Către Avocatul Poporului Domnului Victor Ciorbea Domnule Avocat al Poporului Victor Ciorbea

III.Neconstituționalitatea măsurilor adoptate prin OUG nr. 79/2017 referitoare la instituirea obligației de plată a contribuțiilor de asigurări sociale și de asigurări sociale de sănătate exclusiv în sarcina angajaților

1. Încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituție

Art. 1 alin. (5) din Constituție stabilește că „în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.”

Consacrarea constituțională a principiului legalității se află în relație de interdependență cu principiul securității juridice, dezvoltat pe cale jurisprudențială, care impune ca normele legale să fie (i) cunoscute, precum și (ii) precise și previzibile.

Totodată, în legătură cu cele de mai sus, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că principiul securității juridice trebuie respectat cu mai mare strictețe în cazul actelor normative cu implicații și consecințe financiare, pentru ca destinatarii normelor să cunoască întinderea obligațiilor impuse²³.

La rândul său, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că „nu poate fi considerată „lege” decât o normă enunţată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să şi regleze conduita. Individul trebuie să fie în măsură să prevadă consecinţele ce pot decurge dintr un act determinat”. De asemenea, Curtea a arătat că „o normă este previzibilă atunci când oferă o anume garanţie contra atingerilor arbitrare ale puterii publice”²⁴.

Așa cum s-a arătat în doctrină²⁵, principiul securității juridice se impune a fi corelat cu principiul încrederii legitime, promovat în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, care, inter alia, presupune asigurarea stabilității normelor juridice²⁶.

Stabilitatea normelor juridice este asigurată și prin coerență legislativă, care presupune, pe de o parte, abrogarea actelor inutile, precum și a celor care intră în contradicție cu alte acte normative²⁷.

Menționăm că în același sens sunt și prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative²⁸, care în capitolul II, Sistematizarea și unificarea legislației, stabilește că „Actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care:

1. 
   proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care se află în conexiune;
   
2. 
   proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia;
   
3. 
   proiectul de act normativ trebuie să fie corelat cu reglementările comunitare şi cu tratatele internaţionale la care România este parte²⁹.”
   

Pe aceeași linie de gândire, art. 15 din Legea nr. 24/2000 prevede că „În procesul de legiferare este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în mai multe articole sau alineate din acelaşi act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere. În cazul existenței unor paralelisme acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice.”

În acest context, este de remarcat că OUG nr. 79/2017 a fost adoptată cu încălcarea flagrantă a principiului securității juridice, întrucât:

• 
  Pe de o parte, normele sale sunt lipsite de coerență legislativă, aflându-se în vădită contradicție atât cu principiile promovate de Legea nr. 263/2010 – actul normativ care tutelează domeniul pensiilor, inter alia prin stabilirea categoriilor de asigurați, de contribuabili, a condițiilor de acordare a dreptului la pensie, tipurile de prestații sociale etc.;
  
• 
  Pe de altă parte, încalcă principiul așteptărilor legitime al asiguraților care prestează activitatea în baza unor contracte individuale de muncă în sectorul privat, întrucât transferul contribuțiilor sociale în sarcina lor va avea ca efect direct și imediat diminuarea câștigului lor net.
  

Astfel, prin instituirea în sarcina exclusivă a asiguraților salariați a obligației de a plăti contribuțiile sociale se nesocotesc atât principiul solidarității sociale, precum și celelalte dispoziții ale Legii nr. 263/2010, care atribuie calitatea de contribuabil atât asiguraților, cât și angajatorilor – conducând la încălcarea flagrantă a principiului coerenței legislative și punându-i pe participanții sistemului de asigurări sociale în imposibilitatea de a-și ordona conduita la normele legale aplicabile.

