Tribunal de contas da uniãO



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 034.717/2014-5

GRUPO II – CLASSE VI – 2ª CÂMARA

TC 034.717/2014-5

Natureza: Representação.

Unidade: Agência Brasileira de Inteligência – Abin.

Representante: RCS Tecnologia Ltda. (CNPJ 08.220.952/0001-22).

Advogado: Kleber Venâncio de Moraes (OAB/DF 37.599).
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. LICITAÇÃO. ERROS NO PREENCHIMENTO DE PLANILHAS. PROPOSTA BASEADA EM CONVENÇÃO COLETIVA VENCIDA. IMPOSSIBILIDADE DE AVALIAÇÃO DA PROPOSTA. IMPROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO.

1. É dever da licitante demonstrar, de forma irrefutável, com base em documentação comprobatória, a exequibilidade dos preços ofertados.

2. Não é possível avaliar a melhor proposta com base em convenção coletiva não vigente quando da entrega da proposta, caso o edital tenha sido elaborado com base em outra convenção coletiva em vigor quando do recebimento da proposta.
RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução elaborada na Secretaria de Controle Externo de Aquisições e Logística – Selog (peça 21), com a qual se manifestaram de acordo os dirigentes daquela unidade (peças 22/23):

INTRODUÇÃO

1. Trata-se de representação formulada pela empresa RCS Tecnologia Ltda. (peça 1), quanto a possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico 72/2014 (peça 2, p. 1 a 153) da Agência Brasileira de Inteligência (Abin), cujo objeto é a prestação de serviços contínuos de engenharia, de natureza preventiva e corretiva, com fornecimentos de mão de obra (32 postos de serviços) e de material, nas instalações civis, elétricas e hidráulicas de edificações, bem como em equipamentos, na sede da Agência em Brasília/DF, e em quaisquer novas instalações que venham a ser ocupadas pelo órgão no Distrito Federal.

2. O certame foi homologado em 5/11/2014 (peça 7) e o contrato foi firmado em 28/11/2014 com a empresa Araújo Abreu Engenharia, no valor de R$ 1.677.750,00 (peça 18, p. 122-160) para um período de 12 meses.

HISTÓRICO

3. A representante alegou, em síntese, que foi desclassificada em razão de a proposta ser considerada inexequível pelo órgão; de preenchimento incorreto da planilha de composição de preços; e apresentação de proposta com base em convenção coletiva com prazo expirado e distinta daquela utilizada na elaboração do termo de referência e do edital (peça 1).

4. Ao final, requereu a concessão de medida liminar para suspender o Pregão Eletrônico 72/2014 na fase em que se encontrava e, no mérito, a procedência da representação para que a Abin promovesse as retificações consideradas necessárias na licitação questionada. Além disso, em seu pedido, requereu a sua inclusão como parte interessada no processo.

5. Na instrução à peça 8, entendeu-se que a medida cautelar não deveria ser acolhida, ante a ausência dos pressupostos para a sua concessão. Quanto ao mérito, concluiu-se pela procedência parcial da representação, com proposta de ciência à Abin de que a definição quanto ao sindicato depende da atividade econômica preponderante da empresa e com isso os valores ofertados podem ser diferentes dos adotados nas planilhas de custo constantes do edital da licitação e que a inexequibilidade dos preços deve ser demonstrada e comprovada nos autos do processo. Além disso, foi proposto o arquivamento dos autos.

6. Por meio de despacho (peça 11), o Relator, Exmº Ministro Substituto André Luís de Carvalho, discordando da proposta restituiu os autos à Selog para que:

I - promova estudos com o objetivo de verificar se houve ou não sobrepreço e superfaturamento nos procedimentos adotados pela Abin, conforme análise realizada neste despacho;

II - em observância ao princípio da ampla defesa, promova a oitiva das empresas:

a) Araújo Abreu Engenharia S/A para que se manifeste a respeito:

a.1) da ilegalidade da desclassificação da empresa RCS Tecnologia Ltda., conforme fundamentos apresentados na representação e neste despacho;

a.2) dos possíveis sobrepreço e superfaturamento existentes na licitação e no contrato por ela firmado com a Abin, consoante apontado neste despacho e nos estudos a serem realizados pela SELOG.

b) RCS Tecnologia Ltda. para que se pronuncie a respeito da existência de sobrepreço no pregão 72/2014, consoante apontado neste despacho e nos estudos realizados pela Selog.

