Politika cena kao faktor optimizacije funkcionisanja elektroenergetskog sistema

4.

REGULACIJA

1.7Opšte postavke regulacije

Svako stanje ekonomije predstavlja jedan poseban način, društveno više ili manje efikasan ili neefikasan, odvijanja ekonomskih aktivnosti i korišćenja ekonomskih resursa. Ono što je karakteristično za svako takvo stanje je određena alokacija resursa, kao i raspodela dohotka stvorenog ekonomskom aktivnosti.

Savremena ekonomska misao, koja se zasniva na primeni teorije ekonomskog blagostanja, polazi od upoređivanja alternativnih ekonomskih stanja sa stanovišta dobrobiti celoga društva kao načina za određivanje ekonomskog optimuma. Pri tome, ona polazi od primene rezultata analize opšte ravnoteže, ukazujući na konkretna pozitivna i negativna svojstva različitih ekonomskih sistema, raznih oblika konkurencije, monopola, ograničavanja konkurencije i slično.

Fundamentalna teorema ekonomike blagostanja predpostavlja da će opšta ravnoteža biti postignuta (dostignut optimum) ukoliko je alokacija resursa izvršena u skladu sa Paretovim kriterijumom. Polazeći od uslova opšte ravnoteže (Pareto optimuma), maksimum blagostanja se ostvaruje u situaciji kada je nemoguće pronaći način da se poboljšanjem položaja jedne jedinke ne pogorša položaj druge. Međutim, da bi se stanje opšte ravnoteže dostiglo u smislu Pareta, ono podrazumeva postojanje savršenog tržišta koga karakteriše:

• 
  savršena konkurencija
  
• 
  savršena deljivost dobara i proizvodnih faktora
  
• 
  odsustvo eksternih efekata u proizvodnji
  
• 
  savršena informisanost svih aktera
  

Konkurentsko tržište je karakteristično po tome što postoji veći broj preduzeća, koja proizvode istovetan proizvod, koja mogu slobodno, bez postojanja ikakvih barijera, da pristupaju ili odlaze sa njega, i koja pružaju potrošačima relevantan broj informacija o cenama i kvalitetu, na bazi čega oni mogu da opredele svoj izbor. čak i u slučajevima, kada je najveći broj ovih uslova zadovoljen, još uvek je teško reći za neko tržište da je perfektno konkurensko. Situacije u kojima se javlja parcijalna nesavršenost tržišta, i u kojima blagostanje nije maksimizirano u Pareto smislu, podrazumeva postojanje oligopola, oligopsona, monopola i monopsona. Nesavršenost tržišta možemo predstaviti kao nemogućnost sistema baziranog na slobodnom formiranju tržišnih cena da u potpunosti podrži poželjne i spreči nepoželjne privredne aktivnosti. Shodno tome, nesavršenost tržišta može se, kako to čini Stiglitz (1988), definisati kao postojanje uslova pri kojima slobodno delovanje tržišta ne dovodi do efikasne alokacije resursa u smislu Pareta, odnosno do maksimizacije blagostanja.

Sve ove slučajeve karakteriše postojanje ograničenog broja prodavaca ili kupaca uz limitiranu mogućnost pristupa tržištu ili izlaska sa njega, što utiče i na restrikciju informacija koje su neophodne da bi opredelile izbor potrošača. Rezultat svega toga je da jedna ili mali broj firmi su u situaciji da ostvare značajnu tržišnu poziciju, i ako ostanu van ikakve kontrole, na osnovu toga prigrabe monopolski profit ili ograniče raspoloživost proizvoda kako bi ostvarili pritisak na rast cena

Postojanje nesavršenog tržišta otvara prostor za državnu intervenciju u cilju poboljšanja alokacije resursa. To, međutim, ne znači da samo postojanje nesavršenog tržišta opravdava državnu intervenciju, niti da će takva intervencija dovesti do uvećanja blagostanja. često se događa, da je alokacija resursa nakon državne intervencije gora nego što je postojala pre toga. Otuda, alokativna državna intervencija treba da se preduzima samo onda, ukoliko su realni izgledi da ona u stvarnosti dovede do poboljšanja alokacije resursa u skladu sa izabranim kriterijumima. Zadatak države u tim slučajevima je da “nađe najbolji mogući miks između neizbežno imperfektne regulacije i neizbežno imperfektne konkurencije” (Kahn A., 1988).

