1 Creștere durabilă: Resurse naturale (Rubrica bugetară 2)95

Secțiunea 2
Realizările în materie de gestiune financiară și de control intern

A doua secțiune a prezentului raport se concentrează pe gestionarea de către Comisie a bugetului UE în 2016¹⁴⁷.

Subsecțiunile 2.1 și 2.2 din raport ilustrează modul în care Comisia își propune să asigure cele mai înalte standarde în materie de gestiune financiară și de control intern.

Scopul final este gestionarea eficientă din punct de vedere al costurilor financiare — prin simplificarea procedurilor, protejarea bugetului UE prin adoptarea de măsuri preventive și corective împotriva erorilor și a fraudelor, precum și prin menținerea unui echilibru proporțional între costurile și beneficiile controalelor.

Această evaluare a gestiunii este completată de un rezumat al concluziilor Serviciului de Audit Intern (subsecțiunea 2.3), de lucrările desfășurate de Comitetul de monitorizare a auditurilor (subsecțiunea 2.4) și de monitorizarea recomandărilor de descărcare și audit extern (subsecțiunea 2.5).

Pe baza acestor elemente, Comisia își asumă responsabilitatea globală pentru gestionarea bugetului (subsecțiunea 2.6).

Suma totală expusă riscului la închidere este estimată la mai puțin de 2 % din totalul cheltuielilor relevante.

Mecanismele de control multianual ale departamentelor Comisiei asigură o gestionare adecvată a riscurilor referitoare la legalitatea și regularitatea tranzacțiilor.

Corecțiile financiare și recuperările efectuate în anii următori protejează bugetul UE în ansamblu.

În cele din urmă, realizările relevante ale gestiunii organizaționale din 2016 sunt evidențiate în subsecțiunea 2.7 a prezentului raport.

Ilustrarea schematică a modelului de gestionare integrată a riscurilor și de control intern al Comisiei

Ilustrația de pe pagina următoare prezintă modul în care diferitele dimensiuni ale modelului integrat de gestionare a riscurilor și de control intern al Comisiei se completează reciproc. Cele cinci obiective de control intern sunt îndeplinite prin introducerea de măsuri atât de prevenire, cât și de detectare/corectare, vizând cele trei moduri de gestionare. În plus, în concordanță, de asemenea, cu programele în sine, modelul de control este multianual, atât în ceea ce privește detectarea și corectarea oricăror erori (de exemplu, punerea în aplicare a rezultatelor de la controalele ex post), cât și în ceea ce privește aplicarea lecțiilor învățate în adaptarea programelor viitoare (de exemplu, simplificarea legislației) și/sau în sistemele de control (de exemplu, controale mai diferențiate în funcție de riscuri). Pe parcursul ciclurilor de viață ale programelor, raportarea privind gestiunea se realizează o dată pe an de către departamentele tematice în rapoartele lor anuale de activitate și de către Comisie în ansamblu într-un raport anual privind gestiunea și performanța.

2.1. Atingerea obiectivelor privind controlul intern

Comisia aplică un model descentralizat de gestiune financiară. Conform Regulamentului financiar¹⁴⁸, ordonatorul de credite al Comisiei este Colegiul comisarilor. Colegiul deleagă sarcini de gestiune financiară directorilor generali sau șefilor de serviciu, care devin astfel ordonatori de credite delegați (OCD).

La nivel organizațional, Comisia a definit standarde comune, precizând caracteristicile minime ale sistemelor de control intern.

Comisia a actualizat propriul cadru de control intern în conformitate cu revizuirea cadrului COSO.

Aceste standarde de control intern se bazează pe cadrul COSO¹⁴⁹. În concordanță cu cele mai recente revizuiri COSO, care evoluează de la o abordare bazată pe conformitate către un sistem bazat pe principii, Comisia și-a actualizat recent propriul cadru de control intern în mod corespunzător¹⁵⁰. Aceste principii revizuite de control intern vor deveni aplicabile în departamentele Comisiei până cel târziu la sfârșitul anului 2017. Scopul revizuirii este de a asigura în continuare un sistem solid de control intern, oferind în același timp flexibilitatea necesară pentru a permite serviciilor să se adapteze caracteristicilor și circumstanțele lor specifice. Acest lucru va fi deosebit de util având în vedere eforturile de a face sistemele de control mai bazate pe riscuri și mai eficiente din punct de vedere al costurilor, printre altele prin creșterea sinergiilor și sporirea eficienței¹⁵¹.

În acest cadru și în conformitate cu responsabilitățile reglementare ale directorilor generali în calitate de ordonatori de credite delegați (OCD), fiecare serviciu al Comisiei instituie structura organizatorică și sistemele de control intern care sunt cele mai adecvate pentru îndeplinirea obiectivelor sale politice și operaționale.

În general, standardele de control intern sunt aplicate și funcționează în mod eficient.

Cadrele de conducere ale fiecărui departament al Comisiei evaluează periodic eficacitatea sistemelor de control intern și analizează constatările rezultate în urma acestei evaluări.

