1. Prezentarea generală a instituţiilor publice

1. Prezentarea generală a instituţiilor publice

Instituţiile publice au un rol important în cadrul statului deoarece prin intermediul acestora acesta îşi îndeplineşte funcţiile sale. De asemenea, procesele economice în economia de piaţă, sunt influenţate de stat prin pârghiile economico-financiare la dispoziţia sa, utilizate în vederea corectării dezechilibrelor la nivel macroeconomic.

Sfera de cuprindere a instituţiilor publice este vastă, statul acţionând practic în toate domeniile vieţii economice sau sociale. De asemenea, una din caracteristicele cele mai importante ale economiilor secolului XX, care se continuă şi în secolul XXI, este expansiunea sectorului public. Statul, prin intermediul instituţiilor de care dispune sau prin intermediul întreprinderilor a acţionat, în funcţie de politica urmată în diferite perioade, asupra redistribuirii produsului intern brut în economie, a influenţat pozitiv sau negativ desfăşurarea anumitor activităţi.

De ce, însă, sunt atât de importante instituţiile publice şi, în primul rând cum se poate defini acest concept?

Legea finanţelor publice şi, respectiv, legea finanţelor publice locale definesc noţiunea de instituţie publică enumerând exemple în acest sens, după cum urmează.

Conform legii finanţelor publice, în sfera de cuprindere a instituţiilor publice se cuprind: “Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora”¹.

La nivel local, conform reglementărilor legislative privind finanţele publice locale, instituţiile publice reprezintă “denumire generică ce include comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora”².

Cu toate acestea, ce reprezintă o instituţie publică? În majoritatea cazurilor se fac numeroase confuzii. De exemplu, la întrebarea: „Pe care dintre următoarele entităţi (Ministerul Finanţelor Publice, Academia de Studii Economice Bucureşti, Banca Naţională a României, Ateneul Român, Electrica S.A.) le consideraţi instituţii publice?”, răspunsul va fi cu preponderenţă: „Toate!”, argumentul respondenţiilor fiind că „toate aparţin statului”. Unde se produce confuzia? O explicaţie ar consta în faptul că nu se cunoaşte foarte bine care este sfera de cuprindere a sectorului public. Conform viziunii Fondului Monetar Internaţional, sectorul public cuprinde, pe de o parte, entităţile ce aparţin administraţiei guvernamentale centrale şi locale, iar, pe de altă parte, cuprinde entităţile cu scop productiv, angrenate în mecanismul pieţei şi care urmăresc obţinerea de profit³. Prin urmare, în continuare ne vom referi la entităţile aparţinând administraţiei guvernamentale centrale şi locale ca fiind instituţii publice care furnizează bunuri publice în vederea satisfacerii nevoilor colective, care au ca obiectiv bunăstarea socială şi nu înregistrarea profitului, care sunt finanţate, în majoritatea cazurilor de la bugetul public şi care sunt înfiinţate prin legi date în acest sens.

Gruparea instituţiilor publice după modul de prezentare de mai sus se face în funcţie de nivelul la care se manifestă. Astfel, avem instituţii publice la nivel central şi instituţii publice la nivel local.

Instituţii publice la nivel central	- Parlamentul
	- Preşedenţia
	- Guvernul
	- ministerele
	- alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale

Instituţii publice la nivel local	- consiliile judeţene
	- consiliile locale
	- primăriile
	- alte instituţii publice de interes local

Un alt criteriu de clasificare a instituţiilor publice este domeniul în care îşi manifestă autoritatea.

După domeniul în care îşi manifestă autoritatea	- instituţii publice care acţionează în domeniul legislativ:
	- Parlamentul (Camera Deputaţilor şi Senatul)
	- consiliile judeţene, consiliile locale
	- instituţii care acţionează în domeniul executiv:
	- Guvernul
	- ministerele
	- Banca Naţională a României
	- prefecturile
	- primăriile
	- instituţii publice care acţionează în domeniul judecătoresc:
	- Curtea Supremă de Justiţie
	- Consiliul Superior al Magistraturii
	- instanţele judecătoreşti
	- tribunalele
	- parchetele

Alte criterii de clasificare ale instituţiilor publice sunt: obiectul activităţii sau modul de finanţare al activităţii curente şi de capital⁴.

