Tribunal de contas da uniãO



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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.910/2010-2

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC-017.910/2010-2 (com 3 anexos)

Natureza: Relatório de Auditoria

Unidades: Município de Umuarana/PR

Interessado: Tribunal de Contas da União

Advogado constituído nos autos: não há
SUMÁRIO: AUDITORIA. MUNICÍPIO DE UMUARAMA/PR. FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA. AVALIAÇÃO DA APLICAÇÃO DOS RECURSOS DO SUS TRANSFERIDOS NA MODALIDADE FUNDO A FUNDO. DETERMINAÇÕES E ALERTA. CIÊNCIA ÀS INSTÂNCIAS INTERESSADAS.
RELATÓRIO
Examina-se Relatório de Auditoria realizada no Fundo Municipal de Saúde de Umuarama/PR, integrante da Fiscalização de Orientação Centralizada destinada a avaliar a regularidade da aplicação de recursos federais transferidos, na modalidade fundo a fundo.

2. Reproduzo, a seguir, com os pertinentes ajustes, excerto do relatório originalmente produzido pela equipe encarregada dos trabalhos, realizados durante o 2º semestre de 2010, no âmbito da Secex/PR, em que constam os principais achados, conclusões e encaminhamentos sugeridos (fls. 31/48 do volume principal):

3 - ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 - Inexistência de Plano Operativo.

3.1.1 - Situação encontrada:

Os contratos firmados com os prestadores de serviços de saúde - hospitais privados - não possuem o respectivo plano operativo, instrumento no qual são apresentadas ações, serviços, atividades, metas e indicadores quantitativos e qualitativos pactuados entre os gestores municipal/estadual e o prestador de serviço.

3.1.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

Programa PT 10.302.1220.8585/2009 - Atenção à Saúde da População para Procedimentos de Média e Alta Complexidade, orçamento do exercício de 2009.

3.1.3 - Causas da ocorrência do achado:

Insuficiência de recursos humanos - A insuficiência no aspecto referente à capacitação e treinamento dos gestores de saúde. Foi informada à Equipe carência no tocante aos treinamentos, os quais, quando ocorrem, tem ensejo no próprio ambiente de trabalho.

3.1.4 - Efeitos/Consequências do achado:

Risco da ocorrência de aquisições ou contratações que não atendam à necessidade do órgão (efeito real) - A negativa do uso das ferramentas de planejamento, a exemplo do plano operativo, pelo gestor de saúde implica forte risco de contratações possivelmente além, ou aquém, do necessário. A situação enseja, inclusive, a possibilidade de a contratação dos serviços ocorrer a partir da oferta, em lugar da efetiva necessidade.

3.1.5 - Critérios:

Portaria nº 3.277/2006, Ministério da Saúde, art. 7º:

Art. 7º O Plano Operativo é um instrumento que deverá integrar todos os ajustes entre o poder público e o setor privado, o qual deverá conter elementos que demonstrem a utilização de capacidade instalada necessária ao cumprimento do objeto do contrato, a definição de oferta, fluxos de serviços e pactuação de metas. Parágrafo único. As metas serão definidas pelo gestor em conjunto com o prestador de acordo com as necessidades e peculiaridades da rede de serviços, devendo ser submetidas ao conselho de saúde’.



3.1.6 - Evidências:

Informações colhidas junto aos gestores municipais de saúde por meio de entrevistas não estruturadas. (folhas 2/20 do Volume Principal).

3.1.7 - Esclarecimentos dos responsáveis:

Os gestores municipais de saúde admitiram o desconhecimento da exigência. (folhas 2/20 do Volume Principal).

3.1.8 - Conclusão da equipe:

Face a ter restado plenamente caracterizada não só a negativa do uso da ferramenta ‘plano operativo’, mas também o desconhecimento efetivo do instrumento, apto a comprovar em cada contratação o motivo de se fixar determinados quantitativos, e até mesmo ensejar, previamente, junto ao mercado de saúde local e regional, a negociação em torno de valores a serem praticados em preços diversos da tabela SUS, o que enseja concluir pela deficiência do planejamento da gestão municipal de saúde, entendemos, em nome do princípio do contraditório e da ampla defesa, devam ser colhidos os necessários esclarecimentos.

