indicateurs-clés de performance/Matrice du cadre logarithmique

16




Annexe 2. Coûts du Projet et financement

17




Annexe 3. Coûts et bénéfices économiques

18




Annexe 4. Apports de la Banque

19




Annexe 5. Classement des réalisations des objectifs/Résultats des composantes

23




Annexe 6. Classement de la performance de la Banque et de l’Emprunteur

24




Annexe 7. Liste des documents de support

25




Annexe 8. Rapport d’achèvement de l’Emprunteur

26




Annexe 9. Carte de l’empreinte du projet

30




Annexe 10 Commentaires des partenaires

31


No. Identité du Projet : P005503

Nom du Projet : MA-DEUXIEME PROJET D’ASSAINISSEMENT ET REUTILISATION DE L’EAU

Chargé d’équipe : Pier Francesco Mantovani

Unité : MNSIF

Type de RA : Version synthétique


Date du rapport : 23 décembre 2005



1. Données du Projet

Nom :

DEUXIEME PROJET D’ASSAINISSEMENT ET REUTILISATION DE L’EAU

No. P/C/FF :

CPL-40100

Pays/Département :

MAROC

Région :

Moyen-Orient et Afrique du Nord

Secteur/Sous-secteur :

Assainissement (100 %)




Thème :

Gestion de la pollution et santé environnementale (P) ; Autre développement urbain (P) ; Accès aux services urbains et au logement (P) ; Réforme de l’administration et de la fonction publique (P) ; Restructuration et privatisation des entreprises/banques publiques (S)







DATES CLEFS




Initiale

Révisée/réelle

DCP :

19/07/1994

Effectif :

30/08/1996

30/08/1996

Evaluation :

19/05/1995

Examen à mi-parcours :

03/11/1999

03/11/1999

Approbation :

30/04/1996

Clôture :

31/12/2003

30/06/2005




Emprunteur/Agence d’exécution :

RADEEF/REGIE AUTONOME INTERCOMMUNALE DE DISTRIBUTION D’EAU ET D’ELECTRICITE DE FES

Autres partenaires :

Agence Française de Développement (AFD)




PERSONNEL

Actuel




A l’évaluation

Vice-président :

Christiaan J. Poortman




Kemal Dervis

Directeur-Pays :

Theodore O. Ahlers




Daniel Ritchie

Responsable sectoriel :

Hossein Razavi




Amir Al-Khafaji

Chef d’équipe au RA :

Pier Francesco Mantovani




Sergio Calegari

Auteur principal du RA :

Michael Hamaide








2. Classement selon les principaux critères de performance

(TS=Très satisfaisant, S=Satisfaisant, MS=Modérément satisfaisant, MI=Modérément insatisfaisant, I=Insatisfaisant, TP=Très probable, P=Probable, IP=Improbable, TIP=Très improbable, TI=Très insatisfaisant, E=Elevé, SU=Substantiel, M=Modeste, N=Négligeable)













Résultat :

S




Viabilité :

P




Impact développement institutionnel :

M




Performance Banque :

I




Performance Emprunteur :

I










QAG (si disponible)

RA

Qualité initiale :




TI

Projet en difficulté :




Oui



3. Evaluation de l’objectif de développement, de la conception du Projet, et de la qualité initiale
3.1 Objectif initial :
Le projet a été préparé au milieu des années 90 à un moment où le Maroc visait à relancer un secteur de l’assainissement en situation très précaire. Au travers de régies directes financées par l’impot, les municipalités assuraient la collecte des eaux usées. Le service n’était pas facturé, sa qualité et sa couverture étaient inadéquates, et le traitement des eaux usées était inexistant. La politique du Gouvernement visait à augmenter la couverture de l’assainissement et la capacité de traitement, et à en transférer la gestion à des opérateurs spécialisés, tels que ceux chargés de l’alimentation en eau potable, censés recouvrer leurs coûts par les tarifs. Le concept originel du Projet venait appuyer cette stratégie en finançant l’infrastructure de plusieurs grandes villes (dont Casablanca, Fès et Marrakech), en renforçant la capacité des nouveaux opérateurs, et en améliorant le recouvrement des coûts. Au stade de l’évaluation, néanmoins, le projet fut soudain restreint à la seule ville de Fès, avec comme Emprunteur la RADEEF, à savoir la régie de distribution d’eau et d’électricité préalablement mandatée pour prendre en charge l’assainissement. Ce redimensionnement a pu s’expliquer en partie comme conséquence de la décision du Gouvernement de négocier en gré-à-gré l’attribution d’une concession multiservice à Casablanca. Le Rapport d’évaluation (RE) fait ainsi montre d’une description de projet modifiée à la hâte, avec des objectifs, composantes et des indicateurs définis de manière inégale. Le Projet devait être cofinancé par la BIRD, l’AFD et la RADEEF. Dans le cadre d’un protocole d’accord avec la RADEEF, le Gouvernement (également le Garant) s’était engagé à augmenter les tarifs et à faire respecter le remboursement des arriérés, afin de permettre à la RADEEF de faire face à ses obligations dans le cadre du Projet. A l’époque, la Banque et la RADEEF étaient déjà engagées dans le Cinquième Projet d’alimentation en eau potable qui a été clôturé en 2001 et jugé satisfaisant.
Les objectifs de développement, tels que repris dans l’Accord de prêt, étaient les suivants :

