Anayasa Mimarisinde Bir Yapıtaşı: Mahalli İdarelerin Tali Vergilendirme Yetkisi Üzerine Değerlendirmeler1

Anayasa Mimarisinde Bir Yapıtaşı:

Mahalli İdarelerin Tali Vergilendirme Yetkisi Üzerine Değerlendirmeler¹
Prof.Dr.Billur Yaltı

Koç Üniversitesi Hukuk Fakültesi

Vergi Hukuku Öğretim Üyesi

1. 
   Mahalli İdarelere Tali Yetki Önerileri: Ulusal Eski- Yeni Projeler
   

Bugün Anayasa, 73, verginin yasallığı ilkesine uygun olarak asli vergilendirme yetkisini Parlamentoya verir. Tali-türev yetkili organ ise Bakanlar Kuruludur². 2007 yılında gündeme oturan sivil Anayasa tartışmalarında, tali-türev yetkinin bir kısmının mahalli idarelere verilmesi meselesi ön plana çıkmıştır. Bu tartışmanın kaynağı, aynı yıl kamuya açıklanan ve resmi olmayan Anayasa Taslağı³ (Taslak) olmuştur.

Taslağın 41’inci maddesi vergi ödevine ilişkin temel kurallara ayrılmıştır. Maddenin (3) ve (4) üncü fıkraları, Anayasa, 73 (3) ve (4)’ü değiştirmeksizin yinelemekte, buna karşılık tali-türev vergilendirme yetkisi bakımından bir yetki kuralı önermektedir. Maddenin ilgili fıkraları şöyledir: “Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır” (m.41(3)). “Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna; mahallî idareler tarafından tarh, tahakkuk ve tahsil edilenler için ise ilgili mahallî idarenin seçimle oluşan karar organına verilebilir” (m.41(4)).
Taslak, bir yanda “Bakanlar Kurulu”, diğer yanda - belediye vergi ve harçları bakımından - “Belediye Meclisleri” olmak üzere ikili bir organik yapı inşa etmekte, mevcut sınırlı ve tali vergilendirme yetkisini paylaştırmaktadır. Taslağın gerekçesinde, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartındaki ilkeler, düzenlemenin dayanağı olarak gösterilmiştir⁴.

Vergilendirme alanında mahalli idarelere sınırlı yetki tanınması meselesi “yeni” midir? Yanıt olumsuzdur. Örneğin, 1991 yılında TODAİE tarafından yayınlanan kamu yönetimi araştırma raporunda da, benzer bir öneri yer almıştır. Raporda, “Belediyelere bırakılan vergi oranları, kesin olarak belirlenmemeli, alt ve üst sınırlar konularak, bu sınırlar içinde vergi oranını saptama yetkisi belediye meclislerine bırakılmalıdır. Belediye harçlarının tarifelerini düzenleme yetkisi, belediye meclislerine ait olmalı, bu konuda Bakanlar Kuruluna tanınmış olan yetkiler kaldırılmalıdır”⁵ denmiştir. Diğer bir örnek, TOBB’nin 2000 yılı yerel yönetimler raporunda bulunmaktadır. Bu Raporda, yerel yönetimlere “yasal sınırlar içinde oran belirleme yetkisinin verilmesi” önerisi getirilmiştir⁶.

Vergilendirme alanında mahalli dairelere sınırlı yetki tanınması konusunda, Taslak “tek” örnek midir? Yanıt olumsuzdur. Örneğin, Devrimci İşçi Sendikaları Konfederasyonu’nun çağrısı ile uzmanlar kurulu tarafından hazırlanan ve 2009 yılında kamuya açıklanan Özgürlükçü, Eşitlikçi, Demokratik ve Sosyal bir Anayasa için Temel İlkeler- Anayasa Raporunda, anayasada, yasama organına ait vergilendirme yetkisinin kısmen mahalli idarelere devredilmesi gerektiği, bunun Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına uygun olacağı ifade edilmiştir⁷.
Diğer yandan, bugün Belediye Gelirleri Kanununda zaten belediye meclislerine yetki veren hükümler (madde 60⁸ ve madde 96(B) ⁹) mevcuttur¹⁰. Söz konusu kanun, 12 Eylül askeri rejimi sırasında çıkarılan bir kanundur ve Anayasanın geçici 15.maddesi çerçevesinde¹¹ anayasaya aykırılığı iddia edilemeyecek hükümler olarak hukuk düzenimizde varlığını sürdürmüş, 2001 yılındaki anayasa değişikliği ile geçici 15.maddenin son fıkrasının kaldırılmış olmasına¹² rağmen hala da sürdürmektedir¹³.
Yeni olmayan, fakat güncel mimari tasarımlarda yinelenen, mahalli idarelere tali yetki önerisinin “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”na dayandırıldığını tespit etmek gerekir. O halde, Avrupa zemininde bu Şart’ın içeriğine ve Avrupa Anayasalarına nasıl yansıdığına bakılmalıdır.

2. 
   Mahalli İdarelere Tali Yetki Uygulamaları: Avrupa’dan Emsaller
   

1. 
   Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı
   

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na (Şart) Türkiye taraftır¹⁴. Şart’ta, özerk yerel yönetimler ilkesinin ulusal mevzuatla ve uygun olduğu durumlarda anayasa ile tanınacağı (m.2), özerk yerel yönetim kavramının, yerel makamların, kanunlarla belirtilen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı anlamını taşıdığı (m.3) hükme bağlanmıştır. Şart’ın amacı, “yurttaşa en yakın birim olan yerel makamların haklarına ilişkin bir Avrupa standardı oluşturmak ve yurttaşa günlük yaşam çevresini etkileyen karar süreçlerine etkin katılma olanağını sağlamak” şeklinde ifadelendirilmiştir¹⁵. Şart’ın gerekçesinin bütününe bakıldığında, yerel yönetim derecesi, organizasyonu ve fonksiyonunun, gerçek demokrasinin yapıtaşı olarak değerlendirildiği görülmektedir¹⁶.

9.madde, yerel makamların mali kaynaklarına ayrılmıştır. Düzenleme, yerel makamlara yeterli mali kaynakların sağlanması, mali kaynakların anayasa ve kanunla belirlenen sorumlulukla orantılı olması ve mali kaynakların en azından bir kısmının, kanuni sınırlar içinde, yerel olarak belirlenen vergilerden karşılanması esasına dayanmaktadır. Şartın 9/3’üncü maddesinde, “yerel makamların malî kaynaklarının en azından bir bölümü oranlarını kanunun koyduğu sınırlar dâhilinde kendilerinin belirleyebilecekleri yerel ve vergi ve harçlardan sağlanacaktır” denmektedir¹⁷. Madde gerekçesi şöyledir: “Verilen hizmetlerden sağlanan fayda ile bunun yerel vergi mükellefine veya kullanıcıya getireceği maliyeti tartma konusundaki politik tercih, yerel seçilmiş temsilcilerin temel görevidir. Merkezi veya bölgesel kanunların, yerel makamların vergilendirme yetkisinin genel sınırlarını belirlemesi kabul edilmiştir; ancak bu kanunlar, yerel sorumlulukların etkin biçimde gerçekleştirilmesini önleyici mahiyette olmamalıdır”¹⁸.

Avrupa Şartı’nda, yerel finansman kaynaklarının oluşumunda, yerel hizmetlerin fayda maliyet ölçümlemesinin, kısmen de olsa, seçilmiş yerel temsilci iradesine bırakıldığı belirlenebilmektedir. O halde, bu yaklaşımın, Avrupa’daki son dalga anayasalarına nasıl yansıdığına bakılmalıdır.

