El derecho administrativo

nistraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), as~ como en el derecho del contratista a ser indemnizado cuando la explo­tación del servicio se haga imposible como consecuencia de acuerdos adoptados por la Administración con posterioridad al contrato [arts. 168.d) y 170.4]. En todo caso, eliactumprincipis tiende a confundirse cada vez más con los supuestos de la teor~a de los riesgos imprevisibles, de la que ser~a una de sus especies: el riesgo imprevisible originado por una medida de intervencionismo económico de los poderes públicos, y que la jurisprudencia ha definido como una medida administrativa adop­tada al margen del contrato que supone una repercusión indirecta en el ámbito de sus relaciones contractuales y que hace en exceso onerosa la prestación del contrato, pero exigiendo como requisitos para su acep­tación su imprevisibilidad, la relación de causalidad y la imposibilidad de la continuación en la gestión del servicio (Sentencias de 20 de noviem­bre y 2 de diciembre de 1985 y 30 de septiembre de 1982). La falta de imprevisibilidad determinó que la Sentencia de 29 de enero de 1982 rechazase la pretensión indemnizatoria por los perjuicios ocasionados en un contrato de suministro de material electrónico a TVE, por la deva­luación de la moneda acordada en Consejo de Ministros, que se califica de suceso contingente en una operación de comercio internacional. Por el contrario, las Sentencias de 20 de noviembre y 2 de diciembre de 1985 estimaron la concurrencia de un factam principis y el derecho al resarcimiento con motivo del aumento de los precios de los combustibles por diversas órdenes del Ministerio de Hacienda y su repercusión en la prestación del servicio de ambulancia a la Seguridad Social.
8. LAS EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE RIESGO