III – na oitiva das empresas, esclareça:

a) a ambas que o não acolhimento pelo TCU das justificativas poderá ensejar nulidade do procedimento licitatório e do contrato;

b) à Araújo Abreu Engenharia S/A que a confirmação da existência de superfaturamento poderá ensejar restituição dos valores pagos indevidamente;

IV – realize audiência prévia dos responsáveis pela adjudicação e homologação do pregão 72/2014 a respeito: (i) da desclassificação da empresa RCS Tecnologia Ltda. sob a alegação de inexequibilidade da proposta; (ii) de erro insanável no preenchimento das planilhas de custos; e (iii) da apresentação de proposta com base em convenção coletiva diferente daquela adotada na licitação, nos termos da representação e deste despacho;

V – promova a audiência prévia dos responsáveis pela inclusão do adicional de insalubridade nas estimativas de preço sem a necessária realização de laudos por profissionais habilitados, nos termos da NR15;

VI – caso se confirme o sobrepreço, restitua o processo ao relator para que avalie a possibilidade da adoção de cautelar para retenção dos valores considerados indevidos até deliberação final do TCU sobre a matéria.

7. Com o objetivo de sanear os autos, foi expedida a Portaria de Fiscalização 184, de 16/2/2015, Registro no Fiscalis 79/2015, para realização de inspeção junto à Abin, no período de 19/3/2015 a 20/3/2015 (peça 13). A inspeção é decorrente da Portaria MIN-AA, de 21/7/2014, art. 1º, inciso VI.

EXAME DE ADMISSIBILIDADE

8. Preliminarmente, cabe registrar que a presente representação foi conhecida, por meio do Despacho do Ministro Substituto André Luís de Carvalho, exarado em 2/2/2015 (peça 11).



EXAME TÉCNICO

9. Releva destacar que a presente instrução tem por escopo averiguar a legalidade dos atos praticados na condução do Pregão Eletrônico 72/2014, em razão dos questionamentos formulados pelo Relator, por meio do despacho constante da peça 11.



I. Inexequibilidade da proposta e não observância da vinculação ao instrumento convocatório

I.1. Argumentos da RCS

10. A RCS alegou que foi desclassificada devido à apresentação de proposta com preço inexequível. No entanto, o seu lance final estava dentro do limite de 70% do preço estimado, em consonância com o disposto no §1º do art. 48 da Lei 8.666/1993, que trata de inexequibilidade de propostas (peça 1, p. 22-32).

11. Quanto à questão dos valores e materiais estarem abaixo da tabela Sinapi (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil), afirmou que o fato não era motivo de desclassificação, pois a RCS, além de prestar serviços, também atua na compra e revenda de materiais. Ademais, em seu contrato social consta a atividade de revenda no varejo, ou seja, ela compra os materiais diretamente dos fabricantes, o que garante os preços mais em conta. Ainda assim, com a aplicação dos percentuais de Bonificação de Despesas Indireta (BDI) - 41,27% + 3,65 % de PIS e CONFINS - o deságio apresentado seria de apenas 22,3% em relação à tabela Sinapi. Para corroborar o entendimento, citou trecho da IN 3/2009, da SLTI/MP (peça 17, p. 202).

12. Além disso, a empresa RCS invocou o § 2º do art. 29-A da IN 2/2008, da SLTI/MP, no qual dispõe que erros no preenchimento da planilha não são motivos suficientes para a desclassificação da proposta, quando a planilha puder ser ajustada sem a necessidade de majoração do preço ofertado. Nessa linha, os Acórdãos 4.621/2009 – 2ª Câmara e 963/2004 – Plenário, ambos do TCU (peça 17, p. 202).

