Bələdiyyələrin maliyyəsinin əsasları haqqında



Yüklə 68,2 Kb.
tarix21.10.2017
ölçüsü68,2 Kb.


Bələdiyyələrin maliyyəsinin əsasları haqqında

Azərbaycan Respublikası Qanununun

T Ə H L İ L İ
Bələdiyyələrin maliyyəsinin təşkili haqqında qanunvericilik yerli özünüidarəetmənin təşkili və fəaliyyətinin tənzimlənməsinin institusional bazasının formalaşdırılması baxımından mühüm əhəmiyyətli hüquqi aktlardan biri hesab olunur. Bələdiyyə maliyyəsinin təşkilini tənzimləyən qanunvericiliyin məzmunu və mahiyyəti, ilk növbədə, ölkə Konstitusiyasında və bələdiyyələrin statusunu müəyyən edən qanunvericilikdə yerli özünüidarəetmə üçün müəyyən edilmiş status və səlahiyyətlərin çərçivəsindən birbaşa asılıdır. Hazırda Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyasında (IV bölmə) və “Bələdiyyələrin statusu haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununda (2 iyul 1999-cu il № 698-IQ) bələdiyyələr üçün müəyyən edilmiş status və səlahiyyətlər “Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyası”nın (15 oktyabr 1985-ci il) müəyyənliyinə (maddə 3 və maddə 4) uyğun deyildir. Təbii ki, bu uyğunsuzluq bələdiyyələrin maliyyəsinin təşkili ilə bağlı milli qanunvericilik normalarında da müvafiq iz buraxır.

Bələdiyyələrin maliyyəsinin təşkili ilə bağlı milli qanunvericiliyin məzmununun “Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyası”nın 9-cu maddəsinin (Yerli özünüidarəetmə orqanlarının maliyyələşdirilməsi mənbələri) tələblərinə uyğunluğu da diqqət mərkəzində olmalıdır.



Bələdiyyələrin maliyyəsinin təşkili haqqında milli qanunvericilik


Azərbaycan Respublikasında bələdiyyələrin maliyyəsinin formalaşması və istifadəsi ilə əlaqədar yaranan münasibətlər aşağıdakı qanunlarlardakı müvafiq müddəalarla tənzimlənir:

  • Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyası;

  • Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu (2 iyul 1999-cu il tarixli, 698-IQ saylı);

  • Bələdiyyələrin maliyyəsinin əsasları haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu (7 dekabr 1999-cu il tarixli, 772-IQ saylı)

  • Yerli (bələdiyyə) vergilər və ödənişlər haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu (27 dekabr 2001-ci il tarixli, 244-IIQ saylı);

  • Büdcə sistemi haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu (2 iyul 2002-ci il tarixli, 358-İİQ saylı);

  • Azərbaycan Respublikasının Vergi Məcəlləsi;

  • Azərbaycan Respublikasının Mülki Məcəlləsi;

  • Banklar haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu ( 16 yanvar 2004-cü il tarixli, 590-İİQ saylı);

  • Sair qanunlar və digər normativ hüquqi aktları.

Qanuna dair ümumi məlumat

Bələdiyyələrin maliyyəsinin əsasları haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu (№ 772-IQ) 7 dekabr 1999-cu ildə imzalanıb. Azərbaycan Respublikasının 23 noyabr 2001-ci il tarixli 219-IIQD saylı, 23 aprel 2002-ci il tarixli 312-IIQD saylı, 9 mart 2004-cü il tarixli 603-IIQD saylı, 30 dekabr 2004-cü il tarixli 819-IIQD saylı, 23 oktyabr 2007-ci il tarixli 466-IIIQD saylı və 12 fevral 2010-cu il tarixli 954-IIIQD saylı qanunları ilə bu qanuna əlavə və dəyişikliklər edilib. Qanun 15 maddədən ibarətdir.



Qeyd etmək lazımdır ki, bu Qanunun 9 maddəsi (4–13-cü maddələr) “Büdcə sistemi haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununda (30-39-cu maddələr) çox cüzi dəyişikliklərlə təkrar olunur.

Qanunun təyinatı

Qanunda (maddə 1) onun tənzimlədiyi məsələlər və münasibətlər dairəsi aşağıdakı kimi müəyyən edilir:

  • bələdiyyələrin maliyyəsinin formalaşması və istifadəsi prinsipləri;

  • yerli büdcə prosesinin əsasları və bu sahədə bələdiyyələrin səlahiyyətləri;

  • bu sahələrdə bələdiyyələrin müvafiq icra hakimiyyəti orqanları ilə qarşılıqlı münasibətləri.

Qanunun bütün maddələrini yuxarıdakı məsələ və münasibətlər dairəsinin tənzimlənməsi baxımından şərti olaraq qruplaşdıraraq təhlil edək.

