Sammanfattande utvärdering av

Deltagarnas resurser stärks

Hisingsbon som subjekt och Hisingsbons förmåga är två formuleringar som beskrivits som grundläggande synsätt för samtliga DELTA-aktiviteter. Det framgår av självutvärderingsrapporterna och de samtal som genomförts i andra utvärderingsstudier att man utnyttjat kunskaper om Hisingsbornas situation och problem och att det är en information som kommer allt oftare direkt från de berörda, t.ex. genom ”För vem-studierna”. De Hisingsbor som omfattas av DELTA-samverkan deltar i allt större omfattning själva i samtal om sina egna önskemål och förutsättningar som utgångspunkt för olika åtgärder och insatser. I många aktiviteter syns en aktiv medverkan från de berörda i utformningen av egna individuella handlingsplaner och behandlingsprogram.
Detta är naturligtvis viktiga framsteg, men än viktigare kanske är den strävan som präglat många aktiviteter att göra den enskilda individen till ägare av sin egen rehabiliteringsprocess, sin egen personliga utveckling och med ett stöd från de professionella i aktiviteterna. Genom DELTA-samverkan blir den enskilde Hisingsbon en tydligare aktör, får ett större inflytande över sin situation och val av åtgärder.
Vi konstaterar att brukaren själv ser detta som något positivt. Brukarna upplever att mötet med myndigheter och professionella i DELTA-samverkan präglas av respektfullt bemötande, öppenhet för individuella behov och önskemål. Känslan av att bli ”sedd”, lyssnad på och tagen på allvar bidrar sannolikt till att brukaren blir stärkt i tron på att förändring och förbättring är möjlig och att han/hon själv har makt att påverka förloppet. Oavsett om detta i det enskilda fallet faktiskt leder till bättre hälsa eller bättre möjlighet till egenförsörjning finns det ett egenvärde i att brukaren stärks i sin roll gentemot de professionella och myndigheterna. Denna process är i sig själv en del av förbättrat välbefinnande.

Hälsa, arbetsförmåga och möjlighet till egen försörjning förbättras

Om slutsatserna ovan är korrekta bör man i nästa led förvänta sig positiva effekter på deltagarnas hälsa, arbetsförmåga och möjlighet till egen försörjning. Vi kan som tidigare nämnts inte uttala oss med säkerhet om hur effektivt DELTA är i relation till alternativa arbetssätt. Här skall inte fynden i kapitel 7 upprepas utan vi nöjer oss med att sammanfattningsvis konkludera att de analyser som gjorts är förenliga med sådana positiva effekter av DELTA.
Med bättre koordination av resursanvändning i kombination med möjliga positiva effekter för hälsa och möjlighet till egen försörjning skall man förvänta sig positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Vi kan här, på samma sätt som ovan, inte gå längre än att konkludera att tillgänglig data i viss mån talar för relativa samhällsekonomiska effektvinster av DELTA av det slag som förväntats resultera från den nya samverkansmodellen.
Två begränsande faktorer för möjligheten att på ett mer tillförlitligt sätt testa om DELTA har haft sådana positiva effekter för individerna och för samhällsekonomin skall avslutningsvis åter lyftas fram. En ena är tidsperspektivet. Som tidigare diskuterats har dels många insatser varit av sådan karaktär att man inte kan förvänta sig förändringar på kort sikt, t ex preventiva insatser, dels har flera aktiviteter nyligen startats. Uppföljning av utveckling av t ex hälsotillstånd och kostnader för försörjningsstöd skulle behöva göras under längre tid för att man ska kunna påvisa tydliga effekter.
Den andra faktorn är brister i den offentliga statistiken som gör det svårt att på ett rigoröst sätt jämföra förändringar och effekter mellan olika delar av befolkningen eller i samma befolkning över tid. I en sådan situation kan man komplettera med data som samlas in för att besvara en specifik fråga eller göra en specifik utvärdering. Vi har ägnat mycket tid och resurser åt detta i utvärderingen av DELTA, men samtidigt från början varit medvetna om att det inte varit tillräckligt för att kunna belysa ett antal viktiga frågeställningar på ett tillfredsställande sätt från vetenskaplig synvinkel. Att samla in och bearbeta data är regel mycket resurskrävande och även inom ramen för en så ambitiös utvärdering som denna är det svårt att åstadkomma en tillräckligt omfattande datainsamling för mer rigorösa analyser. I kapitel 8 diskuteras behovet av förbättrad statistik för läkemedelsanvändning respektive kostnader av offentligt försörjningsstöd. Samma resonemang skulle kunna föras när det gäller allmän hälsostatistik, sysselsättningsstatistik osv. Med förbättrad offentlig statistik skulle kvalitet och ambitionsnivå när det gäller utvärderingar av offentlig verksamhet kunna höjas väsentligt.