13. No tocante aos questionamentos quanto ao lucro indicado, no percentual de 31,27%, destacou a empresa que, segundo o § 3º do art. 29-A da IN 2/2008, da SLTI/MP, é vedado à entidade contratante fazer ingerências na formação de preços privados. Além disso, consoante o Acórdão 1.804/2012-Plenário, a proposta da licitante não pode ser desclassificada levando em consideração apenas o BDI, a não ser que o preço global também se revele excessivo (peça 17, p. 201).

14. Concluiu a representante alegando que os valores ofertados são suficientes para arcar com todos os custos necessários à manutenção do serviço (peça 17, p. 203).



I.2. Informações extraídas do processo de licitatório no âmbito da inspeção realizada

15. No tocante à proposta da empresa RCS Tecnologia, foram apontadas pela Coordenação de Engenharia e Obras (Coeng), da Abin, inconsistências em alguns itens da planilha, como salários abaixo do valor determinado no edital e em convenção coletiva, ausência da cotação dos adicionais de insalubridade e periculosidade, lucro indicado acima de intervalo aceitável (31,27%) e lançamento de desconto de 6% sobre o valor do vale transporte (no Módulo 2 – Benefícios mensais e diários). Quanto aos materiais, os valores cotados foram considerados inexequíveis, pois a empresa concedeu um desconto aproximado de 53% sobre a tabela do Sinapi (peça 17, p. 189).

16. Desse modo, concluiu o Coordenador: “são muitas as incorreções. Cabe avaliar o que a legislação permite em termos de correção de planilha” (peça 17, p. 189).

17. A pregoeira, em despacho datado de 23/9/2014 (peça 17, p. 208-209), apontou que a empresa RCS não adotou o modelo de planilha do edital (Anexo II), o que contraria o item 8.5 do instrumento convocatório. Ademais, as alterações seriam demasiadas para que a proposta da empresa se tornasse aceitável, sendo necessária a apresentação de um novo documento, o que contraria o princípio da isonomia.

18. No que diz respeito à relação de materiais, informou que a empresa RCS não juntou documentos comprovando que trabalha com compra e revenda de produtos, realizando as aquisições diretamente dos fabricantes (peça 17, p. 189).

I.3. Análise

19. As propostas ofertadas pelas licitantes são compostas pelos preços informados em duas planilhas, a planilha de custos (mão de obra) e a planilha referente aos materiais (Modelo de Quantidade e Orçamento dos Materiais), sendo que ambas fazem parte do Anexo II, Modelo de Planilha de Custos e Formação de Preços (peça 2, p. 70-110).

20. O termo de referência e as especificações técnicas, bem como as planilhas de custos foram elaborados pela Coeng, unidade requisitante (setor de engenharia). Segundo esclarecimentos prestados pelo coordenador dessa área, o valor máximo para a contratação foi baseado em índices e tabelas oficiais, sendo os balizadores as tabelas do Sistema de Custos Rodoviários (SICRO2) e a Convenção Coletiva de Trabalho 2013-2015 do Sindicato da Indústria da Construção Civil do Distrito Federal (Sinduscon-DF). Em relação aos custos dos materiais, estes foram baseados na tabela Sinapi referente a novembro/2013 e, acatando a recomendação da Assessoria Jurídica, foram atualizados para o mês de março/2014 (última publicação Sinapi disponível) - peça 17, p. 89.

21. Vale esclarecer que, incialmente, a empresa Diasmenho foi habilitada e o objeto do pregão adjudicado. No entanto, em razão de questionamentos levantados pela empresa Objetiva Comércio, o ato foi revisto e anulado, após parecer do Jurídico da Abin que entendeu não ter sido comprovado, por meio dos atestados fornecidos pela empresa na fase de habilitação, a execução de serviços compatíveis com o objeto do pregão por período igual ou superior a três anos (peça 17, p. 180-183).