Bələdiyyələrin maliyyəsinin formalaşması və istifadəsi prinsipləri

Qanunun yalnız bir maddəsi – 3-cü maddə - bələdiyyə maliyyəsinin formalaşması və istifadəsinin ümumi prinsiplərinə həsr edilib. “Bələdiyyə maliyyəsinin iqtisadi əsasları və formalaşması prinsipləri” adlı həmin maddənin birinci bəndində qeyd olunur ki, “Bələdiyyə maliyyəsinin iqtisadi əsaslarını bələdiyyə əmlakı, bələdiyyə torpaqları, yerli büdcə və büdcədənkənar fondlar, bələdiyyənin istehsal, xidmət və digər iqtisadi fəaliyyəti təşkil edir”. Qanunun bu maddəsinin adındakı “bələdiyyə maliyyəsinin iqtisadi əsasları”nın məna yükü, maddənin birinci bəndinin isə hüquqi məzmunu ciddi anlaşılmazlıq yaradır. Halbuki bələdiyyələrin maliyyə əsasları haqqında qanunda ilk əvvəl məhz bələdiyyə maliyyəsinin müəyyənliyi verilməli və onun (yəni bələdiyyə maliyyəsinin) formalaşması mənbələri göstərilməlidir.

Qanunun 3-cü maddəsinin ikinci bəndində bələdiyyənin maliyyə vəsaitinin formalaşması və istifadəsinin aşağıdakı prinsiplərə əsaslandığı göstərilir:

  • özünüidarəetmə,

  • müstəqillik,

  • aşkarlıq,

  • yerli mənafenin respublika mənafeyi ilə uzlaşması.

Lakin, nə bu maddədə, nə Qanunun sonrakı maddələrində bu prinsiplərin mahiyyəti, məzmunu və onların gözlənilməsi mexanizmləri göstərilməyib. Bu isə həmin prinsiplərin fərqli situasiyalarda fərqli izahına imkan yaradır. “Yerli mənafenin respublika mənafeyi ilə uzlaşması» kimi bir prinsipin burada qeyd edilməsi və onun izahının verilməməsi xüsusiylə narahatlıq yaradır. Yaxud, “bələdiyyələrin maliyyə müstəqilliyi” prinsipinin izahının verilməsi çox önəmlidir. Çünki, bu prinsipin izahına “Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyası”nın 9-cu maddəsinin birinci bəndinin tələbinə uyğun yanaşılması vacibdir.

Qanunun bu hissəsinin təkmilləşdirilməsi baxımından:

  1. Qanunun 3-cü maddəsinin adının “Bələdiyyə maliyyəsi və onun təşkili prinsipləri” kimi verilməsi daha məqsədəuyğundur;

  2. burada bələdiyyə maliyyəsinin müəyyənliyi verilməli və göstərilməlidir ki, bələdiyyə maliyyəsi bələdiyyə (yerli) büdcəsindən, bələdiyyənin büdcədənkənar fondlarından, bələdiyyə qiymətli kağızlarından, bələdiyyəyə məxsus digər (məsələn, dövlət və s.) qiymətli kağızlardan, kredit vəsaitlərinədn və s. maliyyə vəsaitlərindən təşkil olunur;

  3. maddənin ikinci bəndində qeyd edilən prinsiplərin hər birinin mahiyyətinin və məzmununun dəqiq açılması və onlara əməl edilməsi mexanizminin göstərilməsi vacibdir. Bundan başqa həmin prinsiplərin siyahısına əlavələr edilə bilər.

Yerli büdcə prosesinin əsasları və bu sahədə bələdiyyələrin səlahiyyətləri

Qanunun 4 – 13-cü maddələri yerli büdcə prosesinin formalaşması, təşkili və istifadəsi ilə bağlı münasibətlərin tənzimlənnməsinə və bu sahədə bələdiyyələrin səlahiyyətlərinə dairdir.

Qanunun 4-cü maddəsində (1-ci bənd) yerli büdcənin müəyyənliyi belə verilir: “yerli büdcə - bələdiyyə statusuna uyğun olaraq özünüidarəetmə prinsiplərini reallaşdırmaq, Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyası və qanunları ilə müəyyənləşdirilmiş bələdiyyə səlahiyyətlərini həyata keçirmək üçün formalaşan və istifadə olunan maliyyə vəsaitidir” kimi göstərilir. Belə çıxır ki, yerli büdcə - müvafiq “maliyyə vəsaiti”dir. Bu müəyyənlik elecə olduğu kimi, artıq yuxarıda qeyd edildiyi kimi, Büdcə sistemi haqqında Azərbaycan Respublikasının 2 iyul 2002-ci il tarixli Qanununda (30-cu maddə) təkrar olunur. Halbuki Büdcə sistemi haqqında Qanunun birinci maddəsinə əsasən: “büdcə - Azərbaycan Respublikasının müvafiq dövlət hakimiyyəti və özünüidarəetmə orqanları vasitəsilə dövlətə və bələdiyyələrə məxsus vəzifə və funksiyaları yerinə yetirmək üçün lazım olan pul vəsaitinin yığılması və istifadə olunması üçün əsas maliyyə sənədi”dir. Bu haldə büdcənin maliyyə sənədi (planı) olması aydın olur. Deməli, təhlil etdiyimiz Qanunda yerli büdcənin müəyyənliyi ilə məqsədi qarışdırılmışdır. Qanunun təkmilləşdirilməsi üçün yerli büdcənin müəyyənliyinin dəqiqləşdirilməsinə və onun məqsədinin göstərilməsi məqsədəuyğundur.