Y VENTURA

Pero más aún que en los supuestos anteriores, en que la indemnización o compensación económica deriva de hechos imputables, cercana o leja­namente, a la Administración contratante o, al menos, al Estado en sen­tido amplio, el reconocimiento integral de la que podríamos denominar «garant~a patrimonial» del contratista, el derecho al equilibrio económic°, se asegura con la superación del principio de riesgo y ventura, dando lugar a otros supuestos indemnizatorios que no se justifican ya en los comportamientos o agresiones a lo pactado o a la econom~a contractual provinientes de la Administración contratante o de los poderes publicas Según esta regla del Derecho privado de los contratos, cada contratante soporta el aleas del contrato, es decir, la imputación tanto de mayores ganancias sobre las previstas cuanto de las pérdidas en el negocio por
L graves que fueren y por cualquier causa, y así, en los contratos de obra, el contratista soporta la pérdida de los materiales o su trabajo o industria, si la obra se pierde antes de su terminación y entrega (arts. 1.589 y 1.590 del Código Civil). También, en principio, parece que debiera ser as' para la contratación administrativa, dado que la Ley se ha apresurado a afirmar la vigencia de este principio, salvo para el contrato de obras (art. 99: «la ejecuc¿ón del contrato se realizará a riesgo y ventura del con­tratista, sin perjuicio de lo establecido para el contrato de obras por el art. 144»). Pero esto no es del todo exacto, pues hay otras excepciones.
A) La fuerza mayor
Ciertamente, la primera excepción al principio de riesgo y ventura tiene lugar por el reconocimiento al contratista del derecho a ser indem­nizado por pérdidas de materiales y jornales en determinados casos de fuerza mayor. Como advirtió GARC[A DE ENTERRfA, ya en el Pliego General de Condiciones de las Obras Públicas, en sus distintas versiones desde el pasado siglo (1888 y 1903), se reconoc~a el derecho del contratista a ser indemnizado en los casos de pérdidas o aver~as o perjuicios oca­sionados por fuerza mayor, exceptuando así la regla res perit domino y haciendo de esta forma más ventajosa la posición del contratista de la Administración que la del contratista privado. La Ley recoge ahora esta excepción favorable al empresario que contrata con la Adminis­tración, enumerando los supuestos que se consideran como de fuerza mayor y en los que aquél tiene derecho a ser indemnizado. Se consideran tales los incendios ocasionados por la electricidad atmosférica; los fenó­menos naturales de efectos catastróficos por terremotos y maremotos, erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales mar~timos, ~nundaciones u otras semejantes; los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra; robos tumultuosos; e inundaciones o alteraciones graves del orden público (art. 144).
La Jurisprudencia, por su parte, define la fuerza mayor, muy res­tr~ct~vamente' como acontecimientos insólitos e imprevisibles por depen­der de la actuación anormal de las fuerzas naturales con violencia extraor­dinaria o de actos de los hombres tan excepcionales como la guerra (sentencia de 29 de enero de 1982), o causas que reúnen las notas de excepcionalidad' imprevisibilidad, inevitabilidad, irresistibilidad y proce­dencia externa (Sentencia de 20 de enero de 1984). No lo son, en con­secuencia' la electricidad estática derivada de altas temperaturas en el antiguo Sahara español (Sentencia de 19 de febrero de 1979); los vientos huracanados y las lluvias torrenciales (Sentencia de 17 de noviembre
de l9SO); el expediente de crisis por insolvencia económica de la empresa (Sentencia de 11 de diciembre de 1978); el perjuicio económico derivado del acuerdo de devaluación de la moneda española (Sentencia de 29 de enero de 1982); la subida de precios y salarios (Sentencia de 19 de octubre de 1983); las lluvias ca~das en cantidades previsibles, pero que han provocado inesperadamente desplazamientos o corrimientos de tierra (Sentencia de 20 de enero de 1984); la suspensión judicial en virtud de interdicto de obra nueva; los vientos contrarios, las lluvias y las aglo­meraciones en los puertos de itinerario (Sentencias de 14 de mayo de 1985 y 26 de septiembre de 1983).