9.2.5 Vilken betydelse har SOCSAM haft för DELTAs effekter?

DELTA-samverkan skapades som en direkt följd av försökslagstiftningen SOCSAM. Detta betyder inte att allt som skett inom ramarna för DELTA-samverkan är en direkt följd av SOCSAM eller att dess aktiviteter inte skulle kunna åstadkommas utan försökslagstiftningen. Om man ser till själva verksamheterna, till rehabiliterings-arbetet och till samverkan mellan representanter för olika yrkesgrupper och myndigheter, är det naturligtvis så att mycket av det som genomförts inom DELTA-samverkan inte är unikt. I själva verket har många idéer om samverkansformer hämtats från andra samverkansförsök. I vilken utsträckning skulle då aktiviteterna i DELTA kunnat genomföras utan SOCSAM? Är andra faktorer, som lokala faktorer eller sådana som är relaterade till trender och konjunkturer, mer betydelsefulla än SOCSAM för den utvecklingen av välfärdssystemen som skett på Hisingen?

Vi kan inte med säkerhet besvara denna fråga. Men i likhet med resonemanget som fördes i föregående avsnitt, kan vi granska några faktorer som är relaterade till samfinansiering och diskutera dess möjliga relation till DELTAs genomförande.

Gemensamt ansvar

I förvaltningsstrukturen finns ofta ett synsätt som utgår från respektive förvaltnings åtaganden. I en stram ekonomi innebär detta att det kan finnas ett intresse att försöka lasta över åtaganden på andra myndigheter i syftet att klara den egna förvaltningens ekonomi. En bärande tanke i SOCSAM är att finansiella samordningen i stället skall stimulera ett synsätt som innebär ett gemensamt ansvars­tagande för den enskilde medborgarens rehabilitering. Har detta skett i DELTA?
Det är uppenbart att ett gemensamt ansvarstagande mellan i projektet ingående myndigheter har varit kärnan i många av DELTAs aktiviteter. En målsättning i de flesta aktiviteterna har varit att från en myndighetsgemensam plattform skapa samsyn kring rehabiliteringens mål och medel. Strategier för att undvika rundgång och spel om ”Svarte Petter” har utvecklats utifrån en finansiell förutsättning som innebär att ingen av de ingående myndigheterna vinner på att lasta över problem på någon annan.
Det är också uppenbart att ett sådant gemensamt ansvar funnits även på organisations-nivån, inte minst när det gäller ansvaret att följa upp och värdera DELTA (se t ex ägarrepresentanternas kommentarer i kapitel 11).
En tänkbar förklaring till detta gemensamma ansvarstagande har varit utnyttjandet av de strategier som utgjorde grunden för organiseringen av DELTA-samverkan. Den genomgående och övergripande var att DELTA-samverkan skulle "ägas lokalt och stöttas centralt". Vi kan konstatera att tanken att aktiviteterna skulle "ägas lokalt" fått ett tydligt genomslag. Det är påtagligt att mötet mellan den enskilde Hisingsbon och handläggarna varit utgångspunkten för arbetet både vad gäller det direkta behandlingsarbetet men också det interna arbetet i projektgrupperna. Ett annat sätt på vilket de direkt berörda haft ett inflytande är de respektive aktiviteternas relativa autonomi i förhållande till den politiska styrningen och projektledningens styrning. Samverkan mellan enskild aktivitet och projektledning har präglats av samråd med informella beslutsgångar med dialogen som kommunikativt instrument.
När det gäller den andra tanken i strategin "stödja centralt" så har den också haft mer än en dimension. Aktiviteterna har stöttats inifrån de samverkande myndigheterna, även om form och styrka har varierat, men de har också stöttats "centralt" från projektledning, processtödjare och indirekt genom de etablerade nätverken som bl a bidrog med en legitimitetsskapande funktion då aktiviteternas arbete med bl a självutvärderingarna granskats och värderats. Det centrala stödet från projektledning och projektstödjare har varit mycket uppskattat från DELTA-aktiviteternas sida och inneburit en extra uppbackning för projektledarna.