Qanunda daha sonra qeyd olunur ki, “Yerli büdcə bələdiyyə büdcəsi olub dövlət büdcəsinin tərkib hissəsi deyil”. Yerli (bələdiyyə) büdcənin dövlət büdcəsinin tərkib hissəsinin olmaması aydın və başa düşüləndir, lakin onun ölkənin icmal büdcəsinə daxil edilməməsi heç cür başa düşülən deyil. Ona görə ki: əvvəla, bələdiyyə büdcəsinin vəsaiti də, məlum olduğu kimi, ictimai vəsaitdir; ikincisi, Büdcə sistemi haqqında Qanunun 3-cü maddəsinə əsasən, yerli büdcələr Azərbaycan Respublikasında büdcə sistemininin tərkib hissəsidir. Hesab edirik ki, bələdiyyə büdcələri Azərbaycan Respublikasının icmal büdcəsinə daxil edilməli, həm bu Qanunda, həm də Büdcə sistemi haqqında Qanunda müvafiq dəyişiklik edilməlidir.

Qanunun 5-ci maddəsi “Yerli büdcənin müstəqilliyi” adlanır. Lakin həmin maddədə ifadə Yerli büdcənin müstəqilliyi”nin müəyyənliyi verilməmişdir (yuxarıda göstərmişdik ki, Qanunun 3-cü maddəsində bələdiyyələrin maliyyə müstəqilliyi prinsipi qeyd edilsə də, həmin prinsipin açılışı verilməyib). Halbuki, qanunda bu “müstəqilliyin” dəqiq müəyyənliyinin verilməsi vacibdir. Təsadüfi deyil ki, bunun dəqiq müəyyənliyinin olmaması Qanuna ziddiyyətli müddəaların daxil edilməsinə imkan verir. Belə ki, bu maddənin 1-ci bəndinə əsasən yerli büdcənin müstəqilliyi öz mədaxil mənbələrinin olması və bələdiyyənin yerli büdcə vəsaiti barədə sərəncam vermək sahəsində müstəsna hüququnun olması ilə təmin edilir.

Qeyd edək ki, yerli büdcənin özünün xüsusi mədaxil mənbələrinə malik olması onun müstəqilliyinin təmin edilməsi üçün zəruridir, lakin kafi (kifayət) deyildir. İqtisadi Təşəbbüslərə Yardım İctimai Birliyinin, Bələdiyyələrin İnkişafı Naminə Alyansın, habelə bələdiyyələrin maliyyə və institusional inkişafını araşdıran digər təşkilatların son illər apardıqları tədqiqatlar bu qənaəti bir daha təsdiq edir. Bələdiyyələrin maliyyə müstəqilliyi üçün önəmli və mühüm olanı, “Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyası”nın 9-cu maddəsinin birinci bəndinin tələblərinə uyğun olaraq, onların “öz funksiyalarını həyata keçirdikləri zaman sərbəst surətdə istifadə edə biləcəkləri kifayət qədər xüsusi maliyyə vəsaitinə” malik olmasıdır. Buna görə də, Qanunda “Yerli büdcənin müstəqilliyi” (bələdiyyənin maliyyə müstəqilliyi) dəqiq ifadə edilməli və belə müstəqilliyə dövlət zəmanəti mexanizmi əks olunmalıdır.

Qetd etmək lazımdır ki, Qanunun 6-cı maddəsinin birinci bəndinə əsasən “yerli büdcələrin müstəqilliyinə dövlət zəmanət verir və onun öhdəliklərinə məsuliyyət daşımır”. Orada qeyd edilir ki, dövlət zəmanəti aşağıdakılara əsaslanır:


    • İnvestisiya və pul-kredit siyasəti əsasında istehsal və xidmət sferasının inkişafına şərait yaratmaq;

    • Yerli sosial-iqtisadi inkişaf proqramlarını yerli büdcə gəlirləri hesabına maliyyələşdirmək mümkün olmadıqda, yerli büdcə kəsirini ödəmək üçün dövlət büdcəsinin imkanlarını nəzərə alaraq əlavə gəlir mənbələrinin müəyyən edilməsi və ya dövlət büdcəsindən dotasiya və subvensiyaların ayrılması.

Göründüyü kimi, yuxarıda qeyd olunanlar heş də yerli büdcələrin müstəqilliyinə dövlət zəmanətinin mexanizmləri deyil, dövlətin yerli büdcələrə maliyyə dəstəyinin həyata keçirilməsi yollarıdır. Təsadüfi deyil ki, bu Qanunda olan həmin yanlışlıq Büdcə sistemi haqqında Azərbaycan Respublikasının 2 iyul 2002-ci il tarixli Qanununda (32-ci maddəsinin 2-ci bəndi) aradan qaldırılmışdır.

