Document de ședință A8-0049/2017

4.1. Introducere

Un dispozitiv de manipulare este definit în Regulamentul (CE) nr. 715/2007 ca „orice element de proiectare care măsoară temperatura, viteza vehiculului, turația motorului (RPM), raportul de transmisie, depresiunea în galeria de admisie sau orice alt parametru în scopul activării, modulării, întârzierii sau dezactivării funcționării oricărei părți a sistemului de control al emisiilor, care reduce eficiența sistemului de control al emisiilor în condiții care pot fi regăsite, în mod rezonabil, în timpul funcționării și al utilizării normale a vehiculului”.

Regulamentul interzice utilizarea dispozitivelor de manipulare, cu excepția cazului în care:
„(a) necesitatea dispozitivului se justifică pentru protecția motorului împotriva deteriorărilor sau a unui accident și pentru funcționarea în siguranță a vehiculului;
(b) dispozitivul nu funcționează în afară de cerințele privind pornirea motorului;
sau
(c) condițiile sunt incluse, în mod substanțial, în procedurile de încercare prin care se verifică emisiile evaporative și emisiile la țeava de evacuare.”
Dispozitive de manipulare au fost depistate în SUA pe vehiculele utilitare ușoare în 1995 și pe vehiculele grele în 1998 [JRC, EPA și CARB]; în consecință, interdicția privind dispozitivele de manipulare și excepțiile corespunzătoare au fost introduse în legislația Uniunii privind vehiculele utilitare ușoare în Directiva 1999/96/CE și au rămas, în esență, neschimbate din acel moment.