De strategier som låg till grund för organiseringen av DELTA-samverkan innebar att verksamheten inte vilade på en klart urskiljbar formell organisation utan istället på strukturer som utgick från förtroende- och legitimitetsskapande handlingar. På detta sätt skapades förutsättningar för att pröva olika möjligheter i en gränsöverskridande samverkan utan att man behövde ägna tid åt att pröva ramarna i en nyetablerad förvaltnings-organisation. Förutsättningar som aktiviteterna har förstått att utnyttja både vad gäller former för samverkan och metoder i behandlings- och rehabiliteringsarbetet.
Ett gemensamt ansvar har också utvecklats inom det förebyggande /främjande arbetet. Som tidigare diskuterats har DELTA fått ett ökat preventivt fokus och bakgrunden till detta har bl a varit att de samverkande parterna, i och med att gemensamma mål identifierats, också gemensamt identifierat bestämningsfaktorer av betydelse för samtliga problemområden som hanteras av de olika myndigheterna. En följd av det gemensamma ansvarstagandet i rehabiliteringen är att det totala åtagandet såväl ekonomiskt som professionellt blir tydligt, liksom individens hela situation. Om ett förebyggande arbete kan minska eller eventuellt hindra uppkomsten av ett rehabiliteringsbehov blir det också ett gemensamt intresse att försöka finna former för detta.
Samtidigt har ansvarsgränserna tydliggjorts. Det ”vakuum” som kan uppstå mellan myndigheter utan samverkan fylls per definition i samverkan, dels som en följd av det gemen­samma åtagandet, dels som en följd av att reell samverkan består av parter där vars och ens åtagande måste vara defini­erat. Ett konkret exempel på otydligt ansvar rör de personer som är sjuka men som inte är sjukpen­ningplacerade, de så kallade ”nollklassade”. Dessa personer har sin försörjning genom socialbidrag. Härvidlag råder ingen oklarhet. Ansvaret för rehabiliteringen är däremot inte tydligt, vilket bland annat fått till följd att medicinska bedömningar och insatser många gånger uteblivit, sannolikt med förlängt lidande som följd.
Eftersom varannan person i gruppen lider av psykisk ohälsa, som i sig är ett samverkansområde, kan konsekvenserna bli än mer för­längda sjukdomstillstånd. Just denna typ av överväganden har legat till grund för såväl det gemensamma ansvarstagandet som definiering av ansvarsgränser inom DELTA. Konsekvensen av detta är bland annat att man gemensamt planerat och finansierat specifika insatser för sådana brukargrupper samtidigt som man definierat vem som har ansvar för själva genomförandet av specifika delar av bedömnings- och rehabiliteringsarbetet.
Skulle detta kunnat ske utan SOCSAM-lagen? I teorin, ja. Men det finns en rad omständigheter som gör det mindre sannolikt.
Ett starkt indicium är att den stora bredd av aktiviteter och den uthållighet i samverkan som utvecklats i DELTA saknar sin motsvarighet i den stora majoritet av kommuner där finansiell samordning enligt SOCSAM inte prövas. I samtliga övriga försökskommuner där samfinansiering enligt SOCSAM pågår, har man däremot på ett liknande sätt som på Hisingen etablerat bredd och långsiktighet i samverkan. En rimlig slutsats blir då att den finansiella samordningen på ett konstruktivt sätt bidragit till att utveckla samverkan inom försökskommunerna. I det följande problema­tiseras denna slutsats utifrån begreppen tid, legitimitet och struktur.