2. 
   Avrupa Son Dalga Anayasaları
   

Yakın tarihlerde Avrupa Birliği üyesi olan devletlerin (12’ler) Anayasaları, yakın anayasacılık hareketinin¹⁹ birer örneği olarak değerlendirildiğinde, şu tespitler yapılabilir:

Estonya²⁰, Macaristan²¹, Litvanya²², Polonya²³, Romanya²⁴, Slovenya²⁵ Anayasalarında, yerel yönetimlere belli bir dereceye kadar vergilendirme yetkisi tanınmasını mümkün kılan düzenlemeler mevcuttur. Bu ülkelerde, yerel yönetimlere tanınan yetki kanun ile sınırlıdır.

Buna karşılık, Bulgaristan²⁶, Çek Cumhuriyeti²⁷, Latvia²⁸, Malta²⁹, Slovak Cumhuriyeti³⁰, Kıbrıs³¹ anayasa metinlerinde, bu yönde bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

3. 
   OECD Mali Özerklik Çalışmaları
   

OECD bünyesinde yerel yönetimlerin mali-vergisel özerklikleri üzerine yapılan çalışmalarda³², vergisel özerklik, yerel yönetimlerin kendi vergileri üzerinde sahip oldukları serbestinin çeşitli yönlerini içeren bir kavram olarak tanımlanmaktadır. Buna göre, vergisel özerklik, yerel yönetimlerin bir vergi ihdas etmesi veya kaldırması veya vergi oranlarını belirlemesi veya vergi matrahını belirlemesi veya vergi istisnaları veya muafiyetleri tanıması şeklinde çeşitli görünümler alabilir³³. OECD’nin 2009 araştırmasında, bir dizi ülkede, vergilendirme yetkisinin merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında paylaştırıldığı tespiti yapılmaktadır³⁴. Raporda yer alan veriler değerlendirildiğinde, bu paylaşımın görünümünün, ağırlıklı olarak vergi oranlarını belirleme şeklinde olduğu anlaşılmaktadır³⁵.

3. 
   Mahalli İdarelere Tali Yetki Değerlendirmeleri: Tarihsel Uygulamalardan Sonuçlar
   

1. 
   Lehte: Demokrasi Tarihi: “Temsilsiz Vergi Olmaz”
   

Temsilsiz vergi olmaz ilkesi³⁶, vergilendirmenin temel – ana ilkelerinden biridir, köklerini tarihin derinliklerinden alır³⁷, vergilendirme konusunda ilk anayasal ilke olarak nitelendirilir³⁸. Batı demokrasilerinin köşe taşlarından birini oluşturan bu ilke, verginin meşruiyetini, vergi mükelleflerinin parlamentodaki temsilcileri aracılığıyla vereceği rızaya bağlar ve temsil, keyfi vergilendirmeye karşı demokratik bir güvence olarak kabul edilir³⁹. Vergilendirmede, mükellefin temsiline yönelik talebin sonucu verginin yasallığı ilkesidir; her türlü verginin kaynağı, seçmenlerin, yani vergi mükelleflerinin siyasi olarak temsil edildiği parlamentonun tasarrufu olarak yasa olmalıdır. Bu ilke, vergi hukukunun temel kaynağının seçilmiş vekillerce oylanan bir yasa olması gereğine⁴⁰, mükellef temsilcilerinden oluşan parlamentoların onayı bulunmaksızın vergi alınamayacağına, aksi halde söz konusu vergilere halkın rıza göstermemiş sayılacağına⁴¹ işaret eder. Vergilendirmede temsil, vergi mükellefinin hangi vergileri yükleneceği konusunda öz karar sürecidir⁴², karşılığı demokrasidir.

Yerel yönetimler, gerek Anayasada (m.127)⁴³ gerekse Taslakta (m.96)⁴⁴ yerel ihtiyaçların karşılanması amacıyla kanunla kurulan⁴⁵ ve karar organları seçmenler tarafından seçilen⁴⁶ kamu tüzel kişileridir. Yerel yönetimler, “yerel yönetimlerin özerkliği ilkesine dayanır ve bu ilke belde halkının mahalli müşterek gereksinimlerini karşılamak üzere özgür seçimler yoluyla iradelerini oluşturmalarını güvence altına alır”⁴⁷. Karar organının seçim yoluyla işbaşına gelmesi, bu yönetimlerin idari özerklik kazanmalarını sağlayan bir unsurdur, fakat elbette bu özerklik sınırsız değildir⁴⁸. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişkide idarenin bütünlüğü, hiyerarşi, yetki genişliği, idari vesayet kavramlarının⁴⁹ ayrıntısına girmeksizin, burada ön plana çıkartılan konu, karar organının özerklik ilkesine uygun olarak seçimle oluşmasıdır. Dolayısıyla, temsil-seçim-vekil ve rıza-karar kavramları etrafında, yurttaş mekânına yakın⁵⁰ özyönetim birimlerine bir kısım vergisel yetkilerin kısmen bırakılması, yasallık ilkesinin temel çekirdeğine, temsil ve rızaya dayalı vergilendirmeye oldukça yaklaşan bir durumdur⁵¹. Seçimin temelinde mahalli müşterek ihtiyaçlar olduğuna göre, bu mahalli ihtiyaçların mahalli kaynaklarının düzeyine de seçilmiş vekillerce karar verilmesini düşünmek yanlış bir yaklaşım değildir.

2. 
   Aleyhte: Anayasal İçtihadın Olumsuz Tarihi: “Belirsiz, Koşulsuz, Süresiz, Yetki Devri Olmaz”
   

Mahalli idarelere yetki verilmesi meselesi değerlendirilirken öncelikle yanıtı aranacak soru şudur: Anayasa, 73(4)’te yazılı bulunan hükmün bir reprodüksiyonunu yaratmak ve organik değişiklikle, metne mahalli idarelerin seçilmiş karar organlarını ilave etmek, acaba verginin yasallığı ilkesinin maddi içeriğini oluşturan belirlilik ve öngörülebilirlik unsurlarının⁵² gerçekleştirilmesi için yeterli olur mu? Cevap için, Bakanlar Kuruluna tali- türev yetki verilmesini mümkün kılan mevcut anayasal düzenlemenin (ki Taslak’ta metin sözel olarak aynıdır), tarihsel mirasını değerlendirmek gerekir. Bu konudaki hukuki deneyim ve uygulama envanteri, yeni bir tali-türev yetkilendirme hükmünün olası uygulamalarına ışık tutabilir.