În sensul celor arătate mai sus este și jurisprudența Curții Constituționale, care a arătat că „în primul rând, legiuitorului îi revine obligaţia, ca, în actul de legiferare, indiferent de domeniul în care îşi exercită această competenţă constituţională, să dea dovadă de o atenţie sporită în respectarea principiului clarităţii şi previzibilităţii legii³⁰.”

Totodată, instanța constituțională³¹ a statuat că dispoziţiile legale sunt lipsite de previzibilitate, și, pe cale de consecință, neconstituționale, în cazul în care „nu sunt însoţite de prevederi legale (care se pot regăsi şi într-un act normativ separat) care să aloce resursele umane şi materiale necesare (eventual suplimentare) de natură să asigure aplicarea în mod eficient a măsurilor legale. Exigenţele statului de drept impun adoptarea unui cadru legislativ integrat care să permită aplicarea efectivă şi eficientă a dispoziţiilor legale, astfel încât drepturile şi/sau măsurile prevăzute să nu fie teoretice şi iluzorii.”

2. Încălcarea art. 1 alin. (3) din Constituție

Art. 1 alin. (3), Constituție prevede că „România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate.”

Încadrarea statului român în categoria celor care funcționează după regulile statului de drept este fundamentat pe principii democratice și garantează drepturile fundamentale – inclusiv pe cele sociale – ale omului.

Caracterul social al statului român rezultă din natura și funcțiile sale³², i.e. de protector al categoriilor sociale dezavantajate și, totodată, debitor al obligației de a întreprinde măsurile necesare pentru a asigura bunăstarea cetățenilor săi.

Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale române³³, „statul social, ca valoare constituţională, include şi ideea solidarităţii sociale şi a politicii de securitate socială. În acest sens, statul social trebuie să asigure protecţia socială a muncii şi un nivel de trai decent”. Solidaritatea socială se exprimă, inter alia, prin reținerea din veniturile obținute a unor sume cu titlu de contribuții sociale și redistribuirea lor sub formă de prestații de asigurare socială (e.g. pensii) sau de asistență socială (e.g. ajutoarele sociale) ³⁴.

Conceptul de „stat social” a fost dezvoltat pe larg în jurisprudența Curții Constituționale prin Decizia nr. 1594/2011³⁵, în cadrului controlului aprioric al Legii asistenței sociale³⁶ .

Autorii excepției de neconstituționalitate au argumentat, inter alia, că actul normativ indicat încalcă dispozițiile constituționale care reglementează caracterul social al statului român, precum și dreptul la un nivel de trai decent, întrucât „consacră o renunţare voluntară a statului la responsabilităţile sale în privinţa asigurării bunăstării cetăţenilor, iar, pe de altă parte, un transfer al acestor responsabilităţi exclusiv la nivelul cetăţeanului şi al familiei sale.” În susținerea acestui punct de vedere, criticii Legii asistenței sociale au arătat că este redactată deficitar, conținând prevederi generice și imprecise, precum cele care stabliesc că persoanele fără locuință beneficiază de servicii sociale cu titlu gratuit sau, după caz, contra unei contribuții modice – fără însă a preciza cuantumul contribuției.

Respingând criticile de neconstituționalitate, ab initio Curtea Constituțională a definit conceptul de „stat social”, arătând că reprezintă „acel complex de măsuri ce vizează atât politica economică, cât şi cea socială şi care pune în prim-plan prevederile sociale de natură economică ce au consecinţe pozitive asupra statutului social al cetăţenilor.”

Aceasta a arătat că statul social se întemeiază pe valoarea demnității și că scopul său este acela de a asigura atât bunăstarea economică şi socială a cetăţenilor, cât şi coeziunea socială.

Totodată, referitor la posibilitatea legiuitorului de a interveni în domeniul asigurărilor sociale, Curtea Constituțională a arătat că, în materia drepturilor de asigurare socială reglementate de Constituție marja de apreciere a acestuia este limitată.