U uređenim tržišnim ekonomijama jasno su definisani slučajevi nesavršenih tržišta i razlozi zbog kojih konkurencija nije mogućna ili nije jedini regulatorni mehanizam (Greer,1987). Prema ovom autoru postoje četiti osnovna slučaja u kojima tržišna alokacija resursa nije zadovoljavajuća. Imperfektnosti tržišta (prirodni i veštački monopol, nepotpuna informisanost) i greške tržišta (eksterni efekti, javna dobra, očuvanje prirodnih resursa) podrazumevaju korišćenje kriterijuma efikasnosti u oceni da li je tržišna ravnoteža optimalna ili ne. Dinamička neusklađenost odnosi se na probleme prelaska iz jednog stanja ravnoteže u drugo i povezana je sa pojavom znatnih poremećaja ponude i tražnje na tržištu, pogotovo u slučajevima postojanja neelastičnosti (slučaj poljoprivrede). Tržišna alokacija resursa može biti osporena i po kriterijimima koji ne podrazumevaju efikasnost, već se zasnivaju na raznim vrednosnim sudovima.

Ponekad, država može da pristupi intervenciji i u slučaju kada tržište savršeno funkcioniše, dakle kada je alokacija resursa optimalna u smislu Pareta. Naime, moguće je da se proceni da raspodela individualnog blagostanja, koja bi proizašla iz takvog optimuma, nije pravedna¹⁶. Zbog toga država, pristupa redistributivnoj intervenciji, tj. vrši preraspodelu (redistribuciju) blagostanja između pojedinaca u društvu, pri čemu se ona uglavnom oslanja na dominantne vrednosne sudove iz domena društvene pravde, čime se otvara prostor za političku raspravu na tu temu¹⁷.

1.8Javni karakter eklektroprivredne delatnosti

Opšte prihvaćeno shvatanje je da elektroprivreda, bez obzira na svoj pravni status, tj. da li je ona u privatnom, državnom ili mešovitom vlasništvu, danas predstavlja javnu službu industrijskog tipa, koja u svom poslovanju treba da se rukovodi idejom najveće ekonomske koristi za celokupno društvo.

Javna dobra i usluge različito se definišu, ali ono što može da se izvuče kao zajednički imenitelj iz velikog broja definicija je: 1) da je reč proizvodima i uslugama koji imaju veliki značaj za društvenu zajednicu, te stoga zahtevaju javno vlasništvo ili javnu regulaciju u uslovima postojanja privatnog vlasništva: 2) da je u tim delatnostima proizvodnja organizovana na principu postojanja monopola.

Prema Bonbright-u (1988), javno preduzeće je ono koje uživa specijalan tretman od strane vlasti, sa obavezom da svojom proizvodnjom zadovolji potrebe potrošača bez ikakve diskriminacije.

Istoriski gledano, javna preduzeća mogu da se podele u dve osnovne kategorije: 1) preduzeća koja obavljaju svoju osnovnu ulogu kroz niz manje više direktnih ili indirektnih veza sa potrošačima (elektroprivreda, gas, snabdevanje vodom, telekomunikacije) i 2) javne transportne agencije. Jedna od osnovnih karakteristika svih ovih industrija, je opadajuća troškovna struktura koja omogućuje značajnu ekonomiju obima. U takvim slučajevima, najbolji pristup koji dovodi do najnižih troškova je postojanje jednog preduzeća. Ukoliko postoji takva situacija, onda se ona opisuje kao postojanje prirodnog monopola. Upravo tako i Schmalensse definiše prirodni monopol kao najefikasniji način proizvodnje bilo kog nivoa output-a od strane jednog preduzeća koji isključuje mogućnost konkurentskog odnosa na stani ponude (Schmalensee, 1979). Elektroprivredne funkcije, kao što su prenos i distribucija električne energije, koje omogućuju vezu između potrošača i proizvođača, su uglavnom prepoznate kao aktivnosti u kojima postoji prirodni monopol, pošto dupliranje ove mreže ne može da doprinese efikasnijem korišćenju električne energije.