Bakanlar Kurulunun tali-türev yetkisi, 1961 Anayasasının özgün metninde bulunmayan, ancak 1971 değişikliği ile anayasal dayanağa kavuşan bir yetkidir(m.61(3))⁵³. Gerekçesi, “…iktisadi hayatın ve Kalkınma Planının gereklerine göre değişiklik yapma”dır⁵⁴. 1982 Anayasasında yinelenen bu yetki hükmünün gerekçesinde ise, "Vergi yükünün muaflığın ve istisnaların zamanla artan oranla düşmesini engellemek üzere, kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilmesi ilkesi kabul edilmiştir. Bakanlar Kurulu bu yetkisini amaç kanununda gösterilen unsurlar içinde kullanabilir" denmiştir⁵⁵. Bu yetki, 1982 Anayasa koyucunun iradesine göre “tali güncelleme yetkisi”, 1971 değişikliği çerçevesinde Anayasa koyucunun iradesine göre ise “acil değişiklik yetkisi” gibi görünmektedir. Bununla beraber, Anayasa Mahkemesi, 73(4)’teki yetkilendirme hükmünün sebep ve amacını, “mevcut ekonomik koşulların özelliklerine göre önemli sosyo-ekonomik amaçlara ulaşabilmek için gereklilik” temelinde açıklamış, “vergi oranlarının indirilip yükseltilmesini, temel sosyo-ekonomik amaçlara ulaşmak için kullanılan etkin bir araç” olarak nitelendirmiştir⁵⁶. Bu temelde, 73(4) uyarınca yetki veren “kanun”larda, oran veya miktarlara⁵⁷ ilişkin alt ve üst “limit”lerin belirlenmesini yeterli bulmuş, bu türden kanunları, “belirli” ve “sınırlı” ve dolayısıyla da anayasaya uygun kanunlar olarak değerlendirmiştir⁵⁸. Mahkeme, Anayasa 73(4)’te geçen “kanun” kavramının 73(3)’teki temel ilke doğrultusunda bütünleşik bir şekilde okumadığı için, ilgili kanunda aranması gereken bir dizi niteliksel unsurun standartlarını da ortaya koymamış, vergi oranını sıfıra kadar indirme yetkisi veren kanunları da vergiyi “kaldırma” hükmünde değerlendirmemiştir⁵⁹. Mahkeme, sadece vergi miktarlarını katmerli artırma yetkisi veren kanun hükmünü "ölçüsüz" bularak iptal etmiş, kararında, Bakanlar Kurulu'na tanınan yetkinin çok geniş olmasının verginin yasallığı ilkesini zedeleyeceği sonucuna varmıştır⁶⁰.
Mahkeme içtihadında, belirli ve ölçülü bir yetki devrinin Anayasal kriterleri -oran aralıklarının anayasal ölçüsü, yetkinin kullanım süresi, zamanı, kullanım şekli, sıçrama eşiği gibi- hiç ifadelendirmemiştir. Kanun koyucu da, bugüne kadar, oran belirleme yetkisi veren yasalarda, oran aralığını koşul, zaman ve ağırlık açısından da sınırlayıcı bir düzenleme getirmemiştir. Bakanlar Kurulunun da yetkisini zaman zaman, ani ve ölçüsüz⁶¹, ya da konuya ilişkin belirlemeler içeren şekilde kullanması, anayasal tartışmaları sürekli yeniden üretmiştir.
Oysa verginin yasallığı ilkesi doğrultusunda, yetki veren kanunun belirli ve sınırlı bir kanun olması için, sadece alt ve üst limitlerin kanunda belirlenmiş olması yetmez. Bunun dayanağını yine, Bakanlar Kuruluna yetki veren kanunlar için “sınır” standardı geliştiremeyen Anayasa Mahkemesinin, başka bir kararında bulmak mümkündür. Mahkemenin, bir yetki kuralı içermemekle birlikte, kalkınma ajansları için getirilen istisna ve muafiyet düzenlemesine ilişkin olarak verdiği kararda, ortaya koyduğu anayasal değerlendirmeler, yetki veren kanun hükümleri için de geçerlidir. Mahkeme kararda şöyle demektedir⁶²:
“….Hukuk devletinin ve verginin yasallığı ilkesinin temel özelliklerinden biri de “belirlilik”tir. Belirlilik ilkesi, yükümlülüğün hem kişiler hem de idare yönünden belli ve kesin olmasını ifade eder. Buna göre, yasal düzenlemelerin herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gerekmektedir. Yasa kuralı, ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak şekilde düzenlenmelidir. “Öngörülebilirlik şartı” olarak nitelendirilen bu ilkeye göre yasanın uygulanmasında takdirin kapsamı ve uygulama yöntemi bireyleri keyfi ve öngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak düzeyde açıklıkla yazılmalıdır. Belirlilik, yükümlülerin hukuki güvenliğini korumakla birlikte aynı zamanda vergi idaresinde istikrarı da sağlamaktadır.

Kuralda muafiyetin tanındığı mükellef ve muafiyetin türü olmak üzere vergilendirme yönünden iki unsur bulunmaktadır. Her türlü vergi, resim ve harç muafiyeti ajanslara tanınırken, 5449 sayılı Yasa’nın uygulanmasıyla ilgili iş ve işlemlerin neler olduğu açık olarak gösterilmemiştir. Yasa’nın uygulanmasıyla ilgili, vergi, resim ve harçtan muaf tutulacak iş ve işlemlerin niteliği, türü, kapsamı ve sınırı gibi unsurlar belirtilmemiş; vergi, resim ve harç türü ile muafiyet arasında bağlantı kurulmamıştır. Muafiyetin hangi amaçla, niçin, hangi sınır ve koşullarla yapıldığına ilişkin bir açıklık bulunmamaktadır”.
Madem 73(3)’ün anlamı budur, o zaman 73(3) ve (4)’ün bütünleşik okuması ile kararda geçen son cümle yetki yasaları bakımından ifade edildiğinde, “yetkinin hangi amaçla, niçin, hangi sınır ve koşullarda kullanılacağına ilişkin hiçbir açıklık taşımayan yetki yasası”, anayasaya aykırıdır. Ancak Anayasa Mahkemesi 73(4) metnini bu anlamıyla okumadığına göre, anayasa metni böyle kaldığı sürece, Bakanlar Kuruluna verilen yetkiler bakımından ortaya çıkan/çıkabilecek anayasal tartışmalara, bir de belediye meclislerine verilen yetki ve bunun kullanımına yönelik tartışmaların ekleneceğini söylemek gerekir. Dolayısıyla, yasa koyucuyu - koşulsuz yetki devrini ortadan kaldıracak şekilde- sınırlandıracak yeni bir anayasal metin şarttır. Bu yöndeki yeniden yazım, tali-türev yetkinin her iki boyutunu da kavramalıdır.

4. 
   Mahalli İdarelere Tali Yetki Tasarımı: Gelecek Anayasa Metnine Öneriler
   

1. 
   Anayasa Metninin İçeriği
   

Anayasa mimarlarının öngördüğü şekliyle, Bakanlar Kurulu, genel ekonomik ihtiyaçlara göre değişiklik yapma; mahalli idareler de yerel ekonomik ihtiyaçların seviyesine göre yerel gelir kaynakları üzerinde değişiklik yapma konusunda yetkilendirilmektedir. Buradaki tali-türev yetkinin vergide “değişiklik” yapma ile sınırlı olduğuna, vergi “koyma” ve “kaldırma” anlamında bir yetki devrinden söz edilemeyeceğine dikkat çekilmelidir. Dolayısıyla, tali-türev yetki, mutlak değil sınırlı bir yetkidir, asli yapısal karar organı parlamentodur. Aksi bir düşünce, bugün pratikteki şekliyle, verginin yasallığı ilkesini bir mite dönüştürür. Bu çerçevede, anayasa metninin konu, zaman ve kapsam bakımından asgari gerekirleri değerlendirilmelidir.