Astfel, pentru anul 2016, toate departamentele Comisiei au concluzionat că standardele de control intern sunt aplicate în mod eficace și funcționează¹⁵². Cu toate acestea, 22 de departamente ale Comisiei au raportat nevoia de a îmbunătăți eficacitatea standardelor specifice, după cum urmează:

Grafic: Numărul standardelor raportate pentru îmbunătățiri ulterioare

În plus față de evaluarea întreprinsă de conducere cu privire la sistemele de control intern, contabilul Comisiei validează sistemele locale ale serviciilor financiare. Funcționarea corectă a sistemelor locale care alimentează sistemul contabil central al Comisiei (ABAC) este esențială pentru a garanta fiabilitatea generală a conturilor. Rezultatele validării de către contabilul Comisiei a sistemelor financiare locale în cursul anului 2016 indică un nivel suficient de maturitate și îmbunătățiri constante. Noile sisteme puse în aplicare în ultimii ani pentru gestiunea financiară pentru perioada de programare 2014-2020 promovează un grad sporit de automatizare și controale mai integrate în asigurarea respectării normelor aplicabile. Acest lucru permite o mai bună utilizare a resurselor, reducerea erorilor, precum și standardizarea proceselor și a procedurilor pentru gestionarea programelor în temeiul dispozițiilor comune de reglementare. Alte puncte forte identificate includ îmbunătățirea sistemelor și a instrumentelor de supraveghere financiară, bună documentare a procedurilor și nivelul ridicat de competență al personalului. Cu toate acestea, unele servicii¹⁵³ au primit recomandări sau atenționări, printre altele, referitor la coerența datelor între sistemele informatice locale și ABAC, promptitudinea înregistrărilor, calitatea informațiilor înregistrate, orientările actualizate și documentația aliniată după reorganizări sau utilizarea în comun a sistemelor de control.

Pe baza acestor evaluări, departamentele Comisiei au raportat că au atins obiectivele de control intern definite în Regulamentul financiar¹⁵⁴. Acestea sunt sintetizate în următoarele subsecțiuni în ceea ce privește eficiența gestiunii financiare, eficacitatea în gestionarea riscurilor privind legalitatea și regularitatea, raportul cost-eficacitate al controalelor și strategiile antifraudă.

2.1.1. Eficiența gestiunii financiare

În 2016, Comisia a început să își revizuiască procesele financiare principale în vederea menținerii celor mai înalte standarde în gestiunea financiară, în contextul scăderii resurselor. Domeniile pentru eventuale sinergii și câștiguri de eficiență includ simplificarea și armonizarea normelor și procedurilor, sisteme informatice financiare moderne și interconectate, externalizarea suplimentară și reciprocitatea expertizei financiare. Obiectivul principal al acestor măsuri este eficiența sporită în gestiunea financiară: reducerea sarcinii birocratice, costul proporțional al controalelor asupra beneficiarilor, rate de eroare mai scăzute, calitate îmbunătățită a datelor, scurtarea „duratei de acordare a granturilor” și a perioadelor „de efectuare a plăților” .

Acțiunile în materie de simplificare au progresat odată cu pregătirea relansării tabloului de bord privind simplificarea. Pentru prima dată, simplificarea execuției bugetare a fost monitorizată nu doar la nivelul Comisiei, ci și la nivelul statelor membre. Au continuat, de asemenea, acțiunile pentru simplificarea normelor financiare în paralel cu evaluarea la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual și cu revizuirea Regulamentului financiar, având în vedere, de asemenea, un accent mai mare plasat pe rezultate prin utilizarea în mai mare măsură a sumelor forfetare, a premiilor, a plăților bazate pe realizări și rezultate. A se vedea, de asemenea, eforturile de simplificare pentru fiecare domeniu de politică, menționate în prima secțiune a prezentului raport.

În 2016 au fost înregistrate progrese substanțiale în ceea ce privește gestionarea digitală a granturilor (eGrants) și a achizițiilor publice (eProcurement), inclusiv înființarea unui punct unic de intrare destinat comunicării și schimbului de informații cu părțile interesate care să fie la dispoziția tuturor serviciilor (SEDIA). Structurile de guvernanță pentru a supraveghea punerea în aplicare a unei soluții organizaționale integrate au fost puse în aplicare la începutul anului 2017.

În ceea ce privește eficiența controlului, datele din anexa 6 arată că timpul de plată net mediu global al serviciilor Comisiei (21,4 zile în 2016) este mai mic de 30 de zile și a continuat să scadă în mod constant de-a lungul anilor. Timpul de plată brut mediu global (24,9 zile) este furnizat pentru prima dată în urma unei recomandări din partea Ombudsmanului. Acesta reprezintă durata medie pentru efectuarea plății, inclusiv orice perioadă de suspendare.

2.1.2. Eficacitatea măsurilor de gestionare a riscurilor privind legalitatea și regularitatea

Modele de control

Comisia este responsabilă, în ultimă instanță, de asigurarea faptului că bugetul UE este cheltuit în mod corespunzător, indiferent dacă fondurile sunt puse în aplicare de către serviciile Comisiei (gestiune directă; aproximativ 20 %), sunt încredințate entităților (gestiune indirectă; aproximativ 6 %) sau sunt executate de autoritățile statelor membre (gestiune partajată; aproximativ 74 %). Pentru 80 % din buget, Comisia este dependentă în mare parte de fiabilitatea informațiilor în materie de gestiune și control raportate de statele membre și de alte organisme abilitate cu privire la sistemele lor de control. La un nivel secundar, dar fără „duplicarea” nivelurilor de control, Comisia poate efectua audituri pentru a verifica fiabilitatea sistemelor de control, a rezultatelor controalelor și/sau a rapoartelor de gestiune.

În cadrul tuturor metodelor de gestiune, modelele de control ale departamentelor Comisiei implică măsuri atât preventive, cât și corective.

 Măsurile preventive¹⁵⁵ cuprind, de regulă, controale la sursă¹⁵⁶ și alte controale ex-ante¹⁵⁷ realizate de către Comisie înainte de efectuarea unei plăți sau de a accepta cheltuielile efectuate de statul membru sau de un alt organism delegat. De asemenea, eventualele întreruperi/suspendări ale plăților către statele membre în cazul unor deficiențe grave în sistemele de gestionare și de control au un caracter preventiv. În plus, formarea profesională și orientările sunt puse la dispoziție de către Comisie pentru autoritățile statelor membre sau beneficiarii de granturi.