22. A seguir, para fins de comparação, elaborou-se quadro contendo os valores estimados pela Abin e os ofertados pelas empresas cujas planilhas de custo foram analisadas:


Abin/empresas

Custo mão de obra anual/custo material anual

Valor Global

Abin (valor estimado)

R$ 1.397.338,00 (79,59%) / R$ 358.411,21 (20,41%) – peça 2, p. 24

R$ 1.755.750,01

Diasmenho Construção e Reformas Ltda. – ME (1ª colocada na fase de lances)

R$ 1.307.119,32 (84%) e R$ 248.880,68 (16%) – peça 17, p. 143 e 170 p. 221 – vol. 2

R$ 1.556.000,00

RCS Tecnologia Ltda. (4ª colocada)

R$ 1.364.276,13 (87%) e R$ 205.964,87 (13%) – peça 2, p. 213

R$ 1.570.241,00

Abreu e Lima (5º colocada e contratada)

R$ 1.314.674,16 (78,36%) e R$ 363.075,84 (21,64%) – peça 17, p. 269

R$ 1.677.750,00

23. Assim, avaliando-se os preços globais ofertados pelas empresas Diasmenho e Abreu e Lima, não se poderia afirmar, de pronto, que a proposta da empresa RCS Tecnologia era inexequível.

24. Ressalte-se que, somente nos casos de manifesta inexequibilidade de preços, na forma do inciso II do art. 48 da Lei de Licitações, poderá a Administração desclassificar propostas em razão do valor cotado. E, conforme jurisprudência do TCU, o licitante deve ter a chance de defender a sua proposta e demonstrar que seus preços são praticáveis e que tem capacidade de bem executar os serviços, nos termos e condições exigidos no instrumento convocatório. A esse respeito, a Súmula 262 desta Corte:



O critério definido no art. 48, inciso II, § 1º, alíneas “a” e “b”, da Lei nº 8.666/93 conduz a uma presunção relativa de inexequibilidade de preços, devendo a Administração dar à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade da sua proposta.

25. Nos termos do art. 26, § 3º, do Decreto 5.450/2005, no julgamento da habilitação e das propostas, o pregoeiro poderá sanar erros ou falhas que não alterem a substância das propostas, dos documentos e sua validade jurídica, mediante despacho fundamentado, registrado em ata.

26. Outrossim, acerca do assunto a Instrução Normativa 2/2008, da SLTI/MP, estabelece que:

Art. 29-A. A análise da exequibilidade de preços nos serviços continuados com dedicação exclusiva da mão de obra do prestador deverá ser realizada com o auxílio da planilha de custos e formação de preços, a ser preenchida pelo licitante em relação à sua proposta final de preço. (Incluído pela Instrução Normativa nº 3, de 16 de outubro de 2009)

§ 1º O modelo de Planilha de custos e formação de preços previsto no anexo III desta Instrução Normativa deverá ser adaptado às especificidades do serviço e às necessidades do órgão ou entidade contratante, de modo a permitir a identificação de todos os custos envolvidos na execução do serviço. (Incluído pela Instrução Normativa nº 3, de 16 de outubro de 2009)

§ 2º Erros no preenchimento da Planilha não são motivo suficiente para a desclassificação da proposta, quando a Planilha puder ser ajustada sem a necessidade de majoração do preço ofertado, e desde que se comprove que este é suficiente para arcar com todos os custos da contratação. (Incluído pela Instrução Normativa nº 3, de 16 de outubro de 2009)

§ 3o É vedado ao órgão ou entidade contratante fazer ingerências na formação de preços privados por meio da proibição de inserção de custos ou exigência de custos mínimos que não estejam diretamente relacionados à exequibilidade dos serviços e materiais ou decorram de encargos legais. (Redação dada pela Instrução Normativa nº 6, de 23 de dezembro de 2013)

27. Feitas essas considerações preliminares, cabe salientar que a empresa RCS não utilizou o modelo de planilha de custos e formação de preços disponibilizado no Anexo II do instrumento convocatório, o qual era obrigatório de acordo com o item 8.5.1 do edital (peça 2, p. 6), e sim o modelo constante do anexo III da IN 2/2008. Tal fato, a princípio, configura inobservância ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório. Além disso, pode ter dificultado a análise pela Abin das planilhas referentes às quatorze categorias profissionais que prestariam os serviços.