  1. Protection de l’environnement, amélioration de l’hygiène et de la santé publique, et conservation des ressources en eau grâce à la collecte, au traitement et à l’élimination appropriés des eaux usées ;

  2. Renforcement des capacités institutionnelles de l’Emprunteur ; et

  3. Renforcement du recouvrement des coûts dans le sous-secteur de l’assainissement.

Le RE n’incluait pas de définition explicite et succincte de ces objectifs. Dans l’ensemble, ceux-ci étaient cohérents avec la Stratégie de coopération (CAS), avec les objectifs déclarés du Gouvernement pour le secteur, ainsi qu’avec la stratégie globale de la Banque pour le secteur de l’eau dans la région. Des objectifs plus précisément définis auraient spécifié la localisation des résultats anticipés, quoique un accord de prêt avec la RADEEF les limitait implicitement à sa juridiction. Malgré cela les objectifs semblent avoir été trop complexes et exigeants, compte tenu de l’inexpérience de l’agence et de son manque de capacités dans le domaine de l’assainissement, de sa modeste performance à l’époque en tant qu’opérateur d’eau, et de l’état de délabrement du réseau d’assainissement.




    1. Révisions apportées aux objectifs :

Dès le départ, le projet a enregistré de sérieux retards dus au manque de capacité de l’Emprunteur à exécuter un programme complexe, situation aggravée par le non respect par le Gouvernement des dispositions du protocole d’accord, ce qui ne laissait aucune chance à la RADEEF de satisfaire ses obligations de cofinancement et les conditions suspensives de l’accord de prêt. La conception par le client d’un ouvrage de traitement lagunaire, à financer par l’AFD, s’est aussi avérée irréalisable. En raison des modestes progrès du Projet et de l’incapacité prolongée de la RADEEF de satisfaire les conditions de l’Accord de Prêt, le Projet a éventuellement été suspendu pour 15 mois, entre juin 2000 et septembre 2001, avec moins de 20 pour cent du prêt décaissé. Le projet a été restructuré en 2003 après confirmation de l’indisponibilité de cofinancements essentiels.


Les objectifs révisés, tels que stipulés dans l’Accord de prêt amendé et dans les rapports ultérieurs de supervision du Projet, sont été les suivants :

  1. Protection de l’environnement et amélioration de l’hygiène et de la santé publique à Fès grâce à la collecte appropriée des eaux usées de la ville ;

  2. Renforcement des capacités institutionnelles de la RADEEF ; et

  3. Renforcement du recouvrement des coûts dans le sous-secteur de l’assainissement de la RADEEF.

La restructuration fit suite à la décision de l’AFD de se retirer du Projet et à l’incapacité de la RADEEF à mobiliser ses fonds de contrepartie. La restructuration du Projet se justifiait également sur les bases suivantes : (i) l’achèvement des travaux en cours serait très favorable à l’environnement ; (ii) les conclusions des nouvelles études environnementales pour la station d’épuration aideraient la RADEEF à surmonter les contraintes sociotechniques complexes faisant obstacle à la réalisation de ce projet ; et (iii) une résolution de la situation de Fès en matière d’assainissement contribuerait à une reprise du dialogue avec le Gouvernement. La restructuration a permis de réorienter les objectifs, de limiter leur portée (avec le report de construction de la station d’épuration et d’un important collecteur), de réduire le prêt de 12 millions de dollars EU et d’accorder une prorogation de 18 mois pour la date de clôture du Projet.