Sobre el alcance de la indemnización, y en concordancia con el ar­tículo 144 de la Ley, la Sentencia de 14 de julio de 1986 lo concreta en las pérdidas, averías o perjuicios ocasionados en las obras, pues la indemnización tiene por fundamento evitar el encarecimiento de éstas a consecuencia de un contrato de seguro, evitando éste; por consiguiente, se desestima la indemnización por los perjuicios sufridos por la para­lización forzosa del personal como consecuencia de la inundación cali­ficada después de fuerza mayor, pues «nuestro ordenamiento jurídico laboral contiene previsiones específicas para una suspensión temporal de la relación laboral por causa de fuerza mayor».
B) La revisión de precios
Una excepción todavía más significativa al principio de riesgo y ven­tura con origen en los contratos de obra viene dada por la legislación sobre rev~sión de precios, que se inicia en el año 1917 para acomodar al alza el de los materiales de las contratas de obras públicas. No fue, en principio, una concesión graciosa ni por razones de justicia, pues con la actualización la Administración evitaba el perjuicio que le ocasionaba el abandono masivo por los contratistas de las obras ante el alza de los precios de materiales y jornales, obras que habría necesidad de con­tratar de nuevo a los precios del mercado. La revisión de precios que en principio fue únicamente una técnica de actualización de éstos a las variaciones del coste de las obras originadas por los procesos inflacio­narios (Decretosleyes de 4 de febrero de 1964 y 31 de mayo de 1974) ha pasado a ser en la Ley vigente un principio general aplicable a todos los contratos administrativos con excepción de los de trabajos específicos y concretos no habituales (art. 104) y también de los de gestión de servicios públicos, en donde esa adecuación a los nuevos costes se efectúa por la vía de la revisión de tarifas, como después veremos.
La revisión de precios tendrá lugar cuando el contrato se hubiese ejecutado en el 20 por 100 de su importe y hayan transcurrido seis meses desde su adjudicación. Pero la revisión no es un derecho ex lege sino er contracto, debiendo por ello, pliego de cláusulas administrativas par­ticulares detallar la fórmula o sistema de revisión aplicable, pudiendo la Administración en el mismo pliego, y para descartar cualquier duda al respecto, establecer en resolución motivada la improcedencia de la misma (art. 104). La revisión de precios se llevará a cabo mediante los ~ndices o fórmulas de carácter oficial que determine el órgano de con­tratación. No obstante, en los contratos de obras y en los de suministro de fabricación el Consejo de Ministros, previo informe de la Junta Con­sultiva de Contratación Administrativa, aprobará fórmulas tipo según el contenido de las diferentes prestaciones comprendidas en los contratos. Cuando se utilicen fórmulas de revisión de precios en los contratos de obras y suministro de fabricación, se procederá a la revisión mediante la aplicación del coeficiente resultante de aquellas sobre el precio liqui­ado en la prestación realizada.
Las fórmulas reflejarán la participación en el precio del contrato dc la mano de obra y de los elementos básicos. Estarán formadas por varios sumandos, entre ellos un sumando fijo que no podrá ser superior a cero enteros quince centésimas (O,15), correspondiente a los gastos que han de permanecer invariables. Estas fórmulas deberán ser publicadas en el Boletín Oficial del Estado y serán revisables cada dos años, como mmimo. De entre las fórmulas tipo el órgano de contratación, en el pliego de cláusulas administrativas particulares, determinará las que considere más adecuadas al respectivo contrato, sin perjuicio de que, si ninguna de las mismas coincide con las caracter~sticas del contrato, se propongan las fór­mulas especiales, que deberán ser igualmente aprobadas por el Consejo de Ministros. Las fórmulas aplicadas al contrato serán invariables durante la vigcncia del mismo. Las fórmulas de revisión servirán para calcular, mediante la aplicación de mdices de precios, los coeficientes de revisión en cada fecha respecto a la fecha final del plazo de presentación de ofertas, en las subastas y concursos, y la de la adjudicación en el procedimiento negociado, aplicándose sus resultados a los importes líquidos de las pres­taciones realizadas. A este efecto la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos aprobará los mdices mensuales de precios, debiendo ser publicados los mismos en el Bolet¿n Oficial del Estado. Los mdices reflejarán las oscilaciones reales del mercado y podrán ser únicos para todo el territorio nacional 0 determinarse por zonas geográficas (art 106).
Cuando la cláusula de revisión se aplique sobre per~odos de tiempo en los que el contratista hubiese incurrido en mora, y sin perjuicio de las penalidades que fueren procedentes, los mdices de precios que habrán
de ser tenidas en cuenta serán aquellos que hubiesen correspondido a las fechas establecidas en el contrato para la real~zación de la prestaciOn en plazo, salvo que los correspondientes al per~odo real de ejecución pro­duzcan un coeficiente inferior, en cuyo caso se aplicarán estos últimos (art. 108). El importe de las revisiones que procedan se hará efectivo mediante el abono o descuento correspondiente en las certificaciones o pagos parciales o, excepcionalmente, en la liquidación del contrato, cuando no hayan podido incluirse en dichas certificaciones o pagos parciales (art. 109).
C) Los riesgos imprevisibles
En el contrato de servicios públicos es, sin embargo, en donde se manifiesta con mayor evidencia la excepción al principio del riesgo y ventura y el correlativo derecho del concesionario al equilibrio económico Inicialmente aquella excepción se concretó en la obligación de indemnizar los efectos producidos por los riesgos imprevisibles frente a situaciones económicas de crisis, situaciones en las que naufragan estrepitosamente los presupuestos económicos sobre los que se había celebrado el contrato. La primera jurisprudencia francesa exigió para apreciar el riesgo impre­visible que los desequilibrios económicos derivados de sucesos extraor­dinarios (guerra, catástrofes, etc.) fueren de tal naturaleza que llevasen al contratista a la ruina de seguir prestando el servicio en las mismas condiciones. Ese fue, justamente, el supuesto del Arret Gaz de Burdeos, de 30 de marzo de 1916, en el que el Consejo de Estado francés negó al Municipio la pretendida rescisión del contrato de suministro de gas y le obligó a indemnizar al concesionario, que no pudo afrontar la con­tinuidad del servicio, según las tarifas pactadas, ante la subida de los precios del carbón del que extraía el gas, subida de precio originada por la crisis económica de la Primera Guerra Mundial.
En nuestro ordenamiento, el derecho del concesionario al equilibrio económico, fuera de supuestos de crisis, e incluso en supuestos cier­tamente previsibles, como los derivados de los procesos inflacionarios tan normales en la economía moderna, estaba reconocido para el contrato de gestión de servicios públicos en el ámbito local, con la admisión de un derecho del concesionario a la actualización de las tarifas o, en su defecto, a percibir una subvención (arts. 120, 127, 128 y 153 del Regla­mento de Contratación de las Corporaciones Locales). Asimismo lo reco­noce la Ley de Contratos (art. 164.1) al permitir por razones de interés público modificar las tarifas de los servicios públicos («para adecuarlas a las nuevas circunstancias restableciendo el equilibrio económico del contrato», añad~a el artículo 74 de la Ley anterior). Pero justamente
| porque es de interés general y del propio del servicio la continuidad del concesionario—y no su ruina y la resolución de un contrato que bocar~a a la celebración de otro nuevo con las tarifas asimismo actua­Izadas—, es por lo que la procedencia de la revisión de las tarifas para
~restablecer el equilibrio financiero ha de entenderse justificada en el ~interés público y como una facultad reglada, no discrecional, y como "un derecho del concesionario, pcse a la redacción de dicho precepto "que lo configura como una potestad discrecional de la Administración _(«la Administración podrá modificar por razones de interés público... .~. tarifas que han de ser abonadas por los usuarios»). Asimismo, ha de reconocerse al concesionario el derecho a ser indemnizado en caso de quiebra por la sistemática negativa de la Administración a acomodar las tarifas a los procesos inflacionarios. As' interpretado, este precepto ser~a más generoso que el art~culo 120 del Reglamento de Servicios de
· Ias Corporaciones Locales, que limitaba el derecho al establecimiento del equilibrio económico de la concesión a los supuestos en que «sin mediar modificaciones en el servicio c¿rcanstancias sobreven¿das e impre­visibles determinaren, en cualquier sentido, la ruptura de la econom~a de la concesión».
|La Jurisprudencia se muestra harto prudente en esta materia, pues,
I de una parte, excluye la indemnización en los supuestos originados por