 Măsurile corective includ, de regulă, corecții financiare sau recuperări de cheltuieli neconforme declarate de statele membre sau de beneficiari, în urma unor controale ex-post¹⁵⁸ realizate de către Comisie după ce a efectuat o plată sau a acceptat cheltuielile efectuate de statul membru sau de un alt organism delegat.

În timp ce toate operațiunile financiare sunt supuse unui control ex-ante, înainte de efectuarea plății de către Comisie¹⁵⁹, intensitatea în ceea ce privește frecvența și/sau profunzimea acestor controale depinde de riscurile și de costurile implicate. În consecință, controale ex-ante diferențiate în funcție de riscuri nu sunt efectuate, de regulă, la fața locului (raport costuri/beneficii prohibitiv), spre deosebire de controalele ex-post (pe un eșantion reprezentativ sau pe baza unei evaluări a riscurilor).

Programele de cheltuieli ale Comisiei și, prin urmare, sistemele de control și ciclurile de gestiune sunt multianuale prin concepție. De fapt, în timp de erorile pot fi detectate în oricare an, acestea sunt corectate în anii următori.

În final, sursele și cauzele profunde ale erorilor detectate de Comisie sau de statele membre prin activitatea de audit sunt luate în considerare la elaborarea legislației viitoare (simplificate) și la (re)proiectarea controalelor în vederea continuării reducerii nivelului de eroare în viitor.

Pentru a evalua dacă bugetul UE este protejat în mod eficace, serviciile Comisiei estimează și raportează indicatorul „nivelului de eroare” și sumele aferente acestora expuse riscului — în diverse etape pe durata ciclului:

 Suma expusă riscului la momentul plății (bazată pe rata de eroare detectată); atunci când controalele ex ante au fost efectuate în mod corespunzător înainte de efectuarea plății, însă nu au fost încă puse în aplicare măsurile corective cu privire la erorile constatate ulterior plății;

 Suma expusă riscului la momentul raportării (bazată pe indicele de eroare reziduală); atunci când anumite măsuri corective au fost deja puse în aplicare după plată, dar altele urmează încă să fie puse în aplicare în anii următori. Cu toate acestea, întrucât acest concept se bazează doar pe rezervele din rapoartele anuale de activitate, acesta nu constituie un concept „global” și nu acoperă cheltuielile relevante care nu fac obiectul unor rezerve (și anume, pentru care rata erorilor reziduale < 2 %);

Suma expusă riscului la închidere (și anume, luând în considerare, de asemenea, corecțiile viitoare estimate); atunci când toate măsurile corective din anii următori au fost puse în aplicare.

Pentru definiția (definițiile) sumei (sumelor) expusă (e) riscului și a conceptelor conexe, a se vedea anexa 3.

Pentru orice an dat, suma (brută) a Comisiei expusă riscului în momentul plății, după ce cheltuielile au fost acceptate și/sau plățile au fost efectuate, este mai mare de 2 % din cheltuielile aferente. Acest lucru este în conformitate cu propriile constatări ale Curții de Conturi.

Cu toate acestea, corecțiile financiare și recuperările au fost și vor fi efectuate în cursul anului (anilor) următor(i), reducând deja suma („intermediară”) expusă riscului la momentul raportării. Între timp, pentru o transparență deplină, rezervele sunt emise (doar) pentru programele pentru care indicele de eroare reziduală (IER) nu va fi scăzut deja sub 2 % la data raportării anuale de gestiune (rapoartele anuale de activitate).

În plus, după luarea în considerare, de asemenea, a corecțiilor viitoare estimate care vor fi fost efectuate până la sfârșitul ciclurilor de viață ale programelor, suma prospectivă (netă) expusă riscului la închidere va fi mai mică de 2 %.

Rezultatele controalelor pentru 2016

Rezultatele detaliate pentru exercițiul financiar 2016 sunt prezentate în tabelul intitulat „Suma expusă riscului estimată la închidere” de pe pagina următoare.

Suma expusă riscului la momentul plății

Controalele ex post (de exemplu, audituri la fața locului), realizate ulterior autorizării plăților pot încă detecta cel puțin o parte a erorilor¹⁶⁰ care ar fi rămas nedetectate după efectuarea corespunzătoare a controalele ex ante și pregătesc terenul pentru remedierea acestora (de exemplu, prin punerea în aplicare și chiar extrapolarea rezultatelor auditului).

De-a lungul anilor, Comisia a reușit să își îmbunătățească gestiunea financiară. Acest lucru este demonstrat de scăderea nivelului de eroare raportat nu numai de Comisie, ci și de Curtea de Conturi Europeană. Estimările anuale au scăzut de la două cifre pentru anumite domenii de politică (în special coeziunea) înainte de 2009 la niveluri net inferioare în prezent — sub 5 % în majoritatea domeniilor de politică și la un nivel apropiat sau chiar mai puțin de 2 % în alte domenii.

Pentru 2016, pe baza ratelor de eroare detectată sau echivalentă, rata de eroare medie globală a Comisiei este estimată a fi între 2,1 % și 2,6 % (în 2015 între 2,3 % și 3,1 %) din totalul cheltuielilor relevante, iar suma totală expusă riscului estimată la momentul plății este între 2,9 și 3,6 miliarde EUR (în 2015 între 3,3 și 4,5 miliarde EUR). Această scădere se datorează în principal riscului inerent mai mic de eroare pentru programele incluse în actualul cadru financiar multianual.