4.2. Analiza probelor obținute

Cunoașterea posibilei utilizări a dispozitivelor de manipulare interzise
Ca o consecință a cazurilor care au avut loc în SUA în anii 1990, riscurile legate de posibila utilizare a dispozitivelor de manipulare erau, în general, cunoscute pentru vehiculele utilitare ușoare și grele. Cu toate acestea, pe baza probelor obținute, se pare că, în general, nu s-a suspectat că dispozitivele de manipulare ar putea fi folosite efectiv pe vreun autoturism produs în UE până când Volkswagen nu a recunoscut că a utilizat un software de manipulare pe autoturismele cu motor diesel vândute pe piața din SUA (JRC, ICCT, TNO, DUH, Borgeest, ADAC, T&M, COM, ACEA, Verheugen, Potočnik, Tajani, Vella, MIT, Millbrook, KBA, SCNH, Dobrindt, Chest.:SM, Chest.:Furnizori).
Cu toate acestea, în raportul său din 2013 intitulat „O încercare complementară pentru emisiile vehiculelor ușoare”, JRC menționează posibilitatea „utilizării strategiilor de manipulare în condiții normale de utilizare” și afirmă că, deși utilizarea dispozitivelor de manipulare este interzisă în general, excepțiile existente lasă loc pentru interpretări și, împreună cu procedura de încercare aplicată în prezent, pentru adaptarea performanței în materie de emisii a vehiculelor utilitare ușoare la o serie limitată de condiții de omologare de tip.
Dispozitivele de manipulare nu erau considerate, în general, printre posibilele motive ale discrepanțelor dintre emisiile de NO_x provenite de la autoturismele cu motor diesel măsurate în laborator și cele măsurate pe șosea, deoarece s-a considerat că aceste discrepanțe ar putea fi explicate în mod satisfăcător prin faptul că încercarea de laborator NEDC nu era reprezentativă pentru conducerea în condiții reale și că producătorii ar putea să-și optimizeze vehiculele pentru a trece ciclul de încercare, respectând aparent litera dreptului UE [JRC, ICCT, TNO, DUH, Borgeest, ADAC, T&M, EA, EPA, Potočnik, Millbrook, KBA].
La 30 aprilie 2012, JRC a trimis un e-mail intern, având DG GROW în copie, privind un autoturism cu motor diesel Euro 5a care era supus unor încercări de către JRC. Rezultatele încercărilor au arătat că limitele emisiilor aferente Euro 5 erau respectate numai în intervalul de temperatură cuprins între 20 și 30 °C, dar nu și în afara acestui interval de temperatură. E-mailul menționează, de asemenea, că s-a constatat că un „efect de memorie” influențează strategia motorului timp de cel puțin 20 de minute după pornirea motorului la o anumită temperatură. Funcționarul din cadrul DG GROW care a răspuns acestui e-mail, cu DG ENV și DG MOVE în copie, a declarat că „acest lucru este foarte util și reprezintă un caz clar de trișare gravă a ciclului” [CIRCA].
În cadrul audierii în fața Comisiei, directorul și directorul general al DG GROW de la momentul respectiv au declarat că nu au fost informați în legătura cu acest e-mail și, prin urmare, nu au întreprins acțiuni subsecvente [Zourek].
O altă corespondență dintre JRC și DG GROW, DG ENV și DG CLIMA, în care se discuta posibilul comportament „ciudat” al emisiilor în 2008 și 2010, nu s-a soldat aparent cu niciun fel de acțiuni subsecvente. Cu toate acestea, lipsa oricărei indicații cu privire la posibila utilizare a dispozitivelor de manipulare de către producătorii de autoturisme a fost invocată de către Comisie pentru a motiva de ce nu a fost mandatat JRC de către Comisie să examineze în continuare subiectul.
Identificarea dispozitivelor de manipulare
După ce EPA din SUA a emis avizul de încălcare în septembrie 2015, Volkswagen a recunoscut instalarea în motorul său diesel Euro 5 EA 189 a unui software care permite ca vehiculul să recunoască dacă este supus unei încercări și să modifice caracteristica emisiilor de NO_x în încercarea respectivă [VW, KBA]. Detectarea încercării nu este, în sine, o indicație a prezenței unui dispozitiv interzis de manipulare [VW, Bosch]. Cu toate acestea, conform legislației, obiectivul detectării încercării nu trebuie să fie acela de a reduce eficiența sistemului de control al emisiilor în afara încercării.
După ce Volkswagen a recunoscut instalarea unui software pe autovehiculele echipate cu motoare Euro 5, strategiile de control al emisiilor utilizate de producătorii de autoturisme au fost supuse examinării. Problema care rămâne este dacă aceste strategii constituie o utilizare ilegală a dispozitivelor de manipulare în sensul strict al Regulamentului (CE) nr. 715/2007 sau dacă respectivele strategii constituie o aplicare legală a derogărilor prevăzute la articolul 5 alineatul (2) din regulamentul menționat. Acest articol prevede utilizarea legală a dispozitivelor de manipulare în cazul în care necesitatea dispozitivului se justifică pentru „protecția motorului împotriva deteriorărilor sau a unui accident și pentru funcționarea în siguranță a vehiculului”; În răspunsurile lor la chestionarul trimis de către comisie, toți producătorii de autoturisme au răspuns că au utilizat aceste derogări [Chest.: OEM].