28. No entender da área técnica, havia elevado número de ajustes na planilha de custos e os valores apresentados na relação de materiais eram inexequíveis, visto que a empresa concedeu um desconto aproximado de 53% sobre a tabela Sinapi. Além disso, alegou-se que a empresa apresentou planilha que não dizia respeito ao objeto licitado, ou seja, citou diversas funções que não faziam parte do quadro exigido pelo edital (peça 17, p. 195).

29. Objetivando demonstrar a discrepância entre os preços dos materiais apresentados pela empresa RCS Tecnologia e os preços estimados pela Abin (com base na tabela Sinapi de março 2014), o Coordenador da Coenge elaborou tabela contendo o percentual de desconto em cada item (peça 17, p. 230-247), cujo teor foi encaminhado por e-mail à Departamento de Administração e Logística (DAL) – Licitações em 23/9/2014.

30. Ao final, o Coordenador reafirmou que, ainda que a empresa RCS pudesse corrigir os valores cotados, tendo em conta o lucro excessivo que apresentou, os preços não seriam exequíveis, por não serem praticados no mercado preços tão baixos. Inclusive, indagou o fato de a empresa ter se enganado no preço de 700 itens e ainda sim ter o direito de corrigir todos eles (peça 17, p. 230).

31. Outrossim, em 23/9/2014, a pregoeira, após algumas considerações, enviou o processo à Assessoria Jurídica da Abin para manifestação quanto à plausibilidade das argumentações apresentadas pela empresa RCS Tecnologia (peça 17, p. 208-209).

32. O Jurídico, por meio do Parecer 315/2014/RSC/AJUR-ABIN/CGU/AGU, de 29/9/2014, assim se manifestou (peça 17, p. 212):

11. Consoante art. 29, inciso IV, da IN 2/2008 SLTI-MPOG, serão desclassificadas as propostas que apresentarem preços que sejam manifestamente inexequíveis. É jurisprudência do Tribunal de Contas da União (cito Acórdão 1.100/2008 – Plenário) a necessidade de o pregoeiro, antes de declarar a sua inexequibilidade de propostas, permitir que a licitante comprove a sua exequibilidade, o que foi respeitado no caso em tela. Ocorre que, consoante já dito, a empresa não comprovou a alegação de que adquire os produtos diretamente do fabricante, o que, no seu sentir, justificaria a apresentação de preços inferiores a 53% dos materiais sobre a tabela do SINAPI.

12. É importante assinalar a cautela que o pregoeiro deve ter quando da análise das propostas de preços, posto que a concessão de descontos que resultem em preços unitários muito abaixo do referencial, a despeito do preço global exequível, pode consistir em jogo de planilhas, para que, após firmado o contrato, a empresa distorça o equilíbrio econômico inicial por meio de sucessivos aditivos, em claro desrespeito aos demais licitantes (violação à isonomia) e em prejuízo ao erário.

13. Ademais, os valores apresentados pela empresa levaram em conta Convenção Coletiva de Trabalho com prazo de vigência expirado em abril/2014, o que apenas reforça a necessidade de maior cautela por parte da Administração quanto à planilha apresentada. Tal cautela é recomendável a fim de se evitar solicitações de repactuação ou reajuste pela empresa logo após firmado o contrato, tudo a vulnerar o princípio da isonomia em relação aos demais licitantes bem como distorcer o equilíbrio econômico financeiro inicial.