Legitimitet och struktur för långsiktig utveckling

Det finns två långsiktiga perspektiv som är viktiga att beakta vid diskussioner om mål och medel för samverkan i rehabiliteringsarbete mellan olika myndigheter. Det första perspektivet handlar om den generella utvecklingen av välfärdssystemen. För att systemen skall kunna förbättras behövs såväl innovativ försöksverksamhet som tålmodiga kontinuerliga justeringar av nya modeller. Misslyckanden är här att betrakta som en naturlig del av processen. Effektiva modeller tar ofta lång tid att utveckla.
Det andra perspektivet är insatser som erbjudits i DELTA och som i stor utsträckning tar sikte på effekter för individ och samhälle som ligger långt fram i tiden.
För att båda dessa perspektiv skall kunna beaktas behöver man således skapa förutsättningar för att diskutera de samverkande aktörernas gemensamma vinster på lång sikt utan att hamna i diskussioner om vem som vinner eller förlorar på kort sikt. Samverkan kräver därför tid och tålamod. Tiden behövs inledningsvis för att arbeta upp ett förtroende såväl inom som mellan de orga­nisa­tioner som skall samverka. Kostnaden för denna tid kan mätas som utebliven produk­tion hos var och en. Här finns en inneboende kon­flikt mellan de krav som budget mm ställer hos respektive myndighet och det önskemål som finns om att i samverkan pröva nya och förhoppningsvis effektivare former.
För att samverkan skall få tid att utvecklas och inte ”malas ner” av den kraft som det etablerade besitter krävs legitimitet. Med finansiell samordning följer två faktorer som skapar legitimitet. Dessa är politisk styrelse och ekonomiska resurser. I DELTA har legitimitet för långsiktig utveckling av samverkan skapats bland annat genom politiska beslut om att låta insatser föregås av kartläggning (”Kunskaps-DELTA”), att ha lika tydligt fokus på god utvärdering som goda resultat, att planera uppföljning i ett långsiktigt perspektiv och att se mindre lyckade projekt som en källa till lärdomar om hur samverkan skall förbättras snarare än ett belägg för att samverkan inte fungerar. En förutsättning för dessa beslut har varit de ekonomiska resurser som gjorts tillgängliga för finansiell samverkan.
Det förefaller också som om den finansiella samordningen medför ett visst mått av struktur eller organise­ring av själva samverkan. Det har visat sig viktigt att samverkan äger sin egen arena. Det medför tydlighet. Denna erfarenhet skall inte tolkas som ett argument för att etablera någon form av samverkansförvaltning dit frågor som inte hanteras på ett tillfredsställande sätt kan hänvisas. Det är tvärtom viktigt att samverkan sker utifrån gemensamt definierade behov och förutsättningar.

Betydelsen av finansiell samordning

Sammanfattningsvis är den hittillsvarande erfarenheten och bedömningen att den finansiella samordningen ger den legitimitet och struktur som kan skapa det tids­utrymme som krävs för att finna det förtroende som är av avgörande betydelse för att tillsammans våga pröva och värdera det nya. Det förefaller som om den i lag förankrade finansiella samordningen har inneburit ”fast mark under fötterna” för samverkansförsöken. Detta har varit särskilt betydelsefull där innovativa modeller prövats, där insatser med långsiktiga effekter utvecklats, där samverkan försvårats av komplicerande juridiska spörsmål, och där tid och resurser behövts för att hantera krockar mellan olika myndighets- eller yrkeskulturer. Mycket av den framtida utvecklingen av välfärdssystemen kan förväntas präglas av denna typ av utmaningar. Det är därför, just under sådana omständigheter, särskilt viktigt att det skapas goda förutsättningar för att pröva det nya, svåra och innovativa.

10 Slutsatser och rekommendationer

Organisationerna

Samverkan enligt DELTA-modellen har varit viktig för inblandade myndigheter och organisationer. Man har gjort värdefulla lärdomar och samverkansformen har stimulerat till nytänkande och innovativt tänkande. En viktig förutsättning har varit organiseringen av verksamheten dvs hela den uppbyggnad av centralt stöd och lokalt engagemang som har funnits. Dessutom behövs tid för att förankra verksamheten både lokalt och centralt.

SOCSAM-lagstiftningen och den finansiella samordningen har varit en förutsättning för samverkan, och den hade inte kunnat ske i den omfattningen utan ett sådant regelverk.
SOCSAM-lagstiftningen räcker dock inte för att samverkan också skall fungera i det praktiska arbetet. Det behövs ett ledarskap som tydligt leder och verkar utifrån den ide som skall prägla verksamheten (i det här fallet – samverkan). Detta i sin tur kräver att man skapar god kommunikation mellan olika delar i systemet för att skapa kännedom och förståelse för verksamhetens mål. Dessutom krävs en vilja till förändring både på beslutsmässiga nivåer och bland dem som deltar i det praktiska arbetet.
Samverkan bryter ner gränser mellan verksamheter, men kan också skapa nya, i och med att respektive myndighets ansvarsområde tydliggörs. Man bör vara uppmärksam så att inte förutsättningarna för informellt, vardagligt samarbete, därigenom minskar.
Stor uppmärksamhet måste ägnas åt samspelet mellan samverkansgrupper och ”hemmaorganisationen” i den mån samverkan inte är en integrerad del i all verksamhet.
Utvärderingen talar för att den typ av regelverk och finansiell samordning som DELTA-modellen har byggt på bör permanentas och spridas.