Sammanfattande utvärdering av

9.2.2 Lärmiljöer och lärprocesser

Vi har i denna rapport konstaterat att DELTA- aktiviteternas organisering och de professionellas kvalifikationer var viktiga incitament för att åstadkomma en kompetensutveckling i form av nya faktakunskaper och färdigheter samt förändrade förhållningssätt. Genom samverkan utvecklades nya yrkesroller som innehåller både en individuell kompetens knuten till den egna speciella professionen och en gemensam yrkeskompetens, en organisatorisk kompetens. Dessa kompetenser har kunnat bidra till nya strategier för att möta de krav som formulerats i projektens mål och som ställts av projektens målgrupper.

Projekten har inneburit att många människor kunnat mötas och lära tillsammans genom kollektiva arbets- eller samspelsprocesser. Sådana former för samverkan utgör grunden för formandet av kollektiva kognitiva strukturer med vars hjälp deltagarna kan utveckla, mer eller mindre medvetet, ett antal grundantaganden som styr verksamheten. De som medverkat i aktiviteterna har utvecklat kunskap om olika helheter; brukarnas situation, behov och önskemål, verksamheten och dess relation till myndigheternas funktion och regelverk osv. Med denna helhetskunskap har en ny omvärldskunskap utvecklats som stimulerat till nya strategier för att möta de krav som formulerats i aktiviteternas mål.
På ett område framstår ett tydligt behov och otillfredsställt behov av kunskaps- och erfarenhetsutveckling och det är i mötet mellan DELTA- aktiviteterna och den reguljära verksamheten i myndigheterna. Här har inte funnits den tid eller det utrymme som hade behövts för att fler personer skulle ha kunnat delta i de viktiga gemensamma samspelsprocesserna.
Att utveckla samverkan är en läroprocess som tar tid. Många DELTA- aktiviteter hade en lång startsträcka där samverkande myndigheter och personal hade möjlighet att utveckla gemensamma mål och synsätt och att bygga ömsesidig förståelse och tillit. Denna process har visat sig vara av mycket stor betydelse för aktiviteternas vidare utveckling och bärkraftighet. Inte minst har det varit av betydelse för att förankra projektidéer såväl ”uppåt” i de olika hemmaorganisationerna som bland personalgrupper som deltagit direkt eller indirekt i DELTA-aktiviteterna.
Behov av tid och resurser för förankring har blivit särskilt tydligt i aktiviteter där tiden varit kort mellan projektidé och start av faktiskt rehabiliteringsarbete. I dessa aktiviteter har erfarenheten i regel varit att tid saknats för att genom dialog mellan individer, yrkesgrupper och myndigheter skapa en gemensam plattform med de nödvändiga fundamenten samsyn, gemensamma mål, ömsesidig förståelse och respekt.

Finansiell samordning viktigt incitament

Finansiell samordning och den politiska legitimitet detta skapar har sannolikt varit av stor betydelse för möjligheten att långsiktigt utveckla nya samverkansmodeller. Möjligheten till tidskrävande samplanering utan krav på snabba positiva resultat från varje enskild samverkansaktivitet har varit stor i DELTA, som inom ramen för SOCSAM-lagstiftningen har kunnat se relativt långsiktigt på samverkans-utvecklingen. Det har sannolikt bidragit till större tålamod att invänta mer långsiktiga effekter än när samverkan och samfinansiering sker ad hoc kring ett specifikt problem och där respektive myndighet som ”investerar” i projektet förväntar snabb ”avkastning”.
Att se finansiell samordning som en viktig förutsättning för god samverkan är emellertid inte det samma som att se det som en garanti för god samverkan. Legitimitet skapas för ett långsiktigt förhållningssätt där skapandet av goda läromiljöer blir ett mål i sig och där gynnsamma lärprocesser ses som en viktig komponent som kräver tid. Men möjligheten måste sedan utnyttjas. Man behöver aktivt främja lärprocesserna och därmed prioritera dem högt i relation till annan verksamhet.
Tre slutsatser är därmed relevanta:

1. 
   För det första har samverkan i DELTA haft mycket positiva effekter genom att främja samverkansförmåga, kunskapsintegration och kompetensutveckling bland projektpersonalen. Detta kan ses som ett slutmål i sig. Det kan också ses som ett processmål där slutmålet är ökat välbefinnande bland brukare via förbättrat rehabiliteringsarbete. Ytterligare kan det ses som ett processmål där slutmålet är förbättrad organisering av välfärden och där kompetensutveckling bland personalen antas bidra till en sådan förbättring.
   