(...)

15. Considerando que a planilha encaminhada pela empresa RCS Tecnologia Ltda. não está de acordo com o modelo do Anexo II do Edital, que os preços dos materiais, mesmo após instada a empresa a se justificar, se mostraram inexequíveis, uma vez que muito inferiores à tabela do SINAPI, e que a formação dos custos se deu com base em Convenção Coletiva de Trabalho com vigência expirada, ao que me parece, está correta a sua desclassificação do certame.



33. Em 3/10/2014, a Diretora Substituta do Departamento de Administração e Logística da Abin, tendo em conta o parecer do Jurídico, comunicou à empresa RCS a manutenção da sua desclassificação (peça 17, p. 216-217).

34. Por meio do despacho 2176/DAL, de 25/11/2014 (peça 18, p. 92-112), a pregoeira, em razão de mandado de segurança impetrado pela empresa RCS e denegado pelo juiz do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim se manifestou quanto ao assunto:

Esta pregoeira decidiu pelo não acatamento das alegações relatadas, com base nas seguintes informações:

‘Conforme é possível consultar no sítio www.cornprasgovernarnentais.gov.br, o arquivo "Planilha formação preço final Abin 2015 VERSAO 2.pdf", não foi apresentado de acordo com o Anexo II - Modelo de Planilha de Custos e Formação de Preços. É nítida a diferença entre ambos os documentos.

Em relação a planilha em excel, o próprio edital exige a apresentação de memória de cálculo detalhada, conforme expresso no item 8.5.1.1. Se a planilha em excel foi utilizada para o preenchimento da proposta salva em PDF, ela deve ser considerada na análise da proposta da empresa, pois representa a memória de cálculo exigida no item 8.5.1.1 do edital. Haja vista a vedação do preenchimento da proposta com dados aleatórios, é necessária a demonstração pela empresa de que forma aqueles valores presentes no arquivo em PDF foram encontrados. Repito, o próprio edital exige a apresentação de memória de cálculo detalhada que contenha a metodologia e fórmulas adotadas pelo licitante. Dessa forma, a desconsideração da planilha em excel, enviada pela empresa e que foi convocada formalmente pelo sistema, resulta no descumprimento do item 8.5.1.1 do edital, pois em nenhum outro documento enviado pela empresa, quando da convocação, há o registro da metodologia e formulas adotadas.’

(...)


Para que a planilha da RCS Tecnologia Ltda. se adequasse ao estipulado no edital, a empresa deveria apresentar um novo documento, sendo correções insuficientes para que a proposta da empresa se tornasse aceitável. A jurisprudência vigente permite que seja concedido à licitante oportunidade de efetuar ajustes na planilha. No entanto, alterar toda uma planilha, apresentando um documento totalmente diverso ao enviado quando da convocação, possibilita que as empresas, a fim de não extrapolar o prazo máximo para o envio da proposta, enviem qualquer documento com o intuito de extrair mais prazo para confecção da sua proposta definitiva. Nessa situação, a isonomia entre os licitantes é quebrada. O prazo exigido no momento da convocação acaba não sendo seguido por todos os fornecedores.

A desconformidade com o modelo e às condições exigidas no instrumento convocatório comprometeram o julgamento objetivo da proposta – um dos princípios basilares da licitação.

A planilha de composição de custos de mão de obra apresentada com dados discrepantes ao objeto licitado tornou inviável a análise da proposta, não podendo, nesse caso suscitá-la como erro material ou formal. Dessa forma, o erro se mostrou substancial. (peça 18, p. 96-98)

35. Ainda no tocante a itens da planilha de custo, a pregoeira prosseguiu afirmando (peça 18, p. 103:

Em relação aos outros dados da proposta e aos custos dos materiais, a impetrante informou lucro no valor de 31,7% (trinta e um inteiros e sete décimos por cento); BDI – Benefícios e Despesas Indiretas, que englobam o lucro, as despesas administrativas e operacionais de 41,27% (quarenta e um inteiros e vinte e sete décimos por cento); e desconto de aproximadamente 53% (cinquenta e três por cento) nos valores apresentados na Relação de Materiais, representando um forte indício de “jogo de planilha”.