Xarici ölkələrin təcrübəsində yerli büdcələrin müstəqilliyinə dövlət zəmanəti kimi “minimal büdcə təminatı” mexanizmi geniş tətbiq edilir. Bələdiyyələrin maliyyəsinin əsasları haqqında Qanununa minimal büdcə təminatıkimi zəmanət mexanizminin daxil edilməsini zəruri hesab edirik.

Yerli büdcənin müstəqilliyinin digər təminatı kimi göstərilən “bələdiyyənin yerli büdcə vəsaiti barədə sərəncam vermək sahəsində müstəsna hüququnun olması”nın hüquqi mexanizmləri Qanunun 5-ci maddəsinin sonrakı (2-4-cü) bəndlərində aşağıdakı kimi verilir:

  • Azərbaycan Respublikası qanunvericilik və icra hakimiyyəti orqanlarının bələdiyyələrin büdcə fəaliyyətinə müdaxiləsinə, Azərbaycan Respublikasının qanunlarında nəzərdə tutulmuş hallar istisna olmaqla, yol verilməməsi;

  • yerli büdcənin maliyyə ilinin sonuna əmələ gəlmiş sərbəst qalıqlarına bələdiyyənin müstəqil sərəncam verməsi;

  • yerli büdcəni bələdiyyənin iqtisadi qanunların tələblərinə uyğun müstəqil olaraq tərtib, müzakirə, təsdiq və icra etməsi, habelə onun icrasına nəzarət etməsi.

Burada – sonuncu bənddə – “iqtisadi qanunların tələbləri” ifadəsi başa düşülən deyil və bu, ümumiyyətlə, qanunvericilik tələblərinə ziddiyyət təşkil edir. Buna görə də həmin ifadə oradan götürülməlidir.

Qanunun 7-ci maddəsində yerli büdcənin gəlirləri göstərilir. Bu maddədən başqa, yerli büdcənin gəlirlərinin siyahısı həm də Azərbaycan Respublikasının Vergi Məcəlləsi və Yerli (bələdiyyə) vergilər və ödənişlər haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanununda müəyyən edilir. Bələdiyyələrə həvalə olunmuş gəlir mənbələri aşağıdakılardır:


  • Vergi gəlirləri: fiziki şəxslərin torpaq vergisi, fiziki şəxslərin əmlak vergisi, bələdiyyə mülkiyyətində olan hüquqi şəxslərin mənfəət vergisi və yerli əhəmiyyətli tikinti materiallarından mədən vergisi – bunlar yerli vergilər hesab olunur və bütövlükdə bələdiyyə büdcələrinə aiddir;

  • Qeyri-vergi gəlirləri: bələdiyyə mülkiyyətində olan torpaqlarda, binalarda və digər obyektlərdə yerləşdirilən küçə reklamlarına görə ödənişlər, bələdiyyə mülkiyyətinin satışından və icarəyə verilməsindən daxilolmalar, mehmanxana, sanatoriya-kurort və turizm xidmətlərindən ödənişlər, bələdiyyə ərazisindəki ixtisaslaşmış avtomobil dayanacaqları üçün ödənişlər, könüllü ianələr, bələdiyyələrin xüsusi olaraq ayırdığı torpaq sahələrində stasionar (yaxud səyyar) ticarət, ictimai iaşə və başqa xidmətlərə görə ödənişlər, nəhayət, dövlət büdcəsindən maliyyə yardımları.

İlk baxışdan bələdiyyələrə həvalə olunmuş mədaxil mənbələri kifayət qədər çoxsaylı görünür: 4 vergi və 7 qeyri-vergi mənbəyi. Lakin İqtisadi Təşəbbüslərə Yardım İctimai Birliyinin və Bələdiyyələrin İnkişafı Naminə Alyansın müvafiq araşdırmaları göstərir ki,ölkədəki bələdiyyələrin böyük əksəriyyətinin bu gəlir mənbələrin çoxundan bəhrələnə və büdcələrinin formalaşdırılmasında istifadə edə bilmirlər (məsələn, bələdiyyələrin hüquqi şəxs yaratmaq hüququ ilə bağlı mövcud qanunvericilikdə ciddi ziddiyyətlər var və s.). Buna görə də ölkə bələdiyyələrinin demək olar hamısı ciddi maliyyə çatızmazlığı problemi ilə üzləşirlər. Buna görə də bələdiyyələrin institusional inkişafı üçün onlara əlavə və real gəlir mənbələrinin təmin edilməsi zəruridir. Bunun üçün Qanunda yerli gəlirlərə aid ediləcək vergilərin siyahısı genişləndirilə, yaxud dünya praktikasında geniş yayılmış paylı vergilərin tətbiqi sisteminə keçmək olar.