3.1.9 - Responsáveis:

Nome: Claudio Francisconi da Silva - CPF: 301.285.799-00 - Cargo: Secretário Municipal de Saúde (de 24/5/2010 até 3/9/2010)

Conduta: Omissão em utilizar o instrumento denominado ‘plano operativo’, seja no planejamento municipal de saúde, seja na contratação dos estabelecimentos de saúde.

Nexo de causalidade: A inércia do responsável em implementar o uso da ferramenta.

Culpabilidade: A despeito da boa fé, e de o gestor de saúde admitir a omissão, faz-se necessária a audiência do responsável de sorte a atender o princípio do contraditório e da ampla defesa, de sorte a fundamentar-se proposta de determinação ao município, inclusive assinando prazo para o implemento das ações que se fizerem necessárias.

3.1.10 - Proposta de encaminhamento:

Justificar a negativa de uso do instrumento denominado ‘plano operativo’ na celebração dos contratos junto à rede privada de saúde, ferramenta na qual são apresentadas ações, serviços, atividades, metas e indicadores quantitativos e qualitativos pactuados entre os gestores municipal/estadual e o prestador de serviço, em desconformidade ao art. 7º da Portaria/MS nº 3.277, de 2006.

3.2 - Utilização de recursos federais para pagamentos acima dos valores da tabela SUS, o que está em desacordo com a legislação (Portaria n.º 1.606/GM, de 2001).

3.2.1 - Situação encontrada:

Constatou-se, a partir da verificação dos pagamentos MAC, e respectivas fontes de financiamento, a satisfação total de preços contratados, por meio de pregão presencial, em valores destoantes dos estabelecidos pela tabela SUS em vigor.

3.2.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

Programa PT 10.302.1220.8585/2009 - Atenção à Saúde da População para Procedimentos de Média e Alta Complexidade, orçamento do exercício de 2009.

3.2.3 - Causas da ocorrência do achado:

Negligência - Decorrente da observância do preceito normativo violado.

3.2.4 - Efeitos/Consequências do achado:

Prejuízos gerados por pagamentos indevidos (efeito real) - Os valores pagos em descompasso à tabela SUS serão inicialmente estimados, e abrangem os exercícios de 2009 e 2010.

3.2.5 - Critérios:

Portaria nº 1.606/2001, Ministério da Saúde, art. 2º.

3.2.6 - Evidências:

Planilhas excel, mensagem eletrônica datada de 1º/9/2010 e documento intitulado ‘Descrição de procedimentos licitados’, da lavra da SMS Umuarama (folhas 1/142 do Anexo 2 - Principal).

3.2.7 - Esclarecimentos dos responsáveis:

Não houve pedido formal de esclarecimentos. Os gestores admitiram a falha sob a alegação da continuidade da prestação dos serviços de saúde, e que não teriam colhido, no mercado local, propostas inferiores àquelas praticadas em cada pregão presencial realizado, os quais antecederam os contratos impugnados (folhas 1/142 do Anexo 2 - Principal).

3.2.8 - Conclusão da equipe:

Restou caracterizado o pagamento de valores, licitados na modalidade pregão presencial, fora dos parâmetros da tabela SUS, exclusivamente por conta da fonte ‘31496 Atenção de Média e Alta Complexidade e Hospitalar’.

3.2.9 - Responsáveis:

Nome: Jorge Mauro Jardim - CPF: 201.661.509-59 - Cargo: Secretário Municipal de Saúde de Umuarama (desde 5/1/2009).

Nome: Cláudio Francisconi da Silva - CPF: 301.285.799-00 - Cargo: Secretário Municipal de Saúde (de 24/5/2010 até 3/9/2010).

Conduta: Utilização de valores alusivos a recursos financeiros da União destinados ao MAC sem a observância dos procedimentos estabelecidos por meio da Portaria n.º 1.606/GM, de 2001.