2. 
   För det andra uppstår inte dessa positiva effekter automatiskt då samverkan mellan yrkesgrupper och myndigheter introduceras (eller kommenderas). Den tidskrävande processen av dialog och finjustering av samsyn vad gäller mål och medel är nödvändig. Mer specifikt; de positiva effekter för personalen som många DELTA-projekt redovisar skall inte tas för givet om DELTAs organisatoriska modell importeras till andra områden eller verksamheter. Samverkan behöver förankras såväl lokalt som centralt, och det tar tid. Anpassning till lokala förhållanden vad gäller organisation såväl som behovsgrupper är också viktigt. Rimliga tidsramar för detta kommer inte av sig självt utan behöver aktivt definieras.
   

3. 
   För det tredje har finansiell samordning sannolikt varit en betydelsefull förutsättning för att DELTA lyckats skapa goda lärmiljöer och lärprocesser genom att främja långsiktighet. Men finansiell samordning i sig räcker inte. Man behöver aktivt främja lärprocessen och se den som ett mål i sig.
   

9.2.3 Vilka brukare har vi nått?

I kapitel 7.1 har vi diskuterat målgruppen för DELTA och vilka vi nått med de olika projekten. Om man ser till de individinriktade projekten har ca 5 600 personer deltagit i aktiviteter inom DELTA, vilket är ca 7,4% av alla Hisingsbor 16-64 år. Om man ser till den mer specifika målgruppen som direkt förväntas ha behov av DELTAs verksamheter, har vi kommit fram till en grov uppskattning att ca 25% av dem som hade socialbidrag, 14% av dem som var långtidssjukskrivna och ca 40% av dem som var arbetslösa eller i arbetsmarknadspolitisk åtgärder har deltagit i någon DELTA-aktivitet. Därmed har DELTA-aktiviteterna nått en betydande del av Hisingsborna i målgruppen. Lägger man därtill anhöriga och kontaktpersoner till dessa 5 600 personer blir det säkert lika många till som indirekt varit i kontakt med DELTA-aktiviteter.
Flera av DELTA-aktiviteterna har också varit hälsofrämjande och mer befolkningsinriktade (exempelvis Hälsodisken samt Livslust och hälsa i Biskopsgården). Det hade behövts befolkningsinriktade enkäter eller dylikt för att ta reda på hur stor andel av befolkningen som nåtts av dessa aktiviteter. Men lägger man dessa aktiviteter till de ovannämnda individorienterade projekten är det inte orimligt att uppskatta antal personer som varit i kontakt med DELTA till åtminstone 10 000.
En viktig aspekt i all diskussion om välfärdssystemen är i vad mån förändringsarbetet verkligen når dem som bäst behöver det. Det är en viktig uppgift för den offentliga sektorn att motverka den ökade segregering som ägt rum under slutet av 1900-talet (Kommittén Välfärdsbokslut 2000). En kritik som ofta riktas mot förebyggande och hälsofrämjande projekt är att de framförallt når de grupper i befolkningen som har det bättre ställt. De som har utbildning, kunskap och resurser är ofta de som snabbast nås av nya program.
Till detta kan man konstatera dels att de områden på Hisingen där projekten bedrivits till helt övervägande del varit haft sämre socioekonomisk förhållanden än Göteborg som helhet, dels att det visat sig att den direkta målgruppen för insatserna enligt ovan har varit personer med hjälpbehov: Långtidssjukskrivna, arbetslösa, personer som uppburit socialbidrag, etc. Man kan också konstatera att en betydande del av DELTAs deltagare är personer med psykisk ohälsa. Detta är en växande och särskilt utsatt grupp som står för en ökande andel av ohälsan, såväl i landet som på Hisingen (Andreae och Lundin 1999). Bland annat ökade sjukskrivningen p g a psykisk ohälsa på Hisingen med 95% mellan 1998 och 2000 (Abrahamsson 2000). DELTA som försöksverksamhet har sålunda varit ett projekt som sökt skapa förändringar i välfärdssystemen med klar inriktning på samhällets mer utsatta grupper.
Samtidigt har vi, särskilt i de socialmedicinska aktiviteterna, konstaterat en trend mot mer förebyggande insatser och en förskjutning mot allt tidigare insatser, insatser mot riskfaktorer snarare än manifesta problem. Detta har inneburit en förskjutning mot grupper av deltagare som i mindre utsträckning är beroende av aktiva rehabiliteringsinsatser än hjälp till självhjälp för att förhindra uppkomst av ohälsa, arbetsoförmåga, beroende av försörjningsstöd, och i förlängningen risk för marginalisering. Denna utveckling har inte inneburit att fokus förskjutits från de utsatta grupperna utan att de utsatta grupperna får stöd tidigare.