Qeyd etmək lazımdır ki, bu maddədə göstərilən vergi və ödənişlərin hesablanması və yerli büdcəyə alınması ilə bağlı yaranan münasibətlər “Yerli (bələdiyyə) vergilər və ödənişlər haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunu (27 dekabr 2001-ci il tarixli, 244-IIQ saylı) ilə tənzimlənir. Halbuki, demək olar, bütün ölkələrin qanunvericiliyində bu məsələlər elə vahid - yerli özünüidarəetmənin maliyyə əsasları haqqında - qanunla tənzimlənir. Çünki, yerli vergi və ödənişlər bələdiyyə maliyyəsinin bilavasitə əsas tərkib hissəsi olduğundan onlara dair ayrı bir qanunun qəbulu məntiqsiz görünür. Buna görə də, Yerli (bələdiyyə) vergilər və ödənişlər haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununda nəzərdə tutulan tənzimləmə müddəalarının Bələdiyyələrin maliyyəsinin əsasları haqqında Qanuna əlavə edilməklə vahid qanunda birləşdirilməsini məqsədəuyğun hesab edirik.


Qanunun bu maddəsi ilə bağlı daha bir problemli məsələ - 7-ci bənddə nəzərdə tutulan “dövlət büdcəsindən verilən dotasiya, subvensya və ssudalar”ın bəklədiyyələrə təqdim edilməsinin hüquqi mexanizmləri ilə bağlıdır. Bu Qanunun 8-ci maddəsinin 4-cü bəndində dövlət büdcəsindən bələdiyyələrə verilən dotasiyanın hesablanması mexanizminin müəyyənləşdirilməsinə cəhd göstərilir (Yeri gəlmişkən: həmin bəndin yerli büdcənin xərcləri ilə heç bir əlaqəsi olmadığından, orada yerli büdcənin gəlirlərinə aid məsələyə aydınlıq gətirildiyindən onun məhz 7-ci maddəyə əlavə edilməsi məqsədəuyğundur). Orada göstərilir ki, dotasiyanın yuxan həddinin hesablanmasında aşağıdakı amillər nəzərə alına bilər:

  • bələdiyyənin ərazisində yaşayan əhalinin sayı,

  • ölkənin maliyyə ehtiyatlarının formalaşmasında onun xüsusi çəkisi,

  • digər amillər.

Göründüyü kimi, bunların sırasında yalnız birinci amil real olaraq nəzərə alınması mümkün olan amildir. Ölkənin maliyyə ehtiyatlarının formalaşmasında bələdiyyənin xüsusi çəkisinin hesablanması üçün nə bu Qanunda, nə də digər qanunlarda və başqa normativ sənədlərdə heç bir mexanizm təklif edilməmişdir. “Digər amillər” deyəndə nəyin nəzərdə tutulması ilə bağlı da oxşar fikir bildirmək olar. Qanunda göstərilən bu amillərə aydınlıq gətirilməsi onun təkmilləşdirilməsi baxımından zəruridir.

Bundan başqa, burada dotasiyanın yuxarı həddinin məhdudlaşdırılması cəhdi anlaşılsa da, dotasiyanın aşağı (minimum) həddinin müəyyən edilməsi barədə “unudulub”. Halbuki, bu məsələnin həllini müvafiq hökumət qurumlarının (məsələn, Maliyyə nazirliyinin) iradəsinə buraxılması yolverilməzdir. Buna görə də, Qanuna “dotasiyanın minimum həddi” anlayışının salınması və onun müəyyən edilməsinin dəqiq mexanizminin təklif edilməsi zəruridir. Yeri gəlmişkən qeyd etmək lazımdır ki, “Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyası”nın 9-cu maddəsinin 5-ci bəndində “maliyyə baxımından daha zəif yerli özünüidarə orqanlarının müdafiəsi” ilə bağlı xüsusi yanaşmanın tətbiqi zəruriliyi vurğulanır.

Dotasiyadan fərqli olaraq, dövlət büdcəsindən bələdiyyələrə məqsədli maliyyələşdirmə alətləri hesab subvensiya və ssduların verilməsi mexanizmləri barəsində nə bu Qanunda, nə də digər qanunlarda və başqa normativ sənədlərdə heç nə təklif olunmur. Halbuki, “Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyası”nın 9-cu maddəsinin 7-ci bəndi bələdiyyələrə maliyyə yardımının təqdim edilməsində imkan daxilində məhz bu mexanizmlərə (konkrat layihələrin maliyyələşdirilməsinə) üstünlük verilməsini alqışlayır. Buna görə də, Qanuna dövlət büdcəsindən bələdiyyələrə konkret layihələr üzrə subvensiya və ssudaların verilməsinin konkret və real mexanizmləri əlavə edilməlidir.