Nexo de causalidade: Ordenação de despesas ao arrepio dos procedimentos normativos do MS.

Culpabilidade: Pelo contexto, restou caracterizado o descumprimento da norma em referência.

3.2.10 - Proposta de encaminhamento:

Justificar a utilização de recursos oriundos das transferências da União (MAC) para pagamentos de serviços médicos em valores acima daqueles alusivos à tabela SUS, em desacordo aos procedimentos fixados pela Portaria n.º 1.606/GM, de 2001.

4 - ACHADOS NÃO DECORRENTES DA INVESTIGAÇÃO DE QUESTÕES DE AUDITORIA

4.1 - Realização de pagamentos indevidos sem a respectiva prestação dos serviços de saúde.

4.1.1 - Situação encontrada:

O FMS de Umuarama contratou, em 3/7/2009, por meio do Pregão nº 49/2009, a Empresa J. L. BORTOLATO E CIA LTDA. (CNPJ: 07.957.080/0001-17) - contrato nº 80/2009, para fornecimento de serviços médicos (consultas e procedimentos) no Pronto Atendimento do Município.

Inicialmente para a disponibilização de 1.850 horas médicas e 5.900 atendimentos (consultas e procedimentos). Em 5/8/2009, com apenas um mês de vigência, o contrato foi aditado, passando para 2.312 horas médicas e 7.375 atendimentos.

Os pagamentos efetuados não guardam relação com os serviços prestados. Isto é o que se pode concluir do confronto entre os quadros demonstrativos das escalas de horários e de consultas/procedimentos realizados por período com os relatórios de Empenhos Pagos, extraídos do Sistema Contábil (fls. 16/60 e 83/109 do Anexo I).

Verificou-se, no período de 29 de julho de 2009 a 2 de agosto de 2010, com base nos referidos quadros demonstrativos e relatórios, o pagamento da importância de R$ 347.913,37 (trezentos e quarenta e sete mil, novecentos e treze reais trinta e sete centavos) indevidamente à J. L. Bortolato.

Assim, ao proceder ao exame do contrato dos serviços de pronto atendimento de Umuarama, face à documentação acostada aos autos, e com base nos critérios fixados em contrato - nº 080/2009 - o qual estabelecia o pagamento por hora de plantões médicos e pelos efetivos atendimentos - produção de ‘fichas amarelas’- especialidades clínica geral e pediatria, deparamo-nos com divergências entre os valores devidos e os efetivamente pagos face aos elementos que suportavam os pagamentos.

4.1.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

Contrato nº 080/2009 - contratação de empresa de prestação de serviços médicos (consultas e procedimentos).

4.1.3 - Causas da ocorrência do achado:

Negligência e deficiências de controles - possível falta de verificação e controle para se realizar os pagamentos, tomando-se por base valores variáveis e diversos a cada mês, em lugar dos serviços efetivamente prestados.

4.1.4 - Efeitos/Consequências do achado:

Prejuízos gerados por pagamentos indevidos (efeito real) - Possível dano no montante de R$ 201.751,65, correspondente ao exercício de 2009; e R$ 146.162,32, até agosto de 2010.

4.1.5 - Critérios:

Lei nº 4.320/1964, art. 62 e art. 63.

4.1.6 - Evidências:

Documento nominado ‘escalas e horários trabalhados pelos profissionais médicos’, totalização de ‘fichas amarelas’ por médico e planilha ‘quadro demonstrativo de escalas e de consultas/procedimentos’ (folhas 16/60 do Anexo 1 - Principal).

4.1.7 - Esclarecimentos dos responsáveis:

Foi apresentada documentação via correio eletrônico. Não houve o pedido direto de esclarecimentos (folhas 16/60 do Anexo 1 - Principal).