Domeniul de politică	Totalul cheltuielilor relevante (1)	Suma expusă riscului estimată la momentul plății (2) = rata de eroare medie aplicată pe (1)		Corecții viitoare estimate (3) = Rata ajustată a mediei de recuperări și corecții aplicate (1)		Suma expusă riscului estimată la închidere (4) = (2) — (3)
		valoarea minimă	valoarea maximă	valoarea minimă	valoarea maximă	valoarea minimă	valoarea maximă
Agricultură	57 552,7	1 419,6 (2,47 %)	1 419,6 (2,47 %)	1 173,4 (2,04 %)	1 173,4 (2,04 %)	246,2 (0,43 %)	246.2 (0,43 %)
Coeziune	45 403,7	961,2 (2,12 %)	1 573,6 (3,47 %)	700,3 (1,54 %)	798,0 (1,76 %)	261,0 (0,57 %)	775,6 (1,71 %)
Relații externe	10 183,7	166.0 (1,63 %)	166,0 (1,63 %)	43.3 (0,43 %)	43,3 (0,43 %)	122.7 (1,20 %)	122,7 (1,20 %)
Cercetare, industrie, spațiu, energie și transporturi	13 586,3	320.1 (2,36 %)	381,4 (2,81 %)	98.6 (0,73 %)	99,8 (0,73 %)	221,4 (1,63 %)	281,6 (2,07 %)
Alte politici interne	4 532,0	35,1 (0,77 %)	39,4 (0,87 %)	8,1 (0,18 %)	8,1 (0,18 %)	27,0 (0,60 %)	31,4 (0,69 %)
Alte servicii și Administrație	5 869,5	12,2 (0,21 %)	14,9 (0,25 %)	0,5 (0,01 %)	0,6 (0,01 %)	11,8 (0,20 %)	14,3 (0,24 %)
Total	137 127,9	2 914,2 (2,13 %)	3 594,9 (2,62 %)	2 024,2 (1,48 %)	2 123,2 (1,55 %)	890,1 (0,65 %)	1 471,8 (1,07 %)

Tabel: Suma expusă riscului estimată la închidere pentru cheltuielile relevante 2016 ( milioane EUR). A se vedea detalii în anexa 2-A și definiții în anexa 3.
Comisia și Curtea de Conturi Europeană ajung la aceleași concluzii cu privire la natura și cauzele originare ale nivelurilor de eroare care se mențin la un nivel ridicat. Sunt luate măsuri suplimentare pentru respectivele programe cu niveluri constant ridicate de eroare și pentru a aborda cauzele care stau la baza lor (a se vedea detaliile de mai jos).

Suma expusă riscului la momentul raportării

În contextul multianual al programelor și al strategiilor de control, orice erori restante care sunt detectate vor fi astfel corectate de-a lungul anilor. În fiecare an, atunci când se efectuează raportarea în rapoartele de activitate anuale, serviciile Comisiei furnizează o situație intermediară a cheltuielilor (de regulă, cumulative) ale programului, a erorilor detectate și a corecțiilor efectuate — până la acel moment.

Un considerent important al execuției bugetului UE îl reprezintă necesitatea de a asigura prevenirea sau detectarea corespunzătoare și corectarea ulterioară a deficiențelor sistemului care conduc la erori, nereguli și fraudă.

Comisia ia măsurile preventive și corective necesare, astfel cum se prevede în legislația UE pentru protejarea bugetului UE de cheltuieli ilegale sau neconforme.

În cazul în care mecanismele preventive nu sunt eficace, Comisia, în cadrul rolului său de supraveghere, are obligația să aplice mecanisme corective în ultimă instanță.

Obiectivul principal al corecțiilor financiare și al recuperărilor este de a garanta că doar cheltuielile în conformitate cu cadrul juridic sunt finanțate de la bugetul UE.

Fluxul acțiunilor corective este după cum urmează:

O corecție financiară este confirmată de îndată ce aceasta este acceptată de statul membru sau decisă de Comisie. O corecție financiară este considerată ca fiind executată atunci când corecția a fost aplicată și înscrisă în conturile Comisiei, ceea ce înseamnă că tranzacția financiară a fost validată de ordonatorul de credite responsabil în următoarele cazuri: deducere din cererea de plată intermediară sau finală, ordin de recuperare și/sau tranzacție de dezangajare.¹⁶¹

Fond	Total plăți de la bugetul UE în 2016	Total corecții financiare și recuperări confirmate în 2016	% plăți de la bugetul UE	Total corecții financiare și recuperări efectuate în 2016	% plăți de la bugetul UE
Agricultură:	56 454	2 087	3,7 %	1 948	3,5 %
FEGA	44 084	1 387	3,1 %	1 662	3,8 %
Dezvoltare rurală	12 370	700	5,7 %	286	2,3 %
Politica de coeziune:	37 134	1 204	3,2 %	943	2,5 %
FEDR	21 067	706	3,3 %	623	3,0 %
Fondul de coeziune	7 449	102	1,4 %	1	0,0 %
FSE	8 148	389	4,8 %	235	2,9 %
IFOP/FEP	422	14	3,2 %	17	3,9 %
Orientare FEOGA	48	(5)	(11,0) %	67	140,1 % 1 %
Domenii de politică internă	23 165	309	1,3 %	318	1,4 %
Domenii de politică externă	10 277	173	1,7 %	175	1,7 %
Administrație	9 325	4	0,0 %	4	0,0 %
TOTAL	136 355*	3 777	2,8 %	3 389	2,5 %

Tabel: Imagine de ansamblu asupra corecțiilor financiare și recuperărilor efectuate în 2016¹⁶² (milioane EUR)

* Nu include suma de 61 de milioane EUR plătită în cadrul rubricii Instrumente speciale
În 2016, valoarea totală a corecțiilor financiare și a recuperărilor s-a ridicat la 3,8 miliarde EUR confirmate sau 3,4 miliarde EUR executate. Această sumă include corecțiile și recuperările realizate în cursul anului 2016, indiferent de anul în care au fost efectuate cheltuielile inițiale. Mai multe detalii sunt furnizate în anexa 4.