Les objectifs amendés étaient explicitement limités à Fès et à la RADEEF, et n’incluaient plus la station d’épuration. Ils ont été accompagnés d’un abaissement des clauses de performance financière, sans actualisation du cadre de suivi et des indicateurs de résultat du Projet. Une nouvelle approbation du Conseil d’Administration (CA) n’a pas été jugée nécessaire : cette décision a été prise sur la base d’une opinion juridique selon laquelle les révisions ne justifiaient pas d’être portées à l’attention des Administrateurs. Ces révisions n’ont été approuvées qu’à un niveau de Directeur. Rétrospectivement, elles auraient dû être officiellement soumises au CA.


    1. Composantes initiales :

Les composantes, telles que décrites dans l’Accord de prêt, étaient rédigées comme suit :



  1. Réhabilitation, renforcement et extension des installations d’assainissement par la fourniture et la pose de collecteurs, d’égouts, de branchements d’assainissement, revêtement des égouts existants, et travaux annexes sur une longueur d’environ 280 km, avec un diamètre allant de 200 à 2.300 mm ;

  2. Provision d’environ 21.000 branchements sociaux d’assainissement, équipement compris ;

  3. Installation d’une station de prétraitement, station d’épuration des résidus d’huile d’olive, et ouvrage d’épuration lagunaire ; et

  4. Acquisition d’équipement et de véhicules utilitaires, et provision d’assistance technique et de formation pour renforcer la capacité opérationnelle de la RADEEF.

Ces composantes étaient conformes aux ODP, mais aucune ventilation de leur financement n’était disponible. En outre, le RE ne présentait aucune description claire de ces composantes : des rubriques sont citées pour trois villes, sans aucun détail en termes de résultats escomptés, de financement, ou de passation des marchés.


3.4 Révisions apportées aux composantes :
Lors de la restructuration de juin 2003, les composantes ont été modifiées comme suit :

  1. Réhabilitation, renforcement et extension des installations d’assainissement de la ville de Fès ;

  2. Provision d’environ 21.000 branchements sociaux d’assainissement, équipement compris ;

  3. Installation d’une station de prétraitement, et réalisation d’études environnementales et de faisabilité des options techniques pour le traitement des résidus d’huile d’olive et des eaux usées de la ville de Fès ; et

  4. Acquisition d’équipement et de véhicules utilitaires, et provision d’assistance technique et de formation pour renforcer la capacité opérationnelle de la RADEEF.

Les révisions portaient sur l’annulation d’un important collecteur dans la composante (A), et sur le remplacement de la station d’épuration par des études pour préparer un nouveau plan de station dans le cadre de la composante (C). Elles ont été approuvées au niveau du Directeur, mais elles n’ont pas été soumises à l’approbation du CA.


3.5 Qualité initiale :
La qualité initiale du Projet est jugée très insatisfaisante. Au-delà des incohérences du RE, la conception du Projet comportait des faiblesses et des lacunes, telles que :

  • L’envergure trop ambitieuse, vu les capacités du secteur et de la RADEEF, et les conditions du réseau d’assainissement de Fès.

  • L’évaluation inadéquate de la faisabilité technique de sous-composantes essentielles. Le Projet incluait initialement les études préliminaires pour la construction d’une station d’épuration par lagunage qui s’est révélée irréalisable étant donné la contrainte d’acquisition de terrains et la performance insuffisante du process de traitement. La rénovation du Collecteur Nord dut également être reportée, à cause de questions non résolues quant à son dimensionnement .

  • L’absence généralisée d’analyse des besoins et de composantes financées, pour promouvoir le renforcement des capacités et les réformes de politiques sectorielle

  • L’absence apparente d’évaluations des impacts sur la santé publique et sociale.

  • Le cadre de suivi mal adapté aux résultats en matière d’infrastructure d’assainissement.

  • L’évaluation restreinte et optimiste du risque, se concentrant sur l’éventuel non-respect du protocole d’accord ; l’absence de mesures d’atténuation ou d’urgence ; et l’absence de prise en compte des risques techniques, financiers, sociaux et liés à la capacité.

  • La prise en compte partielle des enseignements tirés de projets antérieurs, notamment en ce qui concerne les besoins de renforcement de la capacité et la formation.

Les importants retards enregistrés au niveau de l’approbation du Projet (10 mois après l’évaluation) et du démarrage (18 mois après l’entrée en vigueur) témoignent d’un bouclage non optimal de la préparation du Projet, les tensions du dialogue entre la Banque et le Gouvernement ayant pu contribuer à l’époque à cette situation.




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