1. 
   Konu: Muafiyet-İstisna-İndirim-Oran
   

Tali türev yetkinin konusu, oran, indirim, muafiyet ve istisnalar olarak görülmekte, bunlar hakkında kanunda belirlenen alt ve üst sınırlar içinde değişiklik yapma yetkisinden bahsedilmektedir. Buradaki “alt ve üst sınır” kavramlarının sadece sayısal bir yetkiyi⁶³ (tali güncelleme yetkisi) ifade eden kavramlar olduğu belirtmek gerekir. Muafiyet vergilendirmenin öznesine, yani kişiye ilişkin bir kavram olduğuna ve sayısal bir görünüm arz edemeyeceğine göre, anayasa metninden çıkarılması şarttır; çünkü kimin vergi dışı kalacağına ancak parlamento karar verebilir. İstisna ise vergilendirmenin konusuna ilişkindir, hangi vergi konusunun vergi dışında kalacağına sadece yasama organı karar verebilir, ancak kanunda eğer istisna sayısal bir düzenleme içeriyor ise, ancak o takdirde bir tali-türev yetkiden bahsedilebilir⁶⁴. Aynı durum indirimler için de geçerlidir⁶⁵. Anayasanın, Bakanlar Kurulunun istisna veya indirim konusu belirleyecek şekilde yetkilendirilmesine cevaz verdiği söylenemez. Bununla beraber, kanunlarda aksi düzenlemeler yer almıştır⁶⁶.

İlkesel olarak, tali-türev yetkinin sadece vergi oranları ile sınırlandırılması gerekir. Vergi kanunlarındaki miktarların yıllık güncellenmesi ise zaten sistemde yeniden değerleme oranı aracılığıyla gerçekleştirilmektedir.

2. 
   Kapsam
   

aa. Vergi Koyma-Kaldırma-Değiştirme
Vergi “koyma” yetkisi gibi “kaldırma” yetkisi de yasa koyucuya aittir. Tali-türev yetkinin vergi “koyma” ve “kaldırma” sonucu verecek şekilde geniş tutulması, verginin yasallığı ilkesine aykırıdır; bu konuda ancak “değiştirme”den bahsedilebilir. O nedenle, vergi oranını sıfıra kadar indirme yetkisi kanun koyucu tarafından kullanılması gereken bir yetkidir, devredilemez⁶⁷. Yerel idarelere tali-türev yetki verilmesinin amacı, bu idarelerin gelir kaynaklarının, yerel gereksinimler ve ekonomik koşullar etrafında, yerel vergi mükelleflerinin rızası altında belirlenmesi olduğuna göre, herhangi bir yerel harç veya yerel vergi oranının tüm belediyeleri kapsayacak şekilde sıfır olarak uygulanmasına, ancak Parlamento karar verir, aksi düşünülemez.
bb. Vergi Oranını Değiştirme: Sıçrama Eşiği
Vergi oranına ilişkin olarak alt ve üst limitleri hükme bağlayan kanun, bir makas aralığını düzenlemekte, fakat oran indirim veya artırımlarının bir defada tabi olacağı sıçrama oranını – ağırlığını belirlememektedir. Bu açıdan, makas aralığının ölçülü olup olmadığı meselesi bir yana, kanunda, sıçramanın tavan ve taban oranlar arasındaki hareketine hiçbir ölçü ve sınır getirilmemesi de belirlilik ve öngörülebilirlik açısından kabul edilemez. Yani, Bakanlar Kurulunun oranı, bir defada tabandan tavana çıkartması hukuk devletinde düşünülemez. Aynı konu yerel meclisler için de geçerlidir. O nedenle, kanunun bir defada ne oranda artış yapılabileceğini gösteren bir sıçrama eşiği içermesi gerekir. Anayasa metni, bu eşiğin kanunda yer almasını gerektiren bir metin olmalıdır.

3. 
   Zaman: Vergi Oranını Değiştirme Zamanı
   

Bakanlar Kuruluna verilen vergi oranlarını değiştirme yetkisinin ne zaman kullanılacağına ilişkin olarak Anayasa Mahkemesinin belirlemesi ilginçtir: Mahkeme, “Bakanlar Kurulu, ekonomik koşullara göre dilediği zaman bu tutarı yasa ile belirlenen sınırlar içinde kalarak arttırabileceğinden”(73/59) demiştir. Bir hukuk devletinde, anayasal bir ilkenin içeriği “istediği zaman (5/7) - dilediği zaman” şeklindeki kavramlarla açıklanamaz. Bu türden keyfiliğe gönderme yapan kavramlar, vergi mükelleflerinin ani, keyfi ve takdiri uygulamalarla karşılaşmasına zemin hazırlayan kavramlardır. Oysa yetkinin hangi zaman ve ne kadar süreyle uygulanacağı, belirlilik ve öngörülebilirlik açısından önemli bir konudur. Bu türden yetkilerin mutlak, süresiz, ani, sık sık kullanılması hukuk devletinde söz konusu olamaz⁶⁸. Yerel yönetim meclislerinde ise yetki, yetkinin amacı da göz önünde tutulduğunda, ancak yıl bazında ve bir defa kullanılabilir. Dolayısıyla, her iki organı yetkilendiren kanunlarda zaman çerçevesi çizilmesini sağlayacak bir anayasal metin oluşturulmalıdır.

2. 
   Anayasa Metninin Asgarisi
   

Bugüne kadar 73(4)’ü mutlak, lafzi ve yasallık ilkesi ile bağlantısız okuyan kanun koyucuyu, farklı bir okuma biçimine taşıyacak olan anayasa metninin nasıl olması gerektiği sorusunun yanıtı için, 1961 Anayasasına bakmak yanlış olmaz.

1961 Anayasası, 61(3).madde ile 1982 Anayasası, 73(4).madde arasında, yetkili organ ve konu açısından fark yoktur, ama “sınır” açısından önemli bir fark vardır. Madde şöyledir: “Kanunun belli ettiği yukarı ve aşağı hadler içinde kalmak, ölçü ve esaslara uygun olmak şartiyle, vergi, resim ve harçların muafiyet ve istisnalariyle nisbet ve hadlerine ilişkin hükümlerde değişiklik yapmaya, Bakanlar Kurulu yetkili kılınabilir”. Metinde geçen “kanunun belli ettiği ölçü ve esaslara uygun olma şartı”nın 1982 Anayasasında yer almadığı görülmektedir. Oysa bu kavramlar -ki herhalde Anayasa metninde boşuna yer almamışlardır- kanun koyucuya, yetkisini devrederken, devredilen bu yetkinin hangi koşul, ölçü ve esaslara bağlı olarak kullanılacağını da belirleme görevi verir.
Tali-türev yetkilerin keyfi kullanımlarının önlenmesi, verginin asıl mekânına yani kanun koyucuya iade edilmesi için, Anayasaya “ölçü, esas, süre, koşul” kavramları ilave edilmeli, yetkinin vergiyi koyma ve kaldırma sonucu verecek şekilde devredilemeyeceği ifade edilmelidir.

1 Bu makale, Bahçeşehir Üniversitesi, Hukuk Fakültesi’nce 8-9 Ocak 2010 tarihleri arasında düzenlenen “Anayasadan Mali ve Vergisel Beklentiler” Sempozyumunda tebliğ olarak sunulmuştur.

2 1982 Anayasası- Vergi Ödevi

Madde 73 – Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür.

Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır.

Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır.

Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir.

3 http://bianet.org/bianet/siyaset/101746-akpnin-anayasa-taslaginin-tam-metni

4 “Gerekçe Madde 41- 1982 Anayasasının 73 üncü maddesinde öngörülen ilkeler büyük ölçüde korunmuştur. Sözü edilen madde ile vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık, istisna, indirim ve oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği alt ve üst sınırlar içinde değişiklik yapma konusunda Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin, mahallî idareler tarafından tarh, tahakkuk ve tahsil edilen vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler için de mahallî idarelerin karar organlarına tanınması sağlanmaktadır. Bu suretle, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının mahallî idarelerle ilgili olarak öngördüğü ilkelerden birinin daha ülkemizde hayata geçirilmesi mümkün olacaktır”.