4.1.8 - Conclusão da equipe:

A partir do exame da documentação colhida, chegou-se ao seguinte montante mensal entre os valores pagos, e aqueles efetivamente devidos à luz das peças trazidas aos autos: 11/8/2009 - R$ 34.912,47; 15/9/2009 - R$ 31.362,18; 8/10/2009 - R$ 30.494,44; 11/11/2009 - R$ 30.299,17; 11/12/2009 - R$ 35.188,53; 14/1/2010 - R$ 39.494,86; 22/2/2010 - R$ 37.091,71; 12/3/2010 - R$ 25.347,32; 16/4/2010 - (R$ 1.522,69); 11/5/2010 - R$ 6.110,25; 14/6/2010 - R$ 7.382,59; 12/7/2010 - R$ 35.224,77; 11/8/2010 - R$ 36.528,38. Nesse sentido, restou caracterizada, em princípio, a divergência entre os montantes mensais de pagamentos e os critérios previstos pela cláusula segunda do Contrato nº 080/2009.

4.1.9 - Responsáveis:

Nome: Jorge Mauro Jardim - CPF: 201.661.509-59 - Cargo: Secretário Municipal de Saúde de Umuarama (desde 05/01/2009)

Nome: Claudio Francisconi da Silva - CPF: 301.285.799-00 - Cargo: Secretário Municipal de Saúde (de 24/5/2010 até 3/9/2010).

Conduta: Como ordenador de despesas, autorizou pagamentos de valores em desacordo com as regras previstas no respectivo contrato.

Nexo de causalidade: Autorização da despesa.

Culpabilidade: Os pagamentos efetuados em desacordo aos critérios de faturamento fixados em contrato demandam, no presente momento, a realização de audiência dos responsáveis.

Nome: J L Bortolato & Cia Ltda. - CNPJ: 07.957.080/0001-17.

Conduta: Sociedade empresária que efetivamente se beneficiou dos pagamentos feitos, em princípio, em desacordo com os critérios de faturamento previstos no respectivo contrato.

Nexo de causalidade: Percepção de valores financeiros por meio de critérios não previstos no respectivo contrato.

4.1.10 - Proposta de encaminhamento:

Justificar os valores pagos a maior, mês a mês, à sociedade empresária J L BORTOLATO, Contrato nº 080/2009, cujo objeto foi a prestação de serviços médicos (consultas e procedimentos) no Pronto Atendimento, haja vista o critério estabelecido em horas de plantão médico e produção de ‘fichas amarelas’, nos seguintes montantes parciais: 11/8/2009 - R$ 34.912,47; 15/9/2009 - R$ 31.362,18; 8/10/2009 - R$ 30.494,44; 11/11/2009 - R$ 30.299,17; 11/12/2009 - R$ 35.188,53; 14/1/2010 - R$ 39.494,86; 22/2/2010 - R$ 37.091,71; 12/3/2010 - R$ 25.347,32; 16/4/2010 - (R$ 1.522,69); 11/5/2010 - R$ 6.110,25; 14/6/2010 - R$ 7.382,59; 12/7/2010 - R$ 35.224,77; 11/8/2010 - R$ 36.528,38.

4.2 - Estabelecimento hospitalar indevidamente qualificado como OSCIP

4.2.1 - Situação encontrada:

Foram indevidamente qualificados como OSCIP (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público) os seguintes hospitais privados não gratuitos e suas mantenedoras, com infringência ao disposto no art. 2º, inciso VII, da Lei nº 9.790/1999:

Associação Beneficente de Saúde do Noroeste do Paraná - NOROSPAR - CNPJ 05.866.492/0001-16, razão social do Hospital São Paulo de Umuarama/PR; e Instituto Nossa Senhora Aparecida - CNPJ 05.961.193/0001-60, mantenedora do Hospital Geral Nossa Senhora Aparecida de Umuarama/PR.

4.2.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

Certificado de qualificação como OSCIP do Instituto Nossa Senhora Aparecida - Certidão sem número/2010.

Termo de Cessão de Uso em Comodato de Bens, Direitos, Obrigações e Gestão Plena entre o Hospital Geral Nossa Senhora Aparecida Ltda. e o Instituto Nossa Senhora Aparecida - Termo de Cessão de Uso/2009.