Qanunun 8-ci maddəsi yerli büdcələrin xərc istiqamətlərindən, bunların müəyyən edilməsi mexanizmlərindən bəhs edir. Ölkənin Konstitusiyasında və Bələdiyyələrin statusu haqqında Qanunda yerli özünüidarəetmə orqanlarının səlahiyyətlərinin konkretliyi və müstəsnalığı təmin edilmədiyindən yerli büdcənin xərc istiqamətlərinin müəyyənləşdirilməsində də buradan irəli gələn bir yayğınlıq müşahidə olunur. Bu maddədəki bəzi müddəalar normativ yox, tövsiyə xarakteri daşıyır (məsələn, “yerli büdcələrdə həmçinin yerli sosial müdafiə, sosial və iqtisadi inkişaf, habelə ekoloji proqramların maliyyələşdirilməsi üçün xərclər nəzərdə tutula bilər”, “xərclərinin öz gəlirləri ilə təmin olunmayan hissəsi (yerli büdcənin kəsiri) dövlət büdcəsindən alınan dotasiya ilə örtülə bilər” və s. kimi). Qanunvericilikdə bələdiyyələrin səlahiyyətlərinin dəqiqləşdirilməsi və müstəsnalığının təmin edilməsi halında Qanunun bu maddəsində də uyğun dəyişikliklərin edilməsi, oradakı müddəalara normativ xarakterinin verilməsi zəruri olacaq.

Qanunun 9 -11-ci maddələri yerli büdcənin tərtibi, müzakirəsi, təsdiqi və icrası ilə bağlı münasibət və prosedurların tənzimlənməsinə aiddir. Buradakı müddət və prosedurlar müəyyən qədər dövlət büdcəsinin tərtibi, müzakirəsi və təsdiqi ilə bağlı qaydalara uyğunlaşdırılıb. Bu maddələrdə büdcə prosesi ilə bağlı münasibətlərin tənzimlənməsi baxımından həlli vacib olan 2 məsələ bunlardır:

  1. yerli büdcə layihinin tərtibi və müzakirəsində, habelə büdcənin icrası barədə hesabatın müzakirələrində yerli ictimaiyyətin iştirakının real mexanizmlərinin olmaması (bu sahədə qanunda nəzərdə tutulan yeganə mexanizm yerli əhalinin tanış olması məqsədi büdcə layihəsinin və icra barədə hesabatın dərc edilməsidir) – bu problemin aradan qaldırılması üçün Qanuna büdcə prosesində ictimai iştirakçılıqla (xüsusilə, əhalinin müzakirələrdə iştirakının təminatı ilə) bağlı xüsusi maddə və ya bəndin əlavə edilməsi məqsədəuyğundur;

  2. 10-cu maddənin 2-ci bəndinə əsasən növbəti büdcə ili üzrə yerli büdcənin layihəsi bələdiyyə iclasında cari ilin dekabr ayının 20-dən gec olmayaraq təsdiq edilir. Halbuki, bələdiyyə iclasında bu və ya başqa səbəblər üzündən büdcənin bu müddətdə təsdiq edilməməsi də baş verə bilər. Göründüyü kimi, Qanun bu halı istisna edir. Ona görə də, Qanuna yerli büdcə layihəsinin göstərilən müddətdə təsdiq edilməməsi halında proseslərin və münasibətlərin tənzimlənməsi ilə bağlı müddəalar əlavə edilməlidir.

Qanunun 12-ci maddəsində (“yerli büdcənin tarazlaşdırılması” adlı) göstərilir ki, “əgər bələdiyyə büdcəsinin icrası prosesində mədaxil mənbələri üzrə daxil olan vəsait azalarsa və bu, kəsrin son həddi aşmasına gətirib çıxararsa, məxaricin ixtisarı mexanizmi tətbiq edilə bilər”. Göründüyü kimi, bu müddəa Qanuna ormativ tələb kimi salınmayıb. Həm də mədaxilin nəzərdə tutulandan az olması halında ixtisara getmə ilə bağlı qərarların qəbulu üçün konkret normativlər və müddətlər müəyyən edilməmişdir. Buna görə də Qanunun bu müddəasında xərclərin ixtisarı ilə bağlı qərarların qəbulu prosedurlarına və müddətlərinə aydınlıq və konkretlik gətirilməlidir.

12-ci maddədə daha sonra göstərilir ki, “məxaricin ixtisarı müdafiə olunmuş maddələr istisna olmaqla, büdcənin bütün maddələri üzrə məxaricin mütənasib surətdə azaldılmasından ibarətdir”. Burada büdcənin müdafiə olunan xərc maddələrinin ixtisarının yol verilməz olması aydındır (bu, Büdcə sistemi haqqında Qanunun tələbidir) və bunun Qanunda belə əks olunması başa düşüləndir. Lakin, digər xərc maddələrinin ixtisarı həcmləri ilə bağlı qərarların qəbul edilməsi səlahiyyətinin yerli əhali ilə müzakirələrin təmin edilməsi şərti ilə bələdiyyə iclasına verilməsi daha məqsədəuyğundur. Həmin müddəa bu şəkildə verilə bilər: “Müdafiə olunan xərc maddələri istisna olmaqla, yerli büdcənin digər maddələrinin ixtisarı həcmləri ilə bağlı qərarlar yerli əhali ilə müzakirələrdən sonra bələdiyyə iclası tərəfindən qəbul edilir”.

Qanunun yerli büdcəyə nəzarəti nəzərdə tutan 13-cü maddəsində də büdcəyə vətəndaş cəmiyyətinin nəzarəti imkanları və mümkünlüyü “unudulmuşdur”.