De fapt, adesea alegerea strategiilor de control al emisiilor utilizate de unii producători pare să urmărească doar trecerea încercării, pe care aceștia o interpretează ca singura cerință legală care trebuie îndeplinită, în pofida obiectivelor clare referitoare la calitatea aerului din legislație [Borgeest, ACEA, MIT, SNCH, Millbrook]. De exemplu, unii producători calibrează ECU (unitatea electronică de control) pentru a scădea eficacitatea ECT în afara unor „game de temperatură” specifice care sunt apropiate unui interval de temperatură ambientală prevăzut de NEDC, de exemplu prin oprirea sistemelor de control al emisiilor la temperaturi ambientale mai mici de 17 °C, în timp ce altele sunt în măsură să mențină eficacitatea ECT în intervalele de temperatură mult mai mari [Mitsubishi, VW, PSA, Chest.: OEM]. Ca referință, ciclurile folosite pentru testarea vehiculelor în SUA sunt efectuate într-un interval de temperaturi ambientale cuprinse între -7 și + 35 °C [EPA].
Mai mulți producători de autoturisme au reevaluat intervalele de temperatură utilizate în procesul de calibrare al ECT și au adaptat aceste intervale la un spectru mult mai larg [Renault, Mitsubishi, Chest.: OEM].
Experții sunt de acord că eficacitatea sistemelor de post-tratare a NO_x, precum LNT și RCS, nu depinde de temperatura ambientală odată ce este atinsă o temperatură suficientă în circuitul de evacuare. În cazul în care această condiție este îndeplinită, nu există niciun motiv tehnic plauzibil pentru a fi oprite ECT-urile de post-tratare la orice temperatură ambientală [AECC, TNO, DUH, Borgeest, Faurecia, Chest.: Furnizori], astfel că strategiile de optimizare care le opresc se pot datora alegerilor făcute de producătorii de autoturisme pentru realizarea unor obiective diferite, cum ar fi reducerea consumului de carburant (care, de exemplu, crește din cauza regenerărilor periodice necesare pentru sistemul LNT), creșterea confortului utilizatorului (de exemplu, reîncărcarea mai rară cu soluție de uree a unui sistem SCR), sporirea caracterul durabil al altor componente ale motoarelor, reducerea costurilor utilizând componente mai ieftine sau soluționarea unor constrângeri de proiectare.
Conducerea la temperaturi foarte scăzute (sau la altitudini foarte mari, unde presiunea aerului este scăzută) poate reprezenta o provocare pentru sistemele EGR, din cauza posibilei creări de funingine, hidrocarburi și condensați care pot bloca supapa EGR sau răcitorul intermediar și pot provoca, de exemplu, o creștere a emisiilor de PM sau de hidrocarburi poluante [TNO, Borgeest, Renault, ACEA, Chest.: Furnizori, Chest.:OEM, Opel]. Cu toate acestea, producătorii par să închidă sistemele EGR nejustificat de repede și nejustificat de aproape de intervalul de temperatură utilizat în ciclul de încercare („gamele de temperatură” menționate anterior) [Borgeest, KBA, Dobrindt]. Experții au afirmat că ar putea fi aplicate rapid măsuri tehnice suplimentare pentru a soluționa problema și a atinge temperatura ambientală de funcționare de aproximativ 0 °C [TNO, Borgeest], de exemplu, prin utilizarea căldurii reziduale a motorului, dacă este disponibilă, pentru a crește temperatura aerului la intrare [TNO].
Pe lângă „gamele de temperatură”, alte strategii de calibrare prin software aplicate de către producătorii de autoturisme ar putea indica utilizarea ilegală a unor dispozitive de manipulare:
 un exemplu este oprirea sau modularea ECT-urilor pentru a le scădea eficiența după ce a trecut un anumit timp de la pornirea motorului, apropiat de durata încercării (aproximativ 20 de minute) [KBA];
 un alt caz este cel în care emisiile de NO_x măsurate într-un ciclu de încercare cu pornire la cald sunt mai mari decât la rularea aceluiași ciclu cu pornire la rece prevăzut de NEDC [TNO, DUH, Borgeest, Bosch, Millbrook, EPA]; acest comportament se regăsește la multe vehicule în UE, iar EPA a confirmat că acesta a fost unul dintre motivele pentru care a hotărât să continue investigația în cazul Volkswagen [EPA].
Asigurarea respectării interdicției privind dispozitivele de manipulare
Faptul că dispozitivele de manipulare sunt interzise în întreaga UE este clar și nu a fost contestat de niciun vorbitor. Comisia susține că definiția unui dispozitiv de manipulare este clară și foarte asemănătoare cu definiția utilizată în SUA [COM, Dimas, Verheugen, Bieńkowska]. Interdicția utilizării dispozitivelor de manipulare este explicită, provine din precedentele pachete legislative Euro 3/4 și nu a fost subiectul unei dezbateri în cursul procesului de adoptare a Regulamentului (CE) nr. 715/2007 [Verheugen]. De asemenea, Comisia a confirmat faptul că niciun stat membru nu a solicitat mai multă claritate în definirea și punerea în aplicare a acesteia de la introducerea sa [COM, Bieńkowska, Verheugen].