Tipuri de corecții financiare în 2016 și rezultate cumulative în 2010-2016

Grafic>: Tipuri de corecții financiare puse în aplicare în 2016 (milioane EUR)

Grafic>: Corecții financiare și recuperări confirmate în perioada 2010-2016 (milioane EUR) cumulative


Corecțiile nete care conduc la o rambursare către bugetul UE sunt caracteristice pentru agricultură și dezvoltare rurală, precum și pentru gestiunea directă și indirectă.

Pentru politica de coeziune, corecțiile nete sunt, până la perioada de programare 2007-2013, o excepție. În temeiul noului cadru juridic, Comisia păstrează 10 % din fiecare plată intermediară până la finalizarea tuturor procedurilor de control. Aceste controale asigură că nicio deficiență gravă care conduce la un nivel semnificativ de risc în cheltuielile rambursate nu rămâne nedetectată sau necorectată de statele membre. În caz contrar, Comisia trebuie să aplice corecții financiare nete.

Cifrele cumulate furnizează mai multe informații utile cu privire la importanța mecanismelor corective utilizate de către Comisie deoarece țin seama de caracterul multianual al majorității cheltuielilor UE și neutralizează impactul evenimentelor punctuale.

Pentru Fondul european de garantare agricolă (FEGA), rata de corecție medie pentru corecțiile financiare ale Comisiei în cadrul verificării conformității conturilor pentru perioada cuprinsă între 1999 și sfârșitul anului 2016 a fost de 1,8 % din cheltuieli (toate acestea sunt corecții financiare nete) — a se vedea anexa 4 punctul 2.4.

Pentru Fondul european de dezvoltare regională (FEDER) și Fondul social european (FSE) 2007­2013, la sfârșitul anului 2016, rata combinată a corecțiilor financiare, numai pe baza activității de supraveghere a Comisiei, a reprezentat 1,7 % din sumele alocate — a se vedea anexa 4 punctul 3.4.2.

În perioada 2010-2016, suma medie confirmată a fost de 3,3 miliarde EUR sau 2,4 % din valoarea medie a plăților efectuate din bugetul UE, în timp ce valoarea medie executată în această perioadă a fost de 3,2 miliarde EUR sau 2,3 % din plăți.

Având în vedere eșantionul auditat, o parte din cheltuielile (cumulative) va fi fost complet curățate de erori, în timp ce cealaltă parte ar putea fi totuși afectată de erori similare. În cazul în care indicele de eroare ar continua să fie considerat drept semnificativ (și anume, peste criteriul de materialitate de 2%) în stadiul respectiv, o rezervă ar putea fi formulată sau menținută în raportul anual de activitate în ceea ce privește programul în cauză.

În rapoartele lor anuale de activitate pentru 2016, 29 de ordonatori de credite delegați au emis o asigurare fără rezerve, în timp ce 20 de declarații au fost însoțite de un total de 37 de rezerve. Mai multe detalii sunt disponibile în secțiunea 2.2 și în anexa 2-B.

Suma expusă riscului la momentul raportării (doar) din partea programelor care fac obiectul unor rezerve este estimată la 1,6 miliarde EUR, față de 1,3 miliarde EUR în 2015. Pentru detalii, a se vedea mai jos secțiunea 2.2.

Suma expusă riscului la închidere

Același context multianual al programelor și al strategiilor de control face posibilă, de asemenea, o privire în perspectivă către sfârșitul ciclului programului¹⁶³ și o estimare a valorii corecțiilor care urmează a fi efectuate prin intermediul controalelor ex-post în viitor. Într-adevăr, întrucât cheltuielile pentru anul în curs este posibil să nu fi fost încă supuse unor controale ex-post, corecțiile se vor materializa abia în cursul anului (anilor) următor(i) . Suma pe termen lung expusă riscului la închidere poate fi obținută numai după ce au luate în considerare toate corecțiile care au fost deja și/sau vor fi fost puse în aplicare până la data respectivă.

O indicație pentru „corecțiile viitoare estimate” ar putea fi cele istorice (de exemplu, media istorică de 7 ani). Cu toate acestea, caracteristicile și riscurile programelor, precum și modalitățile și capacitățile de corecție ale sistemelor de control conexe au evoluat (de exemplu, mecanisme simplificate de execuție și/sau controale ajustate). De asemenea, datele istorice sunt influențate de evenimente specifice (unice, nestructurale). Prin urmare, datele istorice pot să nu fie întotdeauna cea mai bună bază pentru estimarea capacității de corecție viitoare. În aceste cazuri, ordonatorul de credite delegat le modifică sau le înlocuiește cu scopul de a obține o estimare mai bună și mai prudentă.

În rapoartele lor anuale de activitate pentru 2016, departamentele Comisiei au evidențiat atât baza acestora (media pe 7 ani a corecțiilor efective istorice), cât și ajustările efectuate în vederea celor mai bune, dar conservatoare estimări privind capacitatea de corecție viitoare (ex-post) pentru programele actuale. Tipurile de ajustări posibile includ neutralizarea oricăror evenimente specifice (unice, nestructurale) din trecut, excluderea elementelor corective ex ante (de exemplu, recuperarea prefinanțărilor neutilizate, notele de credit pentru facturi), luarea în considerare a unei medii istorice mai recente (de exemplu, DG AGRI ar trebui să ia în considerare doar ultimii 3 ani ca bază mai adecvată), luarea în considerare a diferitelor riscuri inerente și/sau modalități de control pentru mecanismele de execuție a programelor [de exemplu, pentru coeziune, pe baza riscului rezidual cumulativ (CCR) raportat de autoritățile de audit ale statelor membre pentru fiecare program operațional], evitarea aplicării aceluiași procentaj finanțării cu risc scăzut a agențiilor etc. sau chiar luarea în considerare ca viitoarele corecții structurale ex-post să fie egale cu 0 (de exemplu, direcțiile generale cu sisteme de control total ex-ante și corecții conexe care reduc erorile în prealabil).