5 Kamu Yönetimi Araştırması Genel Rapor, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları No: 238, Devlet İstatistik Enstitüsü Matbaası, Ankara, 1991, para. 66-67 (http://www.todaie.gov.tr/pdf/KAYA.PDF )

6 TOBB, Avrupa Birliğine Tam Üyelik Sürecinde Türkiye’de Yönetimin Yeniden Yapılandırılması, Yayın no. 358, Ankara, 2000, s.53.

7 a) “Yasama organına ait “vergilendirme yetkisi”nin yerel yönetimlere kısmen devrine ilişkin ilkeler ile toplam vergi gelirlerinin yerel yönetimlerle paylaşımına ilişkin mali tevzin ilkelerine anayasada yer verilmelidir. Bu şekilde bir düzenleme, Türkiye’nin de onaylamış olduğu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın, “Yerel makamların mali kaynaklarının en azından bir bölümü, oranlarını kendilerinin kanunun koyduğu sınırlar dahilinde belirleyebilecekleri yerel vergi ve harçlardan sağlanacaktır” şeklindeki düzenlemesine de uygun olacaktır”, Özgürlükçü, Eşitlikçi, Demokratik ve Sosyal bir Anayasa için Temel İlkeler (Anayasa Raporu), Disk Yayınları No: 57, İstanbul, Haziran 2009, s.71.

b) Türkiye Barolar Birliği’nin Anayasa Önerisinde ise vergi ödevine ilişkin maddede hiçbir değişiklik önerilmemektedir, TBB, TC Anayasa Önerisi, Geliştirilmiş Gerekçeli Yeni Metin, 3.Baskı, TBB Yayın No. 131, Kasım 2007.

c) İl Özel İdaresi ve Belediye Gelirleri Kanunu Tasarısının (geri alınmıştır) 1.maddesinin gerekçesinde de Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 9.maddesine atıfta bulunulmuştu. T.C Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü, Sayı:B.02.0.KKG/196-279/371, 24.1.2008, http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/1-0505.pdf

8 Belediye Gelirleri Kanunu, Madde 60- Tatil Günlerinde Çalışma Ruhsatı Harcı, işin mahiyetine göre yılda 20 TL'den az; 800 TL'den çok olmamak üzere belediye meclislerince tespit edilir.

9 Belediye Gelirleri Kanunun, Madde 96-A) Bakanlar Kurulu, bu Kanunda en az ve en çok miktarları gösterilen aşağıda yazılı vergi ve harçların tarifelerini belediye grupları itibariyle tayin ve tespit eder:

1. (3074 sayılı Kanunun 8'inci maddesiyle kaldırılmıştır.)

2. Kaynak Suları Harcı,

3. Hayvan Kesimi Muayene ve Denetleme Harcı,

4. Ölçü ve Tartı Aletleri Muayene Harcı,

5. Kayıt ve Suret Harcı,

6. İmar Mevzuatı Gereğince Alınacak Harçlar, (Ticaret ve konut bölgeleri için ayrı ayrı),

7. Muayene, Ruhsat ve Rapor Harcı,

8. Sağlık Belgesi Harcı,

9. (2589 sayılı Kanunun 2'nci maddesiyle eklenen bent) Bina İnşaat Harcı,

B) Yukarıda sayılanlar dışındaki vergi ve harçların maktu tarifeleri; bu Kanunda belirtilen en alt ve en üst sınırları aşmamak şartıyla mahallin çeşitli semtleri arasındaki sosyal ve ekonomik farklılıklar gözönünde tutularak belediye meclislerince tespit olunur.

C) (3239 sayılı Kanunun 124'üncü maddesiyle eklenen fıkra) Bakanlar Kurulu bu Kanunda yer alan maktu vergi ve harçların en az ve en çok miktarını belirleyen hadleri birlikte veya ayrı ayrı yahut her vergi ve harçla ilgili tarifelerde yer alan en az ve en çok hadleri birlikte veya ayrı ayrı on katına kadar artırmaya ve Kanunda yazılı hadlerden az ve bu hadlerin on katından çok olmamak üzere yeni hadler tespit etmeye ve 21 inci maddede yazılı Eğlence Vergisi nispetlerini birlikte veya ayrı ayrı bir katına kadar artırmaya veya sıfıra kadar indirmeye yetkilidir.

10 Bu kanun uyarınca, bugün, ilan ve reklam vergisi, işgal harcı, tatil günlerinde çalışma ruhsat harcı, işyeri açma izni harcı konusunda, belediye meclisleri alt ve üst sınırlar dahilinde miktar belirleme yetkisi kullanabilmektedir.

11 Anayasa Geç.15, son (Mülga): Bu dönem içinde çıkarılan kanunlar, kanun hükmünde kararnameler ile 2324 sayılı Anayasa Düzeni Hakkında Kanun uyarınca alınan karar ve tasarrufların Anayasaya aykırılığı iddia edilemez.

12 Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında Kanun, No.4709, RG.17.10.2001 (mük).

13 “…4709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında Kanunun 34. maddesi ile Anayasanın geçici 15. maddesinin son fıkrası madde metninden çıkarılmış ve dava konusu işlemin dayanağı olan 2559 sayılı Kanuna karşı Anayasa Mahkemesine başvuru yolu açılmıştır. Geçici 15. maddenin son fıkrasının yürürlükten kaldırılma gerekçesinin 12 Eylül 1980 - 6 Aralık 1983 döneminde çıkarılan kanunlar, kanun hükmünde kararnameler ile 2324 sayılı Anayasa Düzeni Hakkında Kanun uyarınca alınan karar ve tasarrufların Anayasaya aykırılığının ileri sürülmesinin sağlanması olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, bu tarihten itibaren, re'sen emekliye sevk işleminin iptali istemiyle açılan bir davada, herhangi bir yargı kısıntısı olmadan idari işlemin yargısal denetiminin tam olarak yapılabilmesi, diğer bir ifadeyle işlemin dayanağı Yasa kuralının iptali için itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulabilmesi mümkün hale geldiğinden, bu yeni hukuki durumun ilgililere 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununda belirtilen usule uygun olmak kaydıyla yeni bir dava açma hakkı tanıdığının kabulü gereklidir. Bu durumda, Anayasanın geçici 15. maddesinin son fıkrasının yürürlükten kaldırılmasıyla, davacının re'sen emekliye sevk işlemi ve bu işlemin dayanağı olan 2559 sayılı Kanun yönünden hukuk devleti ilkesine uygun bir yargısal denetimin yapılabilmesinin önünde bir engel kalmamış olup; 4709 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği 17.10.2001 tarihinden itibaren 2577 sayılı Yasanın 11. maddesi uyarınca yapılan başvurunun reddi üzerine 29.1.2002 tarihinde açılan bu davanın, 2577 sayılı Yasanın 7. ve 11. maddelerinde öngörülen süreler içinde açıldığı sonucuna varılmaktadır”, Danıştay İdari Dava Daireleri, E.2005/2988, K.2007/555, 19.4.2007, http://www.danistay.gov.tr/kerisim/container.jsp

14 a) Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun, No.3723, 8.5.1991, RG. 21.5.1991; Bakanlar Kurulu Kararı, No.92/3398, 6.6.1992, RG. 3.10.1992.

b) European Charter of Local Self-Government, Strasbourg, 15.X.1985 , European Treaty Series - No. 122 http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/122.htm (Türkçe metin için ayrıca bkz., http://www.avrupakonseyi.org.tr/antlasma/aas_122.htm )

15 European Charter of Local Self-Government (ETS No. 122) Explanatory Report, para.32, http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/HTML/122.htm

16 Explanatory Report, para.33 vd.

17 a) “Part at least of the financial resources of local authorities shall derive from locak taxes and charges of which, within the limits of statute, they have the power to determine the rate”.

b) Sempozyumun ilgili oturumunda değerli meslektaşım Prof.Dr.Gülsen Güneş, Şart’ın sadece orana atıf yaptığını, istisna, muafiyet veya indirimlere ilişkin bir düzenleme içermediğini, Taslağın Şart’taki düzenlemenin ötesine geçtiğini ifade etti, ki ben de buna katılıyorum. Gerçekten de Şart’ta öngörülen sadece vergi oranını belirleme yetkisidir ve bu da “gelir” kaynaklarına yöneliktir. Gelir azaltıcı şekilde karar (istisna-indirim) yetkisinden bahsedilmemektedir. Şart’ta, “mali kaynakların en azından bir bölümünün belirlenmesine” ilişkin bir düzenleme vardır, “vergi ve diğer yükümlülüklerin en azından vergi oranının belirlenmesine” ilişkin bir ifade yoktur.