Država je uglavnom pokušavala da umanji monopolsku poziciju ovih preduzeće, uvođenjem određene zakonske procedure i regulative, koja je omogućavala tim preduzećima specijalna ili ekskluzivna prava. Ova specijalna prava, ne samo elektroprivrednim nego i preduzećima koja su poslovala sa gasom, vodom, telefonijom i slično, su počivala na percepciji da njihove usluge predstavljaju esencijalno dobro bez koga je nemoguće zamisliti sadašnji civilizacijski život, te da stoga predstavljaju javno dobro.

Vlade razvijenih zemalja su imale različite poglede i pristupe oko uređenja i raspodele javnih usluga. Neke od njih su izrazile snažnu potrebu da ovu vrstu usluga drže pod čvrstom kontrolom preko sosptvenog vlasništva nad njima. Za razliku od njih, opredeljenje vlada drugih razvijenih zemalja je išlo u pravcu da privatan sektor može da obavi ovu vrstu usluga podjednako dobro ako ne i bolje nego što je to u slučaju postojanja državnog vlasništva.

Drugi važan segment javnog sektora je obaveza pružanja usluge, odnosno obaveza služenja javnom interesu. Za infrastrukturne delatnosti, kao što je to slučaj sa elektroprivredom, obaveza pružanja usluga se sastoji iz dva dela, i ona podrazumeva da potrošač mora da se prvo prikopča na mrežu, a zatim da mu se isporuči električna energija. Obaveza pružanja usluga, takođe podrazumeva i odgovarajući kvalitet koji mora da zadovolji javno preduzeće, što u slučaju elektroprivrede podrazumeva održavanje propisanog naponskog nivoa i frekvence, kao i obezbeđenje pouzdanosti snabdevanja.

Shvatanje da je električna energija esencijalno, javno dobro, odnosno da ona ne može da bude predmet delovanja tržišnih zakona, uticala je na to da su pojedine države de jure kreirale monopole (statutarni monopoli) kojima su dali ekskluzivno pravo uvoza i izvoza električne energije, kao i određene privilegije u delu proizvodnje, prenosa i distribucije električne energije. Najčešći oblik ovih privilegija je davanje ekskluzivnih prava snabdevanja određenih regiona (koncesiona prava) na dugi (15 - 25 godina) ili na neodređeni rok. U zamenu za takva prava, preduzeće su se obavezala da služe javnom interesu.

Evolucija elektroprivredne industrije u poslednjih nekoliko godina kao i uvođenje konkurencije čak do nivoa isporuka krajnjim potrošačima, potisnula su ova koncesiona prava, te su na taj način otvorila i pitanje da li i dalje postoji obaveza ovih delatnosti da služe javnom interesu. Ovo pitanje će biti predmet posebnog razmatranja.

Odnos prema elektroprivredi i njenom javnom karakteru nije bio indentičan u svim zemljama. Tako nailazimo na situacije, gde su se elektroprivredne kompanije tokom vremena razvijale i širile, i u odsutnosti konkurencije, one su stekle značajnu tržišnu poziciju i postala dominantna preduzeća u zemlji, ili na teritoriji na kojoj su pružale usluge. Ako je ovakav slučaj u pitanju onda govorimo o de facto monopolu, na koga nailazimo u Nemačkoj, gde je u odsustvu zakonskog okvira koji bi uticao na stvaranje statutarnih monopola, nizom spajanja i serijom sporazuma (tzv. demarkacioni ugovori), u jednom dužem vremenskom periodu, došlo do stvaranja preduzeća koja dominiraju na određenoj teritoriji, i zahvaljujući svojoj tržišnoj poziciji u suštini posluju kao kvazi monopol.