Unii experți și martori, precum și unele state membre au pus sub semnul întrebării nivelul de claritate al derogărilor prevăzute la articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul EURO 5/6 și au subliniat lipsa unei liste de criterii de evaluare pentru a evalua dacă strategiile de control al emisiilor utilizate de producătorii de autoturisme sunt cazuri de utilizare interzisă a dispozitivelor de manipulare sau pot fi justificate de motive de protecție și siguranță a motorului [ICCT, TNO, Lange, ADAC, RDW, Renault, Verheugen, MIT, Dobrindt]. Martorii au confirmat că nu au solicitat clarificări înainte. Regulamentul de punere în aplicare (CE) nr. 692/2008 nu a inclus cerințe privind punerea în aplicare a derogărilor pe care Comisia a fost mandatată să le adopte în temeiul articolului 5 alineatul (3) din Regulamentul Euro 5/6.
Înainte de adoptarea celui de al 2-lea pachet RDE, producătorii de autoturisme nu erau obligați să declare sau să își justifice strategiile de control al emisiilor (cu excepția celor aplicate la anumite temperaturi scăzute): în special, cerința de a prezenta „strategiile auxiliare de control al emisiilor”, care modifică strategiile de bază cu un scop specific și ca răspuns la o serie specifică de condiții de mediu sau de funcționare, nu a fost prevăzută în legislație până în aprilie 2016 [COM, Renault, Volkswagen, MIT], și nicio autoritate de omologare de tip nu a solicitat aceste informații [Chest.:OEM].
În conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 692/2008, Comisia are dreptul să solicite autorităților de omologare de tip ale statelor membre să furnizeze informații privind funcționarea tehnologiilor de control al emisiilor la temperaturi scăzute. Comisia nu a folosit această dispoziție [COM].
În schimb, o cerință similară a fost introdusă în legislația de punere în aplicare a Euro III/IV pentru vehiculele grele după cazurile descoperite în SUA în perioada 1998-1999 (actuala legislație EURO V/VI pentru vehiculele grele nu prevede nicio derogare de la interdicția strategiilor de manipulare). Totuși, aceasta nu a fost inclusă anterior în legislația de punere în aplicare pentru vehiculele utilitare ușoare. Reprezentanții Comisiei au susținut în cadrul audierilor că nu a fost inclusă cerința în legislația pentru vehiculele utilitare ușoare deoarece dezvoltarea și utilizarea dispozitivelor de manipulare pentru vehiculele utilitare ușoare au fost considerate prea costisitoare [Verheugen, Zourek].
De fapt, solicitarea EPA din SUA către Volkswagen de a justifica strategiile de control al emisiilor folosite la autoturismele diesel din SUA a fost la originea recunoașterii utilizării dispozitivelor de manipulare interzise [EPA]. Dacă producătorii de autoturisme nu au obligația să își facă publice și, dacă este necesar, să își justifice strategiile de control al emisiilor, identificarea cu certitudine a unui dispozitiv de manipulare instalat în software necesită o procedură lungă și împovărătoare de inginerie inversă fără nicio garanție de succes. Această procedură de inginerie inversă nu ar fi practică pentru a căuta în mod sistematic dispozitive de manipulare în timpul procesului de omologare de tip [JRC, ICCT, Borgeest, Lange, Bosch, RDW, Chest.:Furnizori, Chest.:OEM]. Pe de altă parte, anomalii pot fi descoperite prin modificarea parametrilor încercării.
Germania a subliniat că legislația nu impune utilizarea celor mai bune tehnici disponibile pentru sistemele de control al emisiilor înainte de a putea invoca o derogare din motive de protecție a motorului [Dobrindt], întrucât specificațiile componentelor oferite de furnizori pot varia [Bosch, Faurecia], însă mai mulți experți și producătorii de automobile au pus sub semnul întrebării eficacitatea folosirii conceptului de cea mai bună tehnologie disponibilă în legislație [Chest.:OEM].
Cu toate acestea, în cadrul Consiliului Transporturi din 7 iunie 2016, Comisia și majoritatea membrilor Consiliului au considerat că derogările prevăzute la articolul 5 alineatul (2) sunt clare și au identificat, ca origine a problemei, o aplicare deficitară de către statele membre, având în vedere că aplicarea interdicției privind dispozitivele de manipulare este o sarcină a autorităților naționale de supraveghere a pieței [Bieńkowska].
Autoritățile de omologare de tip din statele membre au responsabilitatea de a verifica dacă vehiculele respectă cerințele din Regulamentul (CE) nr. 715/2007, printre care se numără interdicția utilizării dispozitivelor de manipulare.
Înainte de dezvăluirile din cazul Volkswagen din septembrie 2015, în pofida probelor privind depășirea semnificativă a nivelului emisiilor de NO_x în timpul rulării pe șosea, în comparație cu limitele legale puse la dispoziție de către Comisie și de alte organisme independente și în pofida interdicției privind dispozitivele de manipulare consacrate în dreptul UE, niciun stat membru nu a aplicat protocoale sau metode de încercare specifice și nu a luat alte măsuri pentru a căuta posibila utilizare a dispozitivelor de manipulare interzise. Mai multe autorități de omologare de tip și servicii tehnice au menționat, de asemenea, absența unei metode de testare pentru a identifica dispozitivele de manipulare [MIT, KBA, SNCH, RDW, UTAC]. Legislația nu împiedică statele membre să efectueze încercări suplimentare [MIT, UTAC, Calleja, Royal].