18 Explanatory Report, para.103.

19 Koç Üniversitesi Hukuk Fakültesi, Anayasa Hukuku Öğretim Üyesi, sevgili meslektaşım, Doç.Dr.Emrah Oder, tebliğ konumla ilgili bir sohbet sırasında, emsal anayasalar açısından, yeni AB üyesi ülkelerin anayasalarını değerlendirme fikrini verdi, kendisine teşekkür borçluyum.

20 Aricle 113- “State taxes, duties, fees, fines and compulsory insurance payments shall be provided by law”. Article 157 - “A local government has the right, on the basis of law, to levy and collect taxes, and to impose duties”. Constitution of the Republic of Estonia, 28 June 1992, http://www.president.ee/en/estonia/constitution.php

21 Article 44/A (1) - The local representative body - d) shall determine the types and rates of local taxes in accordance with the framework established by law. The Constitution of the Republic of Hungary, Act XX of 1949, http://net.jogtar.hu/jr/gen/getdoc.cgi?docid=94900020.tv&dbnum=62

22 Article 121- Municipalities shall draft and approve their budget.

Municipal councils shall have the right, within the limits and according to the procedure provided for by law, to establish local levies; municipal councils may provide for tax and levy concessions at the expense of their own budget. Constitution of the Republic of Lithuania (Adopted By Citizens of the Republic of Lithuania in the Referendum of 25 October 1992) http://www.lrkt.lt/Documents2_e.html

23 Article 168- To the extent established by statute, units of local government shall have the right to set the level of local taxes and charges. The Constitution of the Republıc of Poland of 2nd April, 1997, as published in Dziennik Ustaw No. 78, item 483, http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/angielski/kon1.htm

24 Article 139- (1) Taxes, duties and any other revenue of the State budget and State social security budget shall be established only by law.

(2) Local taxes and duties shall be established by the local or county councils, within the limits and under the terms of the law. The Constitution of Romania 1991, revised in 2003) http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=371

25 Article 147- (Taxes)

The state imposes taxes, customs duties, and other charges by law. Local communities impose taxes and other charges under conditions provided by the Constitution and law. The Constitution of the Republic of Slovenia, 1991 http://www.dz-rs.si/index.php?id=351&docid=25&showdoc=1

26 Constitution of the Republic of Bulgaria, Prom., SG. 56/13 Jul 1991, amend., SG. 85/26 Sep 2003, amend., SG. 18/25 Feb 2005, http://www.government.bg/cgi-bin/e-cms/vis/vis.pl?s=001&p=0159&n=000007&g=

27 Resolution of the presidium of Czech National Council Nr. 2/1993 Coll. to republication of Charter of fundamental rights and freedoms as component part of constitutional order of the Czech Republic, Charter of Fundamental Rights And Freedoms, amended by constitutional act Nr. 162/1998 Coll. (came into force 1st of January 1999) http://spcp.prf.cuni.cz/aj/2-93en.htm

28 http://www.saeima.lv/LapasEnglish/Constitution_Visa.htm

29 http://docs.justice.gov.mt/lom/legislation/english/leg/vol_1/chapt0.pdf

30 The Constitution of the Slovak Republic from September 3, 1992 (including the Amendments from July 14th, 1998 and January 14th, 1999) http://www.government.gov.sk/9714/the-constitution-of-the-slovak-republic.php

31 http://servat.unibe.ch/icl/cy00000_.html

32 OECD Network on Fiscal Relations Across Levels of Government, Hansjörg Blöchliger, Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments, Working Paper No. 2, COM/CTPA/ECO/GOV/WP(2006)/2, http://www.oecd.org/dataoecd/48/26/37159974.pdf

OECD Network on Fiscal Relations Across Levels of Government, Hansjörg Blöchliger, Josette Rabesona, The Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments: An Update, COM/CTPA/ECO/GOV/WP(2009)9, http://www.oecd.org/dataoecd/60/11/42982242.pdf

33 OECD, 2009 Raporu, para.2.

34 OECD, 2009 Raporu, para.2.

35 OECD, 2009 Raporu, Tablo 5, s.5. Ayrıca bkz.,Bourgeois, Marc, “Constitutional Framework of the Different Types of Income”, The Concept of Tax içinde, ed. Bruno Peeters, 2005 EATLP Congress, Naples (Caserta), EATLP International Tax Series, vol.3, s.137.vd. ; Vanistendael, Frans, “Legal Framework for Taxation”, Chapter 2, Tax Law Design and Drafting içinde, ed. Victor Thuronyi, Vol.1, International Monetary Fund, 1996, s.49 vd.

36 Bkz., Çağan, Nami, Vergilendirme Yetkisi, İstanbul, 1982, s.13 vd.

37 Bkz., Grapperhaus, Ferdinand H.M., Tax Tales From the Second Millenium, The Netherlands, 2009, s.28 vd.

38 Bourgeois, s.158.

39 Vanistendael, s. 4.

40 Bourgeois, s.158.

41 Öncel/Kumrulu/Çağan, Vergi Hukuku, 17.Baskı, Ankara, 2009, s.7.

42 Karş., Güneş, Gülsen, Verginin Yasallığı İlkesi, 2.Baskı, İstanbul, 2008, s.13, dpn.42.

43 1982 Anayasası, Madde 127 – Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.

Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.

Mahalli idarelerin seçimleri, 67 nci maddedeki esaslara göre beş yılda bir yapılır. Ancak, milletvekili genel veya ara seçiminden önceki veya sonraki bir yıl içinde yapılması gereken mahalli idareler organlarına veya bu organların üyelerine ilişkin genel veya ara seçimler milletvekili genel veya ara seçimleriyle birlikte yapılır. Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir.

Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir.

Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.

Mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.

44 Taslak Madde 96- (1) Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının müşterek mahallî ihtiyaçlarını karşılamak üzere, kuruluş esasları kanunla belirlenen, karar organları seçimle oluşan kamu tüzelkişileridir.

(2) Mahallî idarelerin kuruluşu, görevleri, yetkileri; karar organlarının seçim usul ve esasları ile görev ve yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir. Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir.

(3) Mahallî idarelerin seçimleri, 36 ncı maddedeki esaslara göre dört yılda bir yapılır. Ancak, milletvekili genel veya ara seçiminden önceki veya sonraki bir yıl içinde yapılması gereken mahallî idareler genel veya ara seçimleri, milletvekili genel veya ara seçimleriyle birlikte yapılır.

(4) Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının organlık sıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetim, ancak yargı yolu ile olur.

(5) Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir.

(6) Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir.