36. Em 20/10/2014, a empresa RCS interpôs recurso administrativo requerendo que a Comissão de Licitação reconsiderasse a decisão que a desclassificou (peça 2, p. 216-224), tendo a pregoeira negado provimento em 30/10/2014 (peça 2, p. 228-231).

37. Pelo que se observa do Memorando 106/Coeng/CGAD/DAL, datado de 30/10/2014, foi feita diligência in loco por dois servidores lotados na Coeng/Abin, junto à RCS, com o intuito de averiguar a afirmação da citada empresa de que teria condições de cumprir com a proposta de fornecimento de materiais previstos em sua planilha, subsidiando assim a tomada de decisão da pregoeira (peça 18, p. 59-60).

38. Segundo consta no memorando, na sede da licitante não havia qualquer depósito de material ou local de armazenamento de estoque. Além disso, o coordenador de engenharia da empresa reconheceu verbalmente que os preços estavam defasados, mas que o lucro apresentado em planilha era “bom” e poderia desta forma manter o fornecimento dos materiais. Além disso, algumas compensações seriam obtidas no fornecimento de itens que não estavam contemplados no procedimento de compra pelo menor preço entre três propostas apresentadas (inclusive uma delas sendo da própria licitante, já que também é fornecedora de materiais).

39. A conclusão da equipe da Coenge foi pela inexequibilidade dos preços dos materiais ofertados em proposta, uma vez que a empresa não apresentou qualquer documentação que demonstrasse a aquisição dos materiais a preços praticados na planilha ofertada. Ademais, o lucro e as despesas administrativas e operacionais apresentados pela licitante (41,27% sobre os preços de materiais) consistiam em indício de um possível “jogo de planilhas” (peça 18, p. 60).

40. Além disso, segundo informações insertas no Despacho 2176/DAL, da pregoeira (peça 18, p. 103-104), a Abin enfrentou problemas na execução do contrato anterior para o mesmo objeto, firmado com a empresa Objetiva Comércio e Serviços Ltda., resultando na rescisão da contratação e na abertura do certame ora em exame, sendo que um dos motivos do encerramento da avença foi o fato de a contratada não conseguir arcar com os baixos custos dos materiais apresentados na planilha de composição de custos.

41. Vale informar que, no curso da inspeção realizada, obteve-se junto à pregoeira informações que o Contrato 549/2012/DAL/SPOA/ABIN/GSI/PR, firmado com a empresa Objetiva, vigorou no período de 31/10/12 a 30/06/14.

42. É cediço que é por meio da planilha de custos e formação de preço que se pode identificar todos os custos envolvidos na execução dos serviços. Além disso, cabe à empresa participante arcar com as imprecisões na composição dos seus preços.

43. No que tange aos preços propostos pela RCS para o fornecimento de material, em que pese a preocupação da equipe técnica do órgão, bem assim do Jurídico, com a possibilidade de “jogo de planilha”, não há qualquer parâmetro objetivo que permita que se conclua pela inexequibilidade da proposta da RCS. Tampouco é possível desclassificar uma empresa em virtude do lucro proposto no BDI.

44. Como asseverou a representante, a proposta da licitante não pode ser desclassificada levando em consideração apenas o BDI, a não ser que o preço global também se revele excessivo, o que não foi observado no caso concreto, uma vez que a majoração do BDI pode ser compensada pela subavaliação de custos de serviços e produtos (Acórdão 1.804/2012-Plenário).