Bələdiyyə maliyyəsi sahəsində bələdiyyələrin müvafiq icra hakimiyyəti orqanları ilə qarşılıqlı münasibətləri

Bu münasibətlərin tənzimlənməsi ilə bağlı müddəalar Qanunun əsasən 2 maddəsində (6 və 14-cü maddələrində) cəmlənmişdir.

Qanunun 6-cı maddəsi büdcələrarası və dövlət hakimiyyəti orqanları ilə münasibətlərin tənzimlənməsi ilə bağlıdır. Bu maddənin 1-ci bəndində yol verilmiş qarışıqlıq barədə artıq yuxarıda qeyd etmişdik. Buna görə də maddənin 1-ci bəndi belə verilməlidir: “1. Dövlətin yerli büdcələrə maliyyə dəstəyi aşağıdakı yollarla həyata keçirilir:...”


Həmin maddənin 2-ci bəndinə əsasən “qanunvericilik və icra hakimiyyəti orqanları bələdiyyələrə əlavə səlahiyyətlər həvalə etdikdə onları bu səlahiyyətlərin həyata keçirilməsi üçün zəruri maliyyə vəsaiti ilə təmin edirlər”. Bu, əslində, Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyasının mühüm tələblərindən biridir. Lakin, Qanunda bu müddəa nəzərdə tutulsa da, nə bu Qanunda, nə də başqa xüssusi qanunlarda bu tələbin icra mexanizmləri əks olunmamışdır. Ona görə də bu müddəanın icra mexanizmlərinin bu Qanuna əlavə edilməsi zəruridir.

Bu maddənin 3-cü bəndindəki müddəa haqqında da oxşar fikri söyləmək olar. Burada icra hakimiyyəti orqanlarının qəbul etdikləri qərarlar nəticəsində yerli büdcələrin gəlirlərinin azalması və ya xərclərinin artması baş verdikdə uyğun azalma və ya artma məbləğlərinin həmin qərarları qəbul edən orqanlar tərəfindən kompensasiya olunması göstərilsə də, Qanunda bunun mexanizmləri verilməmişdir. Qanuna müvafiq mexanizmləri nəzərdə tutan müddəaların əlavə edilməsi zəruridir.

Burada daha sonra göstərilir ki, bələdiyyə qanunvericiliklə nəzərdə tutulmuş qaydada yerli büdcənin icrasına dair məlumatı statistika orqanlarına və müvafiq icra hakimiyyəti orqanına təqdim edir.

Qanunun 14-cü maddəsi bələdiyyələrin maliyyə-kredit və sığorta təşkilatları ilə qarşılıqlı əlaqəsindən bəhs edir.




Bu Qanunla tənzimlənməli olan, lakin burada “unudulan” məsələlər

Bələdiyyə maliyyəsinin təşkili ilə bilavasitə bağlı olan aşağıdakı məsələlərin tənzimlənməsi ilə bağlı müddəalar nədənsə bu Qanunda “unudulmuşdur”:

- bələdiyyənin büdcədənkənar fondlarının təşkili və istifadəsi (Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu, maddə 45) ;

- bələdiyyə qiymətli kağızlarının buraxılışı və istifadəsi;

- bələdiyyə borcunun yaranması və tənzimlənməsi məsələləri;

- bələdiyyə mülkiyyətində olan hüquqi şəxslərlə bələdiyyə arasında münasibətlərin təşkili (Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu, maddə 35);

- bələdiyyə sifarişlərinin (Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu, maddə 37) formalaşması və icrası;

- bələdiyyə satınalmalarının təşkili və s.


N Ə T İ C Ə

Beləliklə, aparılan ekspertiza belə bir qənaətə gəlməyə əsas verir ki, Bələdiyyələrin maliyyəsinin əsasları haqqında Azərbaycan Respublikasının 7 dekabr 1999-cu il tarixli, 772-IQ saylı Qanunu (qüvvədə olan redaksiyada) bələdiyyələrin maliyyəsinin təşkili ilə bağlı bütün zəruri məsələ və münasibətləri tənzimləməyə imkan vermir. Bələdiyyə maliyyəsinin təşkili ilə bağlı münasibətlərinin tam və səmərəli tənzimlənməsi baxımından Qanunda olan problem, boşluq və ziddiyyətləri yaranma səbəbləri və mənbələri baxımından şərti olaraq 5 qpupa bölmək olar:



  • ölkə Konstitusiyasında və bələdiyyələrin statusunu müəyyən edən qanunvericilikdə yerli özünüidarəetmənin status və səlahiyyətləri ilə bağlı mövcud məhdudiyyətlərdən və qeyri-müəyyənliklərdən yaranan boşluq və problemlər;

  • Qanunun özünün ayrı-ayrı maddələri arasında, habelə başqa qanunlardakı müddəalarla ziddiyyət yaradan məqamlar;

  • Qanunun ayrı-ayrı müddəalarında təklif edilən tənzimləmə mexanizmlərindəki qüsurlar və ya çatışmazlıqlar;

  • Bu Qanunla tənzimlənməli olan, lakin burada “unudulan” münasibətlər;

  • Redaktə və texniki xarakterli qüsurlar.