(7) Mahallî idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır ve bu amaçla gerekli düzenlemeler yapılır.

45 Belediye Kanunu, No.5393, RG.13.7.2005. İl Özel İdaresi Kanunu, No.5302, RG.4.3.2005.

46 Mahalli İdareler İle Mahalle Muhtarlıkları Ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun, No. 2972, RG.18.1.1984.

47 “…Anayasanın 127. maddesinden doğan yerel yönetimlerin özerkliği ilkesi, belde halkının mahalli müşterek gereksinimlerini karşılamak üzere özgür seçimler yoluyla iradelerini oluşturmalarını güvence altına almaktadır….. Belediyeler Anayasa’nın 127. maddesi uyarınca mahalli müşterek ihtiyaçları karşılamak üzere kurulmuş, kamu tüzelkişiliğine ve yönetsel özerkliğe sahip, idarî vesayete tâbi bir yerel yönetim türüdür. Yerel yönetimler açısından özerklik, anayasa ve yasaların belirlediği kamu hizmetlerinin önemli bir bölümünün yurttaşların yararına olarak, yerel yönetimlerin sorumluluğu altında yerine getirilmesi yetkisidir. Belediyeler belediye sınırları içinde, Anayasanın 127. maddesinin birinci fıkrasına göre “mahalli müşterek ihtiyaçları” karşılamakla görevlendirilirken, ikinci fıkrasına göre de bu görevlendirmenin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak yasayla yapılması zorunlu kılınmaktadır. Belediyeler mahalli müşterek gereksinimleri, yasalarla sınırları belirlenmiş alanlarda özerk biçimde belirleyebilir”. Anayasa Mahkemesi, E. 2005/95, K.2007/5, RG.29.12.2007.

48 “…127. maddenin birinci fıkrasında karar organlarının seçim yoluyla işbaşına gelmeleri öngörülerek, kamu tüzel kişileri olan bu kuruluşların idari özerklik kazanmaları sağlanmaktadır. Aynı maddenin beşinci fıkrasında ise, merkezi idareye, yerel yönetimler üzerinde idari vesayet yetkisi tanınarak özerkliğin mutlak ve sınırsız olmadığı öngörülmektedir”. Anayasa Mahkemesi, E.2005/32, K.2007/3, 18.1.2007, RG.29.12.2007.

49Bkz., Gözübüyük/Tan, İdare Hukuku, C.1. Genel Esaslar, 5.Baskı, Ankara, 2007, s.165 vd.

50 Kaboğlu, İbrahim, Anayasa Hukuku Dersleri, Genel Esaslar, 3.Baskı, Legal, İstanbul, 2006, s.140.

51 Çağan, Belediye Gelirleri Kanunu çerçevesinde yerel idarelerin sahip olduğu yetkilerin, demokratik ilkelere uygun olduğunu, ancak anayasal dayanaktan yoksun bulunduğunu ifade etmiştir. Bkz., Çağan, Nami, “Türk Anayasası Açısından Vergileme Yetkisi”, Anayasa Yargısı, C.1, Ankara, 1984, s.177.

52 Bkz., Yaltı, Billur, Vergi Yükümlüsünün Hakları, İstanbul, 2006, s.64 vd.

53 1961 Anayasası, m.61(3)- Kanunun belli ettiği yukarı ve aşağı hadler içinde kalmak, ölçü ve esaslara uygun olmak şartiyle, vergi, resim ve harçların muafiyet ve istisnalariyle nisbet ve hadlerine ilişkin hükümlerde değişiklik yapmaya, Bakanlar Kurulu yetkili kılınabilir.

54 Çağan, Vergilendirme Yetkisi, s.118, dpn.74.

55 Akad , Mehmet/Dinçkol, Abdullah, 1982 Anayasası Madde Gerekçeleri ve Maddelerle İlgili Anayasa Mahkemesi Kararları, Alkım, 1998, İstanbul, s. 351.

56 “…..çağdaş devletlerin; sermaye birikiminin teşviki, kalkınma hızının arttırılması, enflasyonun durdurulması, işsizliğin önlenmesi, ödemeler dengesi açığının giderilmesi ve tüketim yapısının ıslahı gibi temel sosyo-ekonomik amaçlara ulaşmak için kullandığı etkin araçlardan biri çeşitli gelirlere uygulanan vergi oranlarının indirilip yükseltilmesidir. Anayasa'nın 73. maddesinin son fıkrasında “Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerine kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir.” hükmüne yer vermesi bu nedenledir. …. Yukarıda da belirtildiği üzere vergi oranlarının, kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde Bakanlar Kurulunca değiştirilebilmesi, mevcut ekonomik koşulların özelliklerine göre önemli sosyo-ekonomik amaçlara ulaşabilmek için gereklidir”, Anayasa Mahkemesi, E.1986/5, K.1987/7, 19.3.1987, RG. 12.11.1987 (Sıfır Oran (GVK)Yetki Kararı).

57 Anayasa Mahkemesi, Anayasa, 73(4)’ün maktu vergi tutarlarını da kapsadığı sonucuna varmıştır (Anayasa Mahkemesi, E.2005/73, K.2008/59, 21.2.2008, RG. 7.11.2008 (Sıfır Oran (ÖTV) Yetki Kararı).

58 Anayasa Mahkemesi, E.1989/6, K.1989/42, 7.11.1989, RG.6 Nisan 1990(Katma Değer Vergisi ve Motorlu Taşıtlar Vergisi Yetki Kararı); Anayasa Mahkemesi, E.1989/6, K.1989/42, 7.11.1989, RG.6 Nisan 1990 (Hayat Standardı Esası Yetki Kararı); Anayasa Mahkemesi, E.1996/75, K.1997/50, 14.5.1997, RG.21.2.2000 (Talih Oyunları Asgari Vergi Yetki Kararı).

59 “Bir vergi tutarının Bakanlar Kurulu’nca sıfıra kadar indirilmesi hiçbir zaman o verginin kaldırılması anlamına gelmez. Bu durumda vergi bir kurum olarak devam etmekte olup Bakanlar Kurulu, ekonomik koşullara göre dilediği zaman bu tutarı yasa ile belirlenen sınırlar içinde kalarak arttırabileceğinden, vergi tutarının Bakanlar Kurulu’nca sıfıra kadar indirilmesinin verginin kaldırılması anlamını taşıdığı ve bunun verginin yasallığı ilkesine aykırılık oluşturduğu yönündeki sav da yerinde görülmemiştir”. Anayasa Mahkemesi, E.1986/5, K.1987/7, 19.3.1987, RG. 12.11.1987 (Sıfır Oran (GVK)Yetki Kararı). Anayasa Mahkemesi, E.2005/73, K.2008/59, 21.2.2008, RG. 7.11.2008 (Sıfır Oran (ÖTV) Yetki Kararı).

60 Anayasa Mahkemesi, E.2001/36, K.2003/3, 16.1.2003, RG. 21.11.2003 (Motorlu Taşıtlar Vergisi Yetki Kararı).

61 Yaltı, Billur, “Son ÖTV artışı hukuksuz”, Radikal Gazetesi, 11.5.2005; Yaltı, Billur, “Vergi oranı dünden bugüne 18 kat artar mı?”, Dünya Gazetesi, 1.3.2008.