Certificado de qualificação da NOROSPAR como OSCIP - 08071.009454/2006-18/2006

4.2.3 - Causas da ocorrência do achado:

Negligência - Devida possivelmente ao exame restrito à regularidade formal da documentação encaminhada ao Ministério da Justiça/MJ.

4.2.4 - Efeitos/Consequências do achado:

Violação à ordem jurídica (efeito real) - A concessão do título de OSCIP à entidade não qualificável solapa o cumprimento da regra legal estabelecida.

4.2.5 - Critérios:

Decreto nº 3.100/1999, art. 2º, inciso II e art. 4º, § único.

Lei nº 9.790/1999, art. 2º, inciso VII.

4.2.6 - Evidências:

Certidão da SNJ/MJ, Certidão SNJ/MJ, termo de cessão, e demais peças do anexo 3, referentes ao NOROSPAR e INSA (folhas 1/47 do Anexo 3 - Principal).

4.2.7 - Esclarecimentos dos responsáveis:

Não solicitado. (folhas 1/22 do Volume Principal).

4.2.8 - Conclusão da equipe:

Conforme mencionado, caracterizou-se possível afronta ao art. 2º, VII, da Lei nº 9.790, de 1999, posto que não se admite a qualificação como OSCIP às ‘instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras’. Sobre o NOROSPAR, esse vem a ser um estabelecimento de saúde que cobra pelos serviços prestados, inclusive filiado a planos de saúde em geral. Tal informação pode ser verificada por meio do link http://norospar.com.br/agilize_internacao.php. Assim, restaria afastado, em princípio, do conceito de instituição hospitalar gratuita. Sobre o Hospital Geral Nossa Senhora Aparecida - HGNSA, pessoa jurídica de direito privado com atividade hospitalar, operou-se em 27/2/2009, ato de cessão dos bens referentes ao nosocômio ao INSA - Instituto Nossa Senhora Aparecida, entidade não hospitalar, mas ‘voltada para o setor de saúde’, sendo essa qualificada como organização social, cujo título foi recentemente renovado. Tal procedimento, à primeira vista, pareceu-nos dirigido à burla do preceito legal proibitivo alhures referido.

Ainda, que em ambos os casos a concessão do status de OSCIP permitiu o estabelecimento de termos de parceria, instrumentos mais flexíveis, v.g., que os contratos de gestão aplicáveis às organizações sociais, definição, a nosso juízo, mais aplicável à espécie, e que demanda, a olhos vistos, maiores controles pelo poder público contratante. Assim, a qualificação como OSCIP é, a nosso ver, em ambos os casos, um caminho jurídico mais simples e curto, ‘fast track’, possivelmente indevida, e destoante do preceito legal.

4.2.9 - Proposta de encaminhamento:

Que sejam tomadas as medidas previstas no parágrafo único do art. 4º do Decreto nº 3.100, de 1999, com vistas à perda da qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público dos seguintes hospitais privados não gratuitos e suas mantenedoras, por infringência ao art. 2º, inciso VII, da Lei nº 9.790, de 1999, em relação às seguintes entidades:

Associação Beneficente de Saúde do Noroeste do Paraná - NOROSPAR - CNPJ 05.866.492/0001-16, razão social do Hospital São Paulo de Umuarama/PR; e Instituto Nossa Senhora Aparecida - CNPJ 05.961.193/0001-60, mantenedora do Hospital Geral Nossa Senhora Aparecida de Umuarama/PR.

5 - CONCLUSÃO

Não foram constatadas impropriedades ou irregularidades para as questões de auditoria nº 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 16 formuladas para esta fiscalização. Conforme já informado, as averiguações correspondentes às questões 12, 13, 14 e 15 foram realizadas pelo Denasus e serão objeto de Relatório à parte.

As seguintes constatações foram identificadas neste trabalho:

Questão 10 - Inexistência de Plano Operativo. (item 3.1)

Questão 11 - Utilização de recursos federais para pagamentos acima dos valores da tabela SUS, o que está em desacordo com a legislação (Portaria n.º 1.606/GM, de 2001). (item 3.2)

Foram identificados, ainda, os seguintes achados não vinculados a questões de auditoria:

Realização de pagamentos indevidos sem a respectiva prestação dos serviços de saúde. (item 4.1)

Estabelecimento hospitalar indevidamente qualificado como OSCIP (item 4.2).

Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a melhoria dos controles internos face à maior expectativa de controle percebida pela municipalidade. Além disso, a SMS deverá definir melhor o financiamento dos serviços pagos em valores destoantes da tabela SUS. Ainda, a melhoria no planejamento da complementaridade dos serviços junto aos prestadores privados, o que reduziria, a nosso ver, a exposição da municipalidade aos oligopólios privados atuantes na prestação dos serviços de saúde - tal ganho seria obtido a partir da utilização efetiva dos planos operativos como ferramenta de planejamento estratégico em saúde.

De referir, que não foram recebidas as informações relativas aos trabalhos do Denasus, cujo objeto seriam as questões de auditoria de 12 a 15.

6 - ENCAMINHAMENTO

Ante todo o exposto, somos pelo encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator José Jorge, com a seguinte proposta:

- realização de audiência do Sr. Cláudio Francisconi da Silva (CPF nº 301.285.799-00), em razão das seguintes ocorrências:

- omissão em utilizar o instrumento denominado ‘plano operativo’, seja no planejamento municipal de saúde, seja na contratação dos estabelecimentos de saúde, em descumprimento ao art. 7º da Portaria/MS nº 3.277, de 2006;

- utilização de recursos federais para pagamentos acima dos valores da tabela SUS, o que está em desacordo com a legislação (Portaria n.º 1.606/GM, de 2001);

- realização de pagamentos em valores superiores à correspondente prestação dos serviços de saúde, em descumprimento ao que estabelece a Lei nº 4.320/1964, art. 62 e art. 63. Trata-se de situação verificada em pagamentos efetuados à Empresa J. L. BORTOLATO E CIA LTDA. (CNPJ: 07.957.080/0001-17), no âmbito do Contrato nº 80/2009, com possível dano no montante de R$ 201.751,65 em 2009, e de R$ 146.162,32 em 2010;

- realização de audiência do Sr. Jorge Mauro Jardim. (CPF nº 201.661.509-59), em razão das seguintes ocorrências:

- utilização de recursos federais para pagamentos acima dos valores da tabela SUS, o que está em desacordo com a legislação (Portaria n.º 1.606/GM, de 2001);

- realização de pagamentos em valores superiores à correspondente prestação dos serviços de saúde, em descumprimento ao que estabelece a Lei nº 4.320/1964, art. 62 e art. 63. Trata-se de situação verificada em pagamentos efetuados à Empresa J. L. BORTOLATO E CIA LTDA. (CNPJ: 07.957.080/0001-17), no âmbito do Contrato nº 80/2009, com possível dano no montante de R$ 201.751,65 em 2009, e de R$ 146.162,32 em 2010;

- determinar ao Ministério da Justiça a adoção das medidas previstas no parágrafo único do art. 4º do Decreto nº 3.100, de 1999, com vistas à perda da qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público dos seguintes hospitais privados não gratuitos e suas mantenedoras, por infringência ao art. 2º, inciso VII, da Lei nº 9.790, de 1999, em relação às seguintes entidades: Associação Beneficente de Saúde do Noroeste do Paraná - NOROSPAR - CNPJ 05.866.492/0001-16, razão social do Hospital São Paulo de Umuarama/PR; e Instituto Nossa Senhora Aparecida - CNPJ 05.961.193/0001-60, mantenedora do Hospital Geral Nossa Senhora Aparecida de Umuarama/PR”.
3. Autorizadas pelo Titular da Secretaria as audiências propostas pela equipe de fiscalização, e presentes aos autos as razões de justificativa respectivas, o Auditor Federal de Controle Externo da Secex/PR encarregado do exame consignou o seguinte:

Devidamente notificados, os responsáveis chamados em audiência compareceram aos autos, apresentando suas razões de justificativas (fls. 67/73 e 74/82).





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