Astfel, de pildă, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale³⁷ dispozițiile cuprinse în proiectul Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar care prevedeau, inter alia, reducerea cuantumului pensiilor cu 15% în anul 2010, arătând că dreptul la pensie este reglementat prin Constituție, cu titlu de drept fundamental. Potrivit Curții Constituționale, dreptul la pensie este preconstituit în perioada activă a vieţii individului, care are obligația de a contribui la bugetul asigurărilor sociale de stat. Astfel, corelativ, se naşte obligaţia statului de plată a pensiei, al cărei cuantum este guvernat de principiul contributivităţii. Pe cale de consecință, diminuarea pensiei nu poate fi acceptată nici măcar cu caracter temporar, întrucât într-o asemenea situație s-ar afecta substanţa dreptului la pensie.

Așa fiind, din cele ce preced, se desprinde cu claritate concluzia potrivit căreia dreptul la pensie – ca drept fundamental al omului – este garantat de Constituție, reglementat prin lege și „amenajat” în conținutul prerogativelor sale, cât și în modalitățile de realizare.

Pe cale de consecință, este în prerogativa statului și responsabilitate publică garantarea prin recunoaștere și acordare a drepturilor de asigurări sociale.

Totodată, în acest context facem mențiunea că atributul constituțional al statului român de a fi un stat social este pus în operă inclusiv prin caracterul public al sistemului de pensii.

De lege lata, caracterul public al sistemului de pensii este ilustrat atât prin aspectele de ordin formal – denumirea dată de lege asigurărilor sociale, inclusiv de pensii, cât și prin elemente de fond, constând în modul de finanțare – statul garantează plata pensiilor, prin subvenționarea deficitelor bugetare ale fondului de pensii – pe de o parte – pe de altă parte, susține prin garanții de drept substanțial recunoașterea și exercitarea dreptului la pensie, prin organizarea gestiunii publice a sistemului de pensii și amenajarea principiilor pe care acesta se întemeiază.

În lumina acestei interpretări, desigur, „aglutinând” și matricea legislativă decurgând din legislația primară de domeniu (i.e. Legea nr. 263/2010), putem susține fără rezerve sau nuanțări că actualul sistem de pensii din România este public, întrucât:

• 
  Dreptul la pensie este reglementat exclusiv prin lege cu caracter organic;
  
• 
  Dreptul la pensie este inclus explicit în rândul drepturilor și libertăților fundamentale;
  
• 
  Administrarea prestațiilor de pensie se realizează prin instituții publice subordonate executivului;
  
• 
  Susținerea sistemului de pensii este realizată pe calea subvențiilor transferate de la bugetul de stat;
  
• 
  Este pus în operă un sistem jurisdicțional judiciar pentru soluționarea litigiilor în materia asigurărilor sociale.
  

Sub toate aspectele sus-amintite, rezultă în mod neîndoios că prin sintagma „stat social” pe care Constituția o atribuie statului român se are în vedere și faptul că sistemul de pensii este în România un sistem public, antrenând, urmare a acestei calificări constituționale, participarea statului la „alimentarea” (i.e. finanțarea) și la garantarea (i.e. controlul aplicării legislației în domeniu, asigurarea unei jurisdicții specializate în soluționarea litigiilor cu acest obiect).

Așadar, nicio formulă de finanțare exclusivă din partea angajatului nu se poate încadra în tiparul „statului social” și ar reprezenta un „derapaj” sancționabil în ordine constituțională, prin calificarea unui atare demers ca intrând în coliziune cu legea fundamentală.

„Transferul” contribuțiilor de asigurări sociale de la angajator la angajat, ignoră cu desăvârșire caracterul de stat social al României, așa cum a fost acesta dezvoltat în jurisprudența Curții Constituționale, dar și principiile pe care se întemeiază sistemul de asigurări sociale, care au dobândit valențe constituționale, precum principiul solidarității sociale, care, potrivit Curții Constituționale, are obiectivul principal de a garanta drepturile de asigurări sociale.

3.