62 Anayasa Mahkemesi, E.2006/61, K.2007/91, 30.11.2007, RG. 23.2.2008 (Kalkınma Ajansları Kararı)

63 Güneş, s.165.

64 “Vergilendirmede genel kural, yasayla belirlenmiş konu ve kişilerden vergi, resim ve harç alınmasıdır. Yasakoyucu, kimi durumlarda vergi kapsamına alınan konuyu, kimi durumlarda da kişileri vergi dışında tutabileceği gibi, verginin tümünden ya da bir bölümünden vazgeçebilir. Buna göre, birtakım nedenlerle, kimi kişi veya konuların vergi dışı bırakılması ya da bir kısım vergiden vazgeçilmesi hususlarının da yasalarla belirlenmiş olması gerekmektedir. Vergi, resim ve harç yasalarında sosyal, ekonomik, mali ve kültürel amaçlı birtakım muaflık, istisna ve indirimler getirilmesi, yasakoyucunun takdirine bağlı bir konudur. Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlüklerin, konulması, değiştirilmesi veya kaldırılmasının yasayla düzenlenmesi Anayasa gereğidir. Buna göre vergide, yükümlü, matrah, oran, tarh, tahakkuk, tahsil, uygulanacak yaptırımlar ve zamanaşımı gibi konuların yasayla düzenlenmesi Anayasa uyarınca zorunludur. Vergiden indirim yapmak ya da vergi kapsamındaki kimi konulara istisna getirmek veya kimi kişileri vergi dışında bırakarak muafiyet tanımak işlemleri de en az bu sayılanlar ölçüsünde büyük önem taşımaktadır. Muaflık, istisna ve indirimler, yasakoyucu tarafından “mali güce göre vergilendirme”nin ve “vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı”nın sağlanmasının araçlarıdır. Anayasa Mahkemesi, E.2006/61, K.2007/91, 30.11.2007, RG. 23.2.2008 (Kalkınma Ajansları Kararı)

65 İndirim, vergi matrahından veya doğrudan vergiden belirli tutarda indirim yapılması suretiyle verginin bir bölümünden vazgeçilmesi veya bir bölümünün geri verilmesi sonucunu doğurmaktadır. Anayasa’nın 73. maddesinin son fıkrası vergide indirimi, yasayla belirlenen yukarı ve aşağı sınırlar içinde Bakanlar Kurulu’na yetki verilebilecek konular arasında gösterecek kadar önemli görmüştür. Dava konusu kuralla, 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu’nun 4842 sayılı Yasa ile değişik mükerrer 121. maddesinde düzenlenen ücretlilerde vergi indirimi müessesesinin uygulanmasında, vergi mahsup ve iadesine tâbi tutulacak mal ve hizmet alımlarını aynı maddenin birinci fıkrasında sayılan, eğitim, sağlık, gıda, giyim ve ikamet edilen konuta ait kira harcamaları ile sınırlı olmaksızın tespit etme yetkisi Maliye Bakanlığı’na verilmiştir. Belirtilen yetkinin kullanılması halinde, ücretlilerin vergilerinden yapılacak indirim tutarı, vergiyi etkileyecek, azaltacak veya çoğaltacaktır. Maliye Bakanlığı’na verilen bu yetki, yasakoyucunun vergilemenin temel öğelerini belirleyerek uygulamaya, tekniğe ve uzmanlığa ilişkin konularda yürütme organına verilebilecek düzenleyici idari işlemlerde bulunma yetkisi olmadığı gibi, yasayla getirilen bir düzenlemeyi açıklayıcı nitelikte verilen bir yetki de değildir. Bu nedenlerle, dava konusu kural, Anayasa’nın 73. maddesinin son fıkrasına aykırıdır. İptali gerekir. Anayasa Mahkemesi, E.2003/33, K. 2004/101, 15.7.2004, RG.2.3.2005 (Ücretlerde Vergi İndirimi Kararı).

66 a) Örneğin, Katma Değer Vergisi Kanunu, 14(1) şöyledir: “Transit ve Türkiye ile yabancı ülkeler arasında yapılan taşımacılık işlerinde, Bakanlar Kurulu tarafından belirlenecek taşıma işleri vergiden müstesnadır”. Bu yetki 1984/8889 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla kullanılarak, transit ve Türkiye ile yabancı ülkeler arasında deniz, kara, hava ve demiryolu ile yapılan yük ve yolcu taşıma işleri istisna edilmiştir. Bu kanunun anayasaya aykırılığı açıktır. Bkz., Güneş, s.165.

b) Diğer bir farklı örnek 2978 sayılı Vergi İadesi Hakkında Kanunun (No. 2978, RG.8.2.1984) 1.maddesinde yer almıştır. Maddenin 3946 sayılı Kanunun 37'nci maddesiyle değişen fıkrası şöyleydi: “Vergi iadesinden yararlanacak olanlar ile vergi iadesine tabi tutulacak mal ve hizmet alımlarını yukarıda belirtilenlerle sınırlı olmaksızın tespit etmeye, kapsama almaya veya kapsam dışına çıkarmaya, vergi iade usul ve esaslarını belirlemeye Bakanlar Kurulu yetkilidir”. Değişmeden önceki şekli ise şöyleydi: Vergi iadesi konusuna giren mal ve hizmet çeşitlerini tespit etmeye yukarıda yazılanlar dahil kapsamı genişletmeye ve daraltmaya birinci fıkrada sayılanlar dışında kalan tam mükellefleri kanun kapsamına kanun kapsamına almaya ve kapsam dışına çıkarmaya iade usul ve esaslarını belirlemeye Bakanlar Kurulu yetkilidir.

67 a) Aynı yönde, Güneş, s.165; Doğrusöz, Bumin, “Vergilendirme Yetkisinin Yasama ve Yürütme Organları Arasında Bölüşümü”, Vergi Dünyası, No.43, Mart 1985. Aksi yönde, Çağan, “Türk Anayasası Açısından”, s.174.

b) Bu konuda yakın tarihli AYM kararında, beş yargıcın, sıfır oranlı yetki devrinin verginin kaldırılması anlamına geleceği yorumu ile karşı oy kullanmış olması dikkat çekicidir. Anayasa Mahkemesi, E.2005/73, K.2008/59, 21.2.2008, RG. 7.11.2008 (Sıfır Oran (ÖTV) Yetki Kararı).

68 “Dava konusu kuralla Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin temelinde yatan neden enflasyon nedeniyle gerçek vergiyi alabilmek ve ekonomiye maliye yoluyla yön vermek arzusudur. Bu tarz haklı gerekçeler için dahi yasamanın kendi mutlak yetki alanındaki bir konunun yürütmeye devri ancak Anayasa da yer alan sınırlı kurallarla mümkündür. Anayasa kuralları ile yapılan devirler istisnai yetkilerdir ve kendi veriliş amacı ile sınırlıdır. Yoksa bir verginin ebediyen yürütme organınca düzenlenmesine olanak verecek şekilde yorumlanamazlar. 73. maddede artırım oranları hakkında Anayasa da herhangi bir sınırlama getirilmemiştir. Anayasada herhangi bir sınırlama getirilmemesi, yasamanın yürütmeye vergilendirmenin temeli olan vergi nisbeti, istisna ve muafiyetlerde sınırsız değişiklik yapma imkanını verdiği biçimde yorumlanamaz. Vergi ile ilgili nispetlerin yürütme organınca her yıl değiştirilebilmesi bir kaç yıl içinde yasama metninde belirlendiğinin üzerine yüzlerce kat vergi alma imkanını verir. Bu nispetler ancak ekonomik olaylar sebebi ile sınırlı bir biçimde ve sınırlı bir zaman süresi için artırılabilmelidir”. Yargıç Güven Dinçer’in karşı oy yazısı, Anayasa Mahkemesi, E.1996/75, K.1997/50, 14.5.1997, RG.21.2.2000 (Talih Oyunları Asgari Vergi Yetki Kararı).