Astfel cum se arată în tabelul de mai sus „Suma expusă riscului estimată la închidere”, corecțiile viitoare estimate pentru cheltuielile aferente anului 2016 sunt cuprinse între 2,0 și 2,1 miliarde EUR sau un procent între 1,5 % și 1,6 % din totalul cheltuielilor relevante. Aceasta este mai scăzută decât în 2015 (între 2,1 și 2,7 miliarde EUR, însemnând între 1,5 % și 1,9 %), de asemenea în principal datorită coeziunii (ceea ce este logic, având în vedere suma mai mică expusă riscului estimată la momentul plății care trebuie corectată, astfel cum s-a menționat mai sus). În orice caz, în comparație cu corecțiile financiare și recuperările reale din 2016 (3,8 miliarde EUR confirmate sau 3,4 miliarde EUR puse în aplicare) și media lor istorică pe 7 ani (3,3 sau 3,2 miliarde EUR); 2,4 % sau 2,3 %), această estimare poate fi considerată prudentă.

Suma expusă riscului la închidere totală estimată care rezultă pentru cheltuielile din 2016 se ridică la o valoare între 0,9 și 1,5 miliarde EUR, și anume între 0,7 % și 1,1 % din totalul cheltuielilor relevante. Aceasta este mai scăzută decât în 2015 (între 1,2 și 1,8 miliarde EUR, însemnând între 0,8 % și 1,3 %), de asemenea în principal datorită coeziunii (urmare a riscului inerent mai scăzut de eroare pentru programele din cadrul actualului cadru financiar multianual, astfel cum s-a menționat mai sus).

Concluzii

Având în vedere că suma totală expusă riscului la închidere este estimată la mai puțin de 2 % din totalul cheltuielilor relevante, se demonstrează că mecanismele de control multianuale ale departamentelor Comisiei asigură, în general, o gestiune adecvată a riscurilor legate de legalitatea și regularitatea operațiunilor, iar corecțiile financiare și recuperările realizate în anii următori protejează bugetul UE în ansamblu.

Suma totală expusă riscului estimată la închidere este mai mică de 2 %.

În același timp, sunt luate măsuri suplimentare pentru programele cu niveluri constant ridicate de eroare în vederea abordării cauzelor care stau la baza acestora.

În plus, din motive de transparență, sunt formulate rezerve în rapoartele anuale de activitate pentru programele în cazul cărora indicele de eroare reziduală (IER) nu va fi scăzut încă sub 2 % la data raportării (a se vedea secțiunea 2.2 de mai jos).

 

Comisia și Curtea de Conturi Europeană au ajuns la aceleași concluzii cu privire la natura și la cauzele profunde ale nivelurilor constant ridicate de eroare; și anume deficiențele în sistemele de gestiune și de control (în special în statele membre, țările terțe și organizațiile/agențiile internaționale), agravate de cadrul juridic complex în care politicile UE sunt puse în aplicare. De-a lungul anilor, cele mai frecvente tipuri de eroare care rezultă din această combinație de factori includ:

— Cheltuieli neeligibile;

— Beneficiari/proiecte/perioade de punere în aplicare neeligibile;

— Încălcarea normelor privind achizițiile publice și ajutorul de stat;

— Numărul insuficient de documente fiabile pentru a susține declarațiile de cheltuieli; precum și

— Declarare inexactă a suprafețelor eligibile în domeniul agriculturii.

Cu toate acestea, domeniile de politici care fac obiectul unor norme¹⁶⁴ de eligibilitate mai puțin complexe prezintă niveluri mai scăzute de eroare, astfel cum reiese din rata de eroare substanțial mai mică pentru sistemele bazate pe regimurile de „drepturi” ¹⁶⁵ comparativ cu sistemele de „rambursare” a costurilor. Prin urmare, simplificarea reprezintă cea mai eficientă cale de a reduce atât riscul de eroare, cât și costurile și sarcina de control¹⁶⁶.

Pentru programele cu rate de eroare constant ridicate, Comisia ia în permanență măsuri preventive și corective, pentru a aborda cauzele lor profunde și impactul acestora. Direcțiile generale pun în aplicare măsuri specifice pentru a consolida sistemele de gestionare și control la nivel național, european și internațional; învățămintele desprinse din perioadele de programare anterioare au condus la îmbunătățiri în ceea ce privește conceperea unor generații succesive de programe¹⁶⁷; iar revizuirea la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual pentru perioada 2014-2020 include un pachet important de propuneri legislative pentru simplificarea¹⁶⁸ normelor aplicabile punerii în aplicare a bugetului UE.

Mai multe detalii pot fi consultate în Comunicarea Comisiei „Cauzele profunde ale erorilor și măsurile luate [articolul 32 alineatul (5) din Regulamentul financiar]” — COM(2017)124 din 28.2.2017.