După septembrie 2015, Germania, Franța, Regatul Unit, Italia, Spania, Suedia și Țările de Jos au realizat încercări suplimentare, în plus față de încercarea NEDC și au utilizat rezultatele acestor teste complementare pentru a căuta posibila utilizare a dispozitivelor de manipulare interzise (Finlanda va începe încercările anul următor). În aproape toate cazurile, autoritățile responsabile de anchetă au solicitat producătorilor explicații privind strategiile de control al emisiilor.

Dintre statele membre care au emis certificate de omologare UE de tip, Irlanda, România, Luxemburg și Malta nu au efectuat încercări complementare.
Un raport cu privire la anchetele desfășurate de statele membre, redactat de Comisie ca răspuns la Rezoluția Parlamentului European din 27 octombrie 2015 referitoare la măsurarea emisiilor în sectorul autovehiculelor, este disponibil pe site-ul de internet al Comisiei:

http://www.europarl.europa.eu/committees/ro/emis/publications.html?tab=Evidence

Anchetele naționale efectuate după septembrie 2015 au testat un eșantion mare de autovehicule diesel prezente pe piața UE și, deși au confirmat discrepanțele cunoscute între emisiile de NO_x înregistrate în laborator și emisiile în condiții de drum reale, nu au considerat concludente elementele de probă privind utilizarea dispozitivelor de manipulare interzise de către producători, în afară de cazul Volkswagen. În cazul în care au fost observate abateri de la comportamentul preconizat al emisiilor, producătorii de autoturisme au oferit justificări din motive de protecție și siguranță a motorului, pe care autoritățile, în cele mai multe cazuri, nu le-au considerat încălcări ale derogărilor de la interdicția privind dispozitivele de manipulare [MIT, KBA, UTAC, Dobrindt, Chest.: SM, Nencini].
La momentul redactării prezentului raport, în câteva cazuri, autoritățile de omologare de tip au ajuns la concluzii diferite. Un astfel de caz este constituit de acuzațiile autorității germane de omologare de tip, KBA, potrivit cărora anumite vehicule ale grupului FCA utilizează un dispozitiv de manipulare interzis. Autoritățile italiene responsabile cu omologarea de tip a acestor vehicule nu împărtășesc acest punct de vedere și a fost inițiată o procedură de mediere în conformitate cu articolul 30 alineatul (6) din Directiva 2007/46/CE [KBA, MIT, FCA].
În plus, autoritatea de omologare de tip din Țările de Jos, RDW, a investigat 30 de vehicule și a identificat potențiala utilizare a unui dispozitiv de manipulare interzis pe un vehiculul Volkswagen [RDW]. Comportamente atipice au fost detectate la 16 dintre cele 30 de vehicule, care au produs emisii mai mari la o anumită viteză, într-un anumit moment, la o anumită distanța sau temperatura ambientală. RDW a solicitat explicații producătorilor acestor vehicule și are posibilitatea de a retrage omologarea UE de tip în cazul în care nu se furnizează explicații satisfăcătoare.
Conform primelor rezultate ale testelor efectuate de ICCT în cadrul campaniei de verificare a emisiilor diesel realizată de guvernul francez, un mare număr de vehicule testate au avut un comportament suspect al emisiilor. Numai 4 din 52 de vehicule au respectat limitele corespunzătoare ale emisiilor atunci când au fost testate în afara laboratorului.
În general, s-a constatat că statele membre nu par să se aplice abordări comparabile în analizarea și evaluarea respectării legislației UE privind dispozitivele de manipulare și că autoritățile și serviciile tehnice din statele membre așteaptă orientările Comisiei pentru interpretare în ceea ce privește dispozitivele de manipulare, pentru a clarifica limitele privind utilizarea derogărilor de la interdicție, determinând astfel o interpretare comună cu privire la strategiile de control al emisiilor care sunt legale [Bieńkowska, MIT, RDW]. Comunicatul de orientare privind evaluarea strategiilor auxiliare de control al emisiilor și prezența dispozitivelor de manipulare a fost adoptat de Comisie la 26 ianuarie 2017.
Experții și martorii invitați au fost de acord că încercarea RDE va face utilizarea dispozitivelor de manipulare interzise mult mai dificilă datorită condițiilor de testare mai puțin previzibile. Cu toate acestea, ar putea exista modalități de a detecta încercările RDE, precum detectarea contrapresiunii de evacuare sau dacă vehiculul funcționează cu portbagajul deschis [DUH, JRC, TNO, ADAC, EA, ICCT].