9.2.4 Hur gick det för deltagarna?

För samtliga effektdimensioner som värderats talar resultaten för att DELTA-samverkan lyckats minska deltagarnas ohälsa och arbetsoförmåga och med att öka deltagarnas möjligheter till egen försörjning. Såväl subjektiva som objektiva värderingar av effekter, såväl kvalitativa som kvantitativa data talar för att DELTA-samverkanhar haft gynnsamma effekter för deltagarna. De analyser som gjorts talar också för att DELTA har haft positiva samhällsekonomiska effekter samt lett till mer gynnsam kostnadsutveckling i de offentliga försörjningssystemen på Hisingen jämför med övriga Göteborg.
Som nämnts i metodavsnittet i denna rapport har vi inte förutsatt oss att utifrån vetenskapliga kriterier avgöra om samverkansmodellerna inom DELTA har varit mer effektiva än alternativa arbetssätt för att förbättra deltagarna hälsa och/eller möjligheter till egen försörjning. Ett antal metodologiska begränsningar som diskuterats tidigare i denna rapport gör att vi inte med säkerhet kan värdera DELTAs relativa fördelar för deltagarna. Vi kan därmed inte heller utifrån empiriska data uttala oss om DELTA är relativt mer kostnadseffektivt än konventionella eller alternativa arbetssätt.
Det material som vi analyserat ger emellertid utrymme för vissa försiktiga slutsatser. Vad vi kan göra är att granska en indiciekedja som knyter DELTA modellen till effekter för organisation, personal och arbetssätt, vidare till effekter för deltagarna och i indiciekedjans slut till vissa samhällsekonomiska konsekvenser. Indiciekedjan kan ses som ett försök att, i brist på möjligheter att under kontrollerade förhållanden empiriskt testa DELTAs effekter, i stället logiskt knyta samman de observationer som gjorts vad gäller DELTAs organisation, personalen, deltagarna och samhällsekonomin.

Förbättrade insatser för brukarna

Som beskrivits ovan har DELTA lyckats skapa väl fungerande samverkansformer där personalen utvecklat sin kompetens, sin samarbetskapacitet och i flera fall kommit att använda innovativa bedömnings- och rehabiliteringsmetoder. DELTA förefaller ha lyckats med målsättningen att främja tidiga samordnade bedömningar och kontinuerlig koordinering av insatser mellan myndigheter, grundat i tydlig legitimitet för samverkan kring innovativa arbetssätt.

Observationer som gjorts i utvärderingen stöder att man på detta sätt, i jämförelse med konventionella arbetssätt, lyckats förkorta väntetider, minska dubbelarbete, öka patientinflytande, förenkla myndighetskontakter för brukarna, göra tidiga helhetsbedömning, samt kontinuerligt koordinera insatser för brukarna med minskad rundgång mellan myndigheter som följd.
De beskrivningar av hur bedömnings- och rehabiliteringsarbetet sker inom DELTA (se kapitel 6.4) skiljer sig väsentligt från de erfarenheter av vård- och myndighets-kontakter som de långtidsarbetslösa ungdomar, personer med psykiska besvär och personer med rygg/nack-besvär har, som intervjuades i de sk ”För vem” studierna på Hisingen innan DELTAs aktiviteter startade (Andreae och Lundin 1999). Det finns således mycket som talar för att de behovsgrupper DELTA vänder sig till har fått tillgång till över lag förbättrade insatser. Hur har denna förbättring påverkat brukarna?