2.1.3. Raportul cost-eficacitate al controalelor

Un obiectiv important al strategiei Comisiei privind „bugetul axat pe rezultate” este de a asigura un raport cost-eficacitate optim la conceperea și punerea în aplicare a sistemelor de gestionare și de control care previn sau identifică și corectează erorile. Prin urmare, strategiile de control ar trebui să prevadă un nivel mai ridicat de control și o frecvență mai mare în domeniile cu grad mai mare de risc și să asigure eficacitatea din punct de vedere al costurilor.

Regulamentul financiar¹⁶⁹ solicită ordonatorilor de credite delegați (OCD) să includă în rapoartele lor anuale de activitate o evaluare globală a costurilor și a beneficiilor controalelor.

Toate cele 49 de departamente ale Comisiei au evaluat raportul cost-eficacitate și eficiența propriilor sisteme de control. Ca urmare, pentru prima dată în 2016, toate departamentele Comisiei au ajuns la o concluzie privind raportul cost-eficacitate al controalelor efectuate de acestea. Majoritatea departamentelor au utilizat indicatorul costuri/fonduri în 2016. Unele servicii au utilizat chiar ambii indicatori (costuri/fonduri și costuri/beneficii), iar câteva au folosit doar indicatorul costuri/beneficii. În ceea ce privește gestiunea partajată, patru¹⁷⁰ direcții generale care raportează cu privire la raportul cost-eficacitate al controalelor au inclus, de asemenea, o evaluare a costurilor la nivelul statelor membre.

Pe baza evaluării sus-menționate, toate serviciile Comisiei au fost invitate să își revizuiască sistemele de control cu scopul de a se asigura că acestea rămân bazate pe risc și eficiente din punct de vedere al costurilor, acordând atenția cuvenită mediului de gestiune și naturii acțiunilor finanțate. Serviciile Comisiei iau din ce în ce mai mult măsuri pentru îmbunătățirea adecvării și a agilității organizaționale:

 Până la sfârșitul anului 2015, 25 de departamente și-au revizuit sistemele de control; jumătate¹⁷¹ au luat o serie de măsuri pentru a îmbunătăți eficiența din punct de vedere al costurilor, în timp ce altele¹⁷² au ajuns la concluzia că nu era necesară nicio modificare.

 Până la sfârșitul anului 2016, 35 (din 49) de servicii (71 %) și-au revizuit sistemele de control. 17 dintre acestea (49 %) le-au adaptat¹⁷³ sau le vor adapta¹⁷⁴, în timp ce restul de 18 departamente¹⁷⁵ au ajuns la concluzia că nu era necesară nicio modificare.

Importanța financiară a celor 49 de departamente ale Comisiei variază în mod semnificativ. Gestionarea fondurilor este foarte concentrată la nivelul câtorva departamente ordonatoare mari (mai mult de 40 % din plăți sunt efectuate doar de DG AGRI , iar 80 %, de 6 servicii ale Comisiei), urmate de o serie de departamente ordonatoare mult mai mici („restul” de 5 % din plăți sunt efectuate de 33 (și anume, două treimi) din serviciile Comisiei).

În unele domenii, departamentele și-au unit resursele pentru a îmbunătăți raportul cost-eficacitate al controalelor. Pentru a oferi un exemplu practic, prin înființarea Centrului comun de asistență, serviciile din domeniul cercetării au creat împreună, printre altele, strategia de audit ex-post „Orizont 2020”. Acesta deservește 20 din ordonatorii de credite delegați în cauză, dintre care opt sunt direcții generale, patru sunt agenții executive, șapte sunt întreprinderi comune și una este o agenție de reglementare UE. Acest lucru, la rândul său, a condus la economii de scară și a îmbunătăți raportul cost-eficacitate al controalelor în familia respectivă.

Comisia își continuă eforturile de îmbunătățire a raportului cost-eficacitate al controalelor. În acest sens, activitățile de audit ale Serviciului de Audit Intern (IAS) privind strategiile de control din departamentele care gestionează principalele cheltuieli pe domeniu de politică și auditul în curs al IAS cu privire la cadrul/măsurile Comisiei pentru estimarea, evaluarea și raportarea cu privire la raportul cost-eficacitate al controalelor au oferit deja și vor continua să ofere informații noi.

2.1.4. Strategiile antifraudă

Strategia antifraudă a Comisiei (SAFC) a fost adoptată în 2011 și fiecare dintre serviciile Comisiei a elaborat, a pus în aplicare și a actualizat în mod periodic, după caz, propria strategie antifraudă pentru domeniul de politică în care acestea sunt responsabile. Strategia antifraudă a Comisiei a impus ca fiecare serviciu al Comisiei să aibă o astfel de strategie în vigoare până la sfârșitul anului 2013. Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) recomandă ca serviciile Comisiei să își actualizeze periodic strategia antifraudă pentru a ține seama de modificările survenite în mediul de combatere a fraudei. Astfel cum se arată în tabelul de mai jos, majoritatea serviciilor Comisiei au prezentat o actualizare a strategiei lor antifraudă după adoptarea primei strategii până la sfârșitul anului 2013.

Anul actualizării strategiilor antifraudă	2017 *	2016	2015	2014	2013 *	Nr. strategie încă* * *	Total
Numărul serviciilor Comisiei	9	16	13	1	9	1	49

Tabel: Actualizări ale strategiilor antifraudă de către serviciile Comisiei.

* 9 servicii ale Comisiei sunt în curs de adoptare a strategiei lor actualizate și sunt preconizate să facă acest lucru în 2017,

* * 9 servicii ale Comisiei nu și-au actualizat încă strategia după adoptarea primei strategii până la sfârșitul anului 2013.

* * * Serviciul de sprijin pentru reforme structurale (SSRS) a fost creat în 2015 și lucrează în prezent la o strategie antifraudă. Pentru cheltuielile realizate de SSRS, există măsuri antifraudă.

Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) a prezentat o actualizare a metodologiei sale pentru elaborarea unei strategii antifraudă în februarie 2016, în urma consultării cu Rețeaua de prevenire și de identificare a fraudei a Comisiei (FPDNet). Actualizarea a vizat, în principal, integrarea în continuare a măsurilor antifraudă (de la identificarea riscurilor de fraudă la activitățile de control și de monitorizare) în ciclul de performanță (ca parte a modificărilor descrise în secțiunea 2.7.2.) și în ciclul de monitorizare la nivelul Comisiei. Prin această integrare, activitățile antifraudă fac parte integrantă din activitățile de control ale serviciilor Comisiei, menținând, în același timp, atenția specială necesară în ceea ce privește frauda. Serviciile Comisiei care și-au actualizat strategiile antifraudă în 2016 au raportat aplicarea metodologiei actualizate.

Agenția Executivă pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii (EASME) a utilizat metodologia OLAF pentru actualizarea strategiei sale de combatere a fraudelor, care a fost realizată în 2016. Evaluarea riscului de fraudă efectuată de agenție este integrată în prezent în exercițiul anual de evaluare a riscurilor. Principalele riscuri de fraudă cu care se confruntă EASME sunt plagiatul și dubla finanțare, precum și cereri de decont false sau intenționat mărite. Astfel de riscuri și măsurile de atenuare ale acestora sunt monitorizate îndeaproape în cadrul exercițiului anual de gestionare a riscurilor.

EASME ia măsuri de atenuare și desfășoară controale consolidate pentru aceste riscuri, urmărind în continuare principiul costurilor și beneficiilor. Aceasta înseamnă că sunt aplicate controale bazate pe risc și că în special proiectele cu risc ridicat fac obiectul consolidării monitorizării.

Pentru anumite riscuri (de exemplu, plagiat), EASME a participat la testarea instrumentelor Orizont 2020 pentru programele din cadrul Orizont 2020, care sunt aplicate în cadrul tuturor serviciilor Comisiei cu activități în domeniul cercetării.

Punerea în aplicare a strategiilor antifraudă este monitorizată în mod regulat prin intermediul ciclului de performanță al Comisiei. Având în vedere că fiecare domeniu de politică are caracteristici specifice în materie de fraudă, nu există o abordare „universală” în cadrul activităților antifraudă. Majoritatea serviciilor Comisiei organizează activități de sensibilizare în privința fraudei, cum ar fi cursuri de formare și seminare. În 2016, cel puțin 27 de servicii au raportat organizarea unor astfel de activități destinate membrilor personalului vizat, cum ar fi nou-veniți, personalul financiar și personalul de conducere.

După șase ani de aplicare, Comisia are în vedere actualizarea strategiei antifraudă a Comisiei, adoptată în 2011. Obiectivul strategiei antifraudă a Comisiei de a îmbunătăți prevenirea, detectarea și investigarea fraudei și de a asigura un nivel adecvat de sancționare, recuperare și combatere, este unul ferm pe ordinea de zi a Comisiei. O actualizare a strategiei antifraudă a Comisiei se va axa pe continuarea acestei abordări, cu accent pe integrarea măsurilor antifraudă în cadrul sistemelor de control intern ale Comisiei, în special în ceea ce privește raportarea cu privire la punerea în aplicare a măsurilor antifraudă, astfel cum sunt prezentate în această secțiune.

Sistemul de detectare timpurie și de excludere

Sistemul de detectare timpurie și de excludere (Early Detection and Exclusion System – EDES) în vederea protejării intereselor financiare ale UE a fost aplicat începând cu 1 ianuarie 2016. Acest nou sistem a fost introdus în urma revizuirii Regulamentului financiar din 2015. Acesta asigură:

- detectarea timpurie a operatorilor economici care reprezintă riscuri pentru interesele financiare ale Uniunii;

- excluderea operatorilor economici nefiabili de la obținerea de fonduri ale Uniunii și/sau impunerea unei sancțiuni financiare asupra acestora;

- pentru cele mai grave cazuri, publicarea pe site-ul Comisiei a informațiilor referitoare la excludere și/sau la sancțiunea financiară, pentru a consolida efectul disuasiv.

Sistemul de detectare timpurie și de excludere reprezintă o îmbunătățire semnificativă în aplicarea regulilor privind sancțiunile administrative în ceea ce privește drepturile fundamentale, recomandările independente și transparența. În vederea asigurării coerenței sistemului, deciziile care urmează a fi luate de instituțiile, agențiile și organismele UE pentru a impune o sancțiune asupra operatorilor economici care nu prezintă garanții pot fi luate numai după ce s-a obținut recomandarea noului comitet centralizat, prezidat de un președinte permanent independent la nivel înalt. Recomandarea respectivă conține o încadrare juridică preliminară a unui comportament, având în vedere faptele stabilite și alte constatări. Comitetul evaluează cazurile în care nu există o hotărâre judecătorească definitivă sau o decizie administrativă definitivă.

Comitetul a început să funcționeze în 2016. În anul respectiv, 21 de cazuri legate de 33 operatori economici au fost sesizate comitetului de către diverși ordonatori de credite. Până la 30 aprilie 2017, aceasta a condus la 14 de recomandări, dintre care 3 au fost adoptate în 2016.

Cazurile cele mai frecvent prezentate comitetului se referă la încălcări grave ale obligațiilor contractuale și/sau abateri profesionale grave. Un rezumat anonimizat al cazurilor tratate de comitet va fi pus la dispoziție într-un document de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește partea dedicată sistemului de detectare timpurie și de excludere din raportul anual al Comisiei cu privire la articolul 325 alineatul (5) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.