45. A proposta com os valores de materiais muito abaixo da tabela Sinapi e, de outro lado, com o lucro bem acima do usualmente praticado pelas empresas do ramo, deveria, em tese, ter sido mais bem analisada e, caso aceita, que fossem exigidos controles mais específicos da equipe de gestão e de fiscalização contratuais ao longo de sua execução, notadamente no que concerne a eventuais repactuações, aditivos ou prorrogações, vedadas alterações posteriores desses custos com o fito de trazer os valores propostos para os materiais, em números absolutos, aos preços de mercado, de acordo com o art. 40, § 1º, da Instrução Normativa SLTI/MP 2/2008.

46. Feitas essas considerações, à luz apenas dos argumentos adotados pela Abin para desclassificar a licitante quanto à inexequibilidade de itens referentes aos materiais a serem fornecidos, entende-se que eles não procedem.

47. No entanto, da análise em conjunto dos demais fatos referentes à proposta da RCS, verifica-se que a decisão da pregoeira foi amparada não apenas na inexequibilidade da proposta, mas também em outros pontos: a não observância das disposições do edital (em função da utilização de planilha em modelo diverso do exigido e do não encaminhamento da memória de cálculo prevista no tem 8.5.1.1) e a necessidade de inclusão de adicionais de insalubridade e periculosidade, fatos que provocariam a alteração substancial da proposta, em possível afronta ao disposto no art. 26, § 3º, do Decreto 5.450/2005.

48. Sendo assim, apesar de, em tese, não ser adequada a argumentação de que a necessidade de alterações inviabilizaria a aceitação da planilha, admite-se, como atenuante, diante de todo o contexto (do lucro elevado, de vários itens abaixo dos preços referenciais, da não indicação de valor para os adicionais de periculosidade e insalubridade e da apresentação de proposta com base em convenção coletiva com prazo expirado e distinta daquela utilizada na elaboração do termo de referência e do edital), que a pregoeira e a equipe técnica da Abin possam ter se decidido com rigor excessivo pela não possibilidade de aceitação da proposta alterada, já que entenderam que as modificações alterariam a substância da proposta, por não se tratar de mero ajuste formal, mas de substituição do documento, e, portanto, maculariam toda a proposta da representante, o que feriria o art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993 e o art. 26, § 3º, do Decreto 5.450/2005. Sob tal ponderação, somos pela não realização de audiência dos responsáveis.

49. Entende-se, portanto, que as informações obtidas no curso da inspeção substituem a necessidade das oitivas suscitadas nos itens II e III do despacho do Ministro Relator à peça 11, bem como das audiências dos responsáveis constantes do item IV, considerado todo o contexto em que ocorreu a desclassificação da representante.

50. Ademais, apesar de não ter sido permitido à empresa RCS corrigir a sua planilha, conforme mensagens trocadas no dia 10/9/2014, constantes da ata de realização do pregão (peça 2, p. 6), a empresa, por meio de e-mails datados de 10/9/2014 e 17/9/2014, apresentou justificativas para as falhas apontadas na sua planilha (peça 17, p. 191-192 e 197-203), as quais foram analisadas pela pregoeira (peça 17, p. 208-209) e pelo Jurídico (peça 17, p. 211-213), sendo mantida a desclassificação da empresa pela Diretora Substituta do Departamento de Administração e Logística (peça 17, p. 216-217).

51. De todo modo, propõe-se dar ciência à Abin de que a inexequibilidade dos preços deve ser demonstrada e comprovada nos autos do processo, nos termos do disposto no art. 48, inciso II, § 1º, alíneas “a” e “b”, da Lei 8.666/93 e na Súmula 262 do TCU, ou seja, deve ser dada oportunidade do licitante defender a respectiva proposta e demonstrar a sua capacidade de bem executar os serviços, nos termos e condições exigidos pelo instrumento convocatório, antes que ele tenha a sua proposta desclassificada.

52. A demonstração da inexequibilidade passa, inclusive, pela análise dos salários de acordo com o sindicato ao qual se encontra filiada a empresa, razão pela qual deixa-se de repetir a proposta de ciência da instrução precedente.



II. Erros no preenchimento das planilhas de custos


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