el aleas normal del contrato, justificándolo en «que el equilibrio financiero

es una fórmula exeepeional que debe combinarse con el principio de

riesgo y ventura al objeto de impedir que esa excepcionalidad se convierta

en una garantía ordinaria de los intereses del concesionario a modo de

seguro gratuito que cubra todos los riesgos de la empresa trasladándolos

integros a la res pública en contra de lo que constituye la esencia misma

de la institución y sus límites naturales» (Sentencia de 24 de abril de

1985) Esa moderación se corresponde con la justificación aducida para

reconocer el derecho al equilibrio económico, que se encuentra todav~a

más que en un principio propio de la contratación administrativa en

una aplicación extensiva de la cláusula civil del rabas sic stantibas a ésta.

As~, la Sentencia de 24 de enero de 1984 afirma «que la rigurosa cons­

trucción del principio de riesgo y ventura ha venido mitigándose, primero,

por la jurisprudencia en la aplieaeión de ciertos arbitrios de equidad

al amparo de la llamada cláusula rabas s¿c stantibas, que se suponía implí­

c~ta en esta elase de contratos de ejecución sucesiva, y, modernamente,

~ncorporando a nuestra legislación la teoría del riesgo imprevisible 0 de

la modificceión de la base del negocio, para adaptar el contrato a las

Ctrcunstancias sobrevenidas a lo largo de su ejeeueión por hechos pos­

ter~ores a su eelebraeión que no pudieren preverse en el momento de

I la eonelusión del contrato, singularmente aquellos cambios de sus ele­

mentos económicos que alteren sensiblemente las bases del mismo, con el fin de restablecer la justicia conmutativa con la equiparación de las respectivas contraprestaciones». En el mismo sentido, la Sentencia de 27 de marzo de 1984 admite, ante el alza inusitada de precios y materiales, una indemnización que, no obstante carecer de base legal y contractual, podr~a fundamentarse en la conocida doctrina de la cláusula rebus sic stantibas o de la desaparición de las bases del negocio, necesaria en los contratos bilaterales y onerosos.
Es polémica también la cuestión de si debe incluirse o no en el equi­librio económico el beneficio industrial (para lo que en todo caso es decisiva la prueba sobre este hecho). As', la Sentencia de 14 de marzo de 1985 incluye en la indemnización tanto el daño emergente como el lucro cesante y la de 14 de febrero de 1980 acoge la pretensión indem­nizatoria en concepto de beneficio industrial. Por el contrario, la Sentencia de 25 de abril de 1986, en la línea de la Sentencia de 11 de julio de 1978, reparte la imputación de earga indemnizatoria porque «al ser la Administraeión ajena al desequilibrio eeonómieo "la lesión resultante debe ser compartida en adecuada proporción entre ambos sujetos afec­tados"».
9. LA NOVACIÓN SUBJETIVA Y LA SUBCONTRATACIÓN
Las obligaciones asumidas en los contratos pueden modificarse por voluntad conforme de las partes, variando su objeto o condiciones prin­cipales, sustituyendo la persona del deudor o subrogando a un tercero en los derechos del acreedor, sin que, en principio, ninguna de estas operaciones provoque que la obligación quede extinguida por otra que la sustituya, salvo que así se dispusiera expresamente o que la antigua y la nueva obligación fueren incompatibles (arts. 1.203 y 1.204 del Código Civil). Esta regulación civil de los contratos es, en principio, aplicable a los contratos administrativos, salvo que a la novación pactada se opon­gan reglas imperativas contrarias de la Ley de Contratos de las Admi­nistraciones Públicas o que ésta ofrezca una regulación complementaria (art. 7).
A) Sustitución del contratista y subcontratación
La Ley admite la novación subjetiva por cambio de contratista median­te la cesión por éste a un tercero de la totalidad de los derechos y obli­gaciones, produciendo una subrogación total, salvo que las cualidades
técnicas o personales del cedente hayan sido la razón determinante de la cesión. En todo caso, la cesión del contrato exige la autorización (con­sentimiento) de la Administración, como es obligado en toda novación,
I y además, respecto del cedente, que haya ejecutado al menos un 20 por | 100 del importe del contrato, o realizado la explotación al menos durante I ~ el plazo de una quinta parte de duración del contrato de gestión de servicios, y, respecto al cesionario, que tenga capacidad para contratar con la Administración y que esté debidamente clasificado, si este requisito ha sido exigido al cedente, debiendo formalizarse la cesión del contrato en escritura pública (art. 115).
Distintos de la novación subjetiva son los supuestos de subcontratación en los que, en principio, no hay un acuerdo entre partes para la modi­ficación subjetiva del contrato, sino la utilización instrumental por el contratista de los servicios de un tercero para la realización de una parte de la prestación a que está obligado. Por ello el subcontratista no queda subrogado ante la Administración en los derechos y obligaciones del con­tratista, sino que queda obligado únicamente ante el contratista principal, que asumirá, por tanto, la total responsabilidad de la ejecución del con­trato frente a la Administración, con arreglo estricto a los pliegos de cláusulas administrativas particulares y a los términos del contrato (art. 116).
La subcontratación está en principio permitida, pero para impedir que a través de la misma se produzca una novación subjetiva, es decir, un cambio de contratista, se sujeta a determinadas condiciones: a) que se dé conocimiento por escrito a la Administración del subcontrato a celebrar, eon indicación de las partes del contrato a realizar por el sub­eontratista, y b) que las prestaciones parciales que el adjudicatario sub­
ontrate con terceros no superen el 50 por 100 del presupuesto del con­trato (art. 116).
Otra condición para la validez de la subcontratación es que el con­tratista se obligue a abonar a los subcontratistas y suministradores el pago del precio pactado con unos y otros en los plazos y condiciones que no sean más desfavorables que los establecidos para las relaciones entre Administración y contratistas. Se trata, sin embargo, de una con­d~ción anómala en un doble sentido: jurídico, en primer lugar, porque las relaciones entre el contratista y el subcontratista son puras relaciones contractuales civiles donde impera el principio de libertad de contratación,
materia ajena, por consiguiente, a la contratación administrativa; fun­~onal y económica, en segundo lugar, porque la razón de ser de la sub­contratación es justamente posibilitar los márgenes de los contratistas,
consiguiendo de los subcontratistas unos precios mejores de los que ellos ofertaron y concertaron con la Administración (art. 116).
B) Cesión de los derechos de cobro
El artículo 101 faculta a los contratistas que ostenten un derecho de cobro frente a la Administración a «ceder el mismo conforme a Dere­cho», en contra de la vieja tradición de la legislación administrativa de limitar la legitimación para el cobro de certificaciones de obra al con­tratista o «a persona legalmente autorizada por él» (Pliego de Condiciones Generales de 1903), corregido después por una consideración de las cer­tificaciones de obra como instrumento de financiación del que podr~an servirse los empresarios ante las demoras en los pagos por parte de los organismos públicos (RD de 29 de septiembre de 1911). El Reglamento General de Contratación del Estado de 1975, reconociendo la finalidad financiadora de esta figura, recogió expresamente en su artículo 145 la posibilidad de ceder o de transmitir las certificaciones de obra «conforme a Derecho», vinculando la obligación de pago en favor del cesionario al simple conocimiento de la cesión por parte de la Administración.
El hecho de que el artículo 145 RCE convirtiese a las certificaciones de obra en el objeto de la transmisión («las certificaciones serán trans­misibles») y la frecuencia con que en la práctica se acudía a la fórmula del endoso para realizar la transferencia suscitaron cierta incertidumbre en cuanto a la verdadera naturaleza y a los efectos del acto de cesión en el sentido de determinar si encajaban o no en la categoría de los títulosvalores. De la calificación que se hiciese dependían, en efecto, cuestiones de tanta trascendencia práctica como la relativa a la propia eficacia traslativa del negocio de transmisión o a las excepciones de las que podr~a valerse la Administración frente al cesionante (o «endosa­tario», según la terminología que era habitual) que le requiriese el pago. La jurisprudencia contenciosoadministrativa dudó, no obstante, de la aptitud del endoso de las certificaciones para producir auténticos des­plazamientos patrimoniales y para provocar la salida de los créditos del patrimonio del contratista, oscilando entre su consideración como simple apoderamiento o comisión de cobranza y su conceptuación como cesiones plenas.
Sin embargo, el vigente artículo 101 LCAP introduce una novedad terminológica que, según el mercantilista J. GARCjA DE ENTERRiA, a quien
puntualmente seguimos, puede contribuir a esclarecer la verdadera natu­raleza del negocio de transmisión y a orillar muchas de las dudas que al respecto pudieron suscitarse. Se trata de las alusiones a la cesión de
los derechos de cobro contenidas en este precepto y la omisión de toda referenc~a expresa a las certificaciones de obra como objeto de la trans­ferenc~a (como la que contenía el art. 145 del Reglamento), que, en su opm~ón, «parecen responder al claro propósito de reconducir la trans­m~s~ón de los derechos de cobro hacia la figura común y tradicional de la cesion de créditos y de difuminar, por tanto, los aspectos cartulares o documentales de la misma que tanta confusión llegaron a generar (...). Debe entenderse, por ello, que la transmisión de los derechos de cobro no encubre actualmente ningún régimen particularizado ni exorbitante de circulación, sino un simple supuesto de cesión de créditos que habrá de regirse—salvo en las especialidades que puedan resultar de la propia LCAP—por la disciplina general que de esta figura ofrecen el Código ~iv~l y de Comercio».
En ese sentido, debe reconocerse la aptitud de la cesión para producir la plena transmisión del crédito en los supuestos en que las certificaciones son descontadas y el contratista transmite su crédito a una entidad ban­cana o soc~edad de factor¿ng que, a cambio de la cesión, proporciona a aquel un anticipo dinerario. El descuento, al responder a un claro propos~to crediticio y de financiación que trasciende con mucho de la mera gest~ón de cobro, es un instrumento causalmente idóneo en nuestro ordenam~ento para producir verdaderas transmisiones y cambios de titu­lar~dad de los créditos afectados, por mucho que el descontente disponga de un derecho de reintegro para el caso realmente improbable—en lo que hace a los derechos de cobro frente a la Administración—de que el crédito no llegue a ser satisfecho. La solución para J GARCIA DE ENTERRIA ha