Buna görə də bu Qanunun ciddi şəkildə təkmilləşdirilməsi zəruridir. Qanunun əsaslı şəkildə təkmilləşdirilməsi üçün aşağıdakı təklif və töviyələri irəli sürürük:
  • Qanunda bələdiyyə maliyyəsinin müəyyənliyi verilməli və göstərilməlidir ki, bələdiyyə maliyyəsi bələdiyyə (yerli) büdcəsindən, bələdiyyənin büdcədənkənar fondlarından, bələdiyyə qiymətli kağızlarından, bələdiyyəyə məxsus digər (məsələn, dövlət və s.) qiymətli kağızlardan, kredit vəsaitlərinədn və s. maliyyə vəsaitlərindən təşkil olunur;

  • Bələdiyyə maliyyəsinin təşkilinin Qanunda qeyd edilən prinsiplərinin hər birinin mahiyyəti və məzmunu dəqiq açılmalı və onlara əməl edilməsi mexanizmləri göstərilməlidir. Bundan başqa həmin prinsiplərin siyahısına zəruri əlavələr edilməsi vacibdir;

  • Yerli büdcənin müəyyənliyinin dəqiqləşdirilməsi və onun məqsədinin göstərilməsi məqsədəuyğundur;

  • Qanunda “Yerli büdcənin müstəqilliyi” (bələdiyyənin maliyyə müstəqilliyi) dəqiq ifadə edilməli və belə müstəqilliyə dövlət zəmanəti mexanizmi əks olunmalıdır;

  • Qanununa “minimal büdcə təminatı” kimi zəmanət mexanizminin daxil edilməsi zəruridir;

  • Bələdiyyələrin institusional inkişafı üçün onlara əlavə və real gəlir mənbələrinin təmin edilməsi zəruridir. Bunun üçün Qanunda yerli gəlirlərə aid ediləcək vergilərin siyahısı genişləndirilə, yaxud dünya praktikasında geniş yayılmış paylı vergilərin tətbiqi sisteminə keçmək olar;

  • Yerli (bələdiyyə) vergilər və ödənişlər haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununda nəzərdə tutulan tənzimləmə müddəaların Bələdiyyələrin maliyyəsinin əsasları haqqında Qanuna əlavə edilməklə vahid qanunda birləşdirilməsi məqsədəuyğundur;

  • Qanunda dövlət büdcəsindən bələdiyyələrə dotasiyanın ayrılması zamanı nəzərə alınması vacib olan amillərə aydınlıq gətirilməlidir;

  • Qanuna “dotasiyanın minimum həddi” anlayışının salınması və onun müəyyən edilməsinin dəqiq mexanizminin təklif edilməsi zəruridir;

  • Qanuna dövlət büdcəsindən bələdiyyələrə konkret layihələr üzrə subvensiya və ssudaların verilməsinin konkret və real mexanizmləri əlavə edilməlidir;

  • Yerli büdcənin xərc istiqamətlərinin konkretləşdirilməsi vacibdir;

  • Qanuna büdcə prosesində ictimai iştirakçılıqla (xüsusilə, əhalinin müzakirələrdə iştirakının təminatı ilə) bağlı xüsusi maddə və ya bəndin əlavə edilməsi məqsədəuyğundur;

  • Qanuna yerli büdcə layihəsinin nəzərdə tutulan müddətdə təsdiq edilməməsi halında proseslərin və münasibətlərin tənzimlənməsi ilə bağlı müddəalar əlavə edilməlidir;

  • Qanunda yerli büdcə xərclərinin ixtisarı ilə bağlı qərarların qəbulu prosedurlarına və müddətlərinə aydınlıq və konkretlik gətirilməlidir;

  • qanunvericilik və icra hakimiyyəti orqanları tərəfindən bələdiyyələrə əlavə səlahiyyətlər həvalə edildikdə, yaxud onların qəraralrı bələdiyyələrin gəlirlərini azaltdıqda (xərclərini artırdıqda) bələdiyyələrin əlavə zəruri maliyyə vəsaiti ilə təmin edilməsi mexanizmləri Qanuna salınmalıdır;

  • Qanuna bələdiyyənin büdcədənkənar fondlarının təşkili və istifadəsi, bələdiyyə qiymətli kağızlarının buraxılışı və istifadəsi, bələdiyyə borcunun yaranması və tənzimlənməsi məsələləri, bələdiyyə mülkiyyətində olan hüquqi şəxslərlə bələdiyyə arasında münasibətlərin təşkili, bələdiyyə sifarişlərinin formalaşması və icrası, bələdiyyə satınalmalarının təşkili ilə bağlı məsələlərin tənzimlənməsi üçün zəruri müddəalar əlavə edilməlidir.




 



Yüklə 68,2 Kb.

Dostları ilə paylaş:




Verilənlər bazası müəlliflik hüququ ilə müdafiə olunur ©muhaz.org 2020
rəhbərliyinə müraciət

    Ana səhifə