După obiectul activităţii	- instituţii administrative:
	- ministere
	- alte organisme centrale
	- prefecturi
	- primării
	- instituţii de specialitate:
	- de învăţământ
	- medicale
	- justiţie
	- procuratură

După modul de finanţare	- instituţii publice finanţate integral de la buget
	- instituţii publice cu finanţare mixtă (de la buget şi din venituri proprii)
	- instituţii publice finanţate din fonduri proprii

O caracteristică a instituţiilor publice este faptul că ele produc bunurile publice care sunt distribuite în cea mai mare parte gratuit⁵ sau la preţuri care se regăsesc sub nivelul costurilor. Prin serviciile oferite de către instituţiile publice se urmăreşte asigurarea unor servicii către contribuabili care ar necesita costuri ridicate dacă ar fi produse de sectorul privat, precum şi asigurarea satisfacerii nevoilor sociale ale contribuabililor.

Deoarece sunt axate pe furnizarea unor anumite bunuri publice, instituţiilor publice le este caracteristică specializarea, ele urmărind scopul pentru care funcţionează.

Domeniile în care acţionează instituţiile statului producătoare de bunuri publice sunt următoarele:⁶

a) domeniul social-cultural:

• 
  învâţământ: preşcolar, primar şi gimnazial, complementar, profesional, liceal, postliceal, învăţământ pentru copii cu deficienţe, case de copii, universităţi, academii, case de cultură, biblioteci etc;
  
• 
  sănătate: dispensare medicale, policlinici, spitale, sanatorii, preventorii, creşe, leagăne de copii, centre de recoltare şi conservare a sângelui, staţii de salvare etc;
  
• 
  asistenţă socială: cămine de bătrâni şi pensionari, cămine-spital pentru invalizi şi bolnavi cronici, cămine pentru copii infirmi şi cămine-atelier, cantine de ajutor social, centre de primire a minorilor, instituţii de plasament familial etc;
  
• 
  sport şi tineret.
  

b) domeniul apărării naţionale: unităţi militare, unităţi de învăţământ specializate;

c) domeniul ordinii publice: unităţi de poliţie, pompieri, jandarmi, Serviciul Român de Informaţii;

d) domeniul autorităţii publice: Preşedenţia, Senatul, Camera Deputaţilor, Guvernul, ministerele, alte organe ale administraţiei publice centrale, consiile locale, primăriile, prefecturile, organe ale administraţiei de stat pe plan local, autorităţile judecătoreşti, Curtea de Conturi, Curtea Constituţională Consiliul Concurenţei etc;

e) domeniul economic: instituţii specilizate în cercetare ştiinţifică, unităţi de cercetare pentru descoperiri de zăcăminte noi, instituţii de protecţie a mediului, de gospodărire a apelor.

Conducătorii instituţiilor publice sunt ordonatori de credite. În funcţie de subordonarea instituţei, conducătorul acesteia poate fi ordonator principal de credite, ordonator secundar sau ordonator terţiar.

Ordonatorii principali de credite pentru instituţiile finanţate din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale sunt conducătorii autorităţilor publice, miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.

Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare, aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, pe unităţile ierarhic inferioare, în raport sarcinile acestora cuprinse, potrivit legii, în bugetele respective şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu, cu respectarea dispoziţiilor legale.

La nivel local, ordonatorii principali de credite sunt preşedinţii consiliilor judeţene sau primarii, în funcţie de buget.

Ordonatorii secundari şi terţiari de credite sunt conducătorii celorlalte instituţii publice care se află direct în subordonarea ordonatorilor principali sau în subordonarea ordonatorilor secundari (e vorba de ordonatorii terţiari de credite).

Ordonatorii secundari de credite aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii şi a celor din bugetele fondurilor speciale, cu respectarea dispoziţiilor legale, şi repartizează creditele bugetare aprobate pe unităţile ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite.

De asemenea, ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru nevoile unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale.

Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale.

Ordonatorii principali de credite pot delega dreptul de a aproba folosirea şi repartizarea creditelor bugetare înlocuitorilor lor de drept.

Ordonatorii principali, ordonatorii secundari şi terţiari de credite răspund, potrivit legii, de:

1. 
   utilizarea creditelor bugetare;
   
2. 
   realizarea veniturilor;
   
3. 
   folosirea cu eficienţă şi eficacitate a sumelor primite de la bugetul de stat, de la bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, din bugetele locale şi a altor bugete ale instituţiilor publice;
   
4. 
   integritatea bunurilor încredinţate unităţii pe care o conduc;
   
5. 
   organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a dărilor de seamă contabile asupra execuţiei bugetare.
   

După cum am prezentat anterior, finanţarea instituţiilor publice se realizează de la buget (de stat, asigurărilor sociale de stat sau locale, fonduri speciale), de la buget şi din venituri proprii sau din venituri proprii.

Finanţarea de la buget se realizează, în cea mai mare parte a cazurilor, prin deschiderea creditelor bugetare ca urmare a cererii de deschidere de credite bugetare înaintată de ordonatorul de credite al instituţiei publice la organul ierarhic superior.

Instituţiile publice pot realiza venituri proprii din taxe, chirii, manifestări culturale, valorificări de produse din activităţi proprii sau anexe, concursuri artistice, publicaţii, impresariat, exploatarea filmelor, prestaţii editoriale, consultaţii şi servicii medicale, studii, proiecte, prestări de servicii, lucrări, exploatări ale unor bunuri pe care le au în administrare şi altele, stabilite în condiţiile legii.

Institutiile publice mai pot folosi pentru desfăşurarea şi lărgirea activităţii lor mijloace materiale şi baneşti primite de la persoane juridice şi fizice, prin transmitere gratuită, cu respectarea dispoziţiilor legale. Acestea se gestionează potrivit normelor privind finanţele publice şi cu respectarea destinaţiilor stabilite de transmiţător.

De asemenea, instituţiile publice pot beneficia de alocaţii bugetare nerambursabile, granturi, obţinute în sistem competitiv, pe care le cuprind în buget în scopul realizării unor obiective sau programe în condiţiile legii

Instituţiile publice finanţate integral de la buget varsă veniturile realizate la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz, în funcţie de subordonare.

Veniturile proprii ale instituţiilor publice, finanţate parţial sau integral din fonduri proprii, se încasează, se administrează, se contabilizează şi se utilizează de instituţiile publice în cauză, potrivit normelor privind finanţele publice, dacă legea nu prevede altfel.

Excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice, finanţate din fonduri de la buget şi venituri proprii, precum şi din fondurile speciale, se regularizează la sfârşitul anului cu bugetul de stat, bugetele locale sau bugetele fondurilor speciale, după caz, în limita sumelor primite de la acestea, dacă legea nu prevede altfel.

Soldurile anuale rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii rămân la dispoziţia acestora, urmând a fi folosite în anul următor cu aceeaşi destinaţie. Bugetele instituţiilor publice finanţate din venituri proprii se prezintă distinct ca anexă la bugetul centralizat al ordonatorului principal de credite.

Plăţile pentru investiţiile instituţiilor publice se efectuează prin unităţile teritoriale ale trezoreriei statului, pe baza listei de investiţii, a documentaţiei tehnice prevăzute de lege, a fondurilor aprobate pentru cheltuieli de capital şi cu respectarea dispoziţiilor legale privind investiţiile şi decontarea acestora.

1 Legea nr 500/2002 privind finanţele publice, publicată în MO nr. 597/2002.

2 OUG nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în MO nr. 431/2003 .

3 Finance Statistics Manual 2001, International Monetary Fund, 2001.

4 vezi Luminiţa Ionescu Contabilitatea instituţiilor din administraţia publică, Ed. Economică, Bucureşti, 2001.

5 vezi Moşteanu Tatiana Buget şi Trezorerie Publică, Ed. DuStyle, Bucureşti, 2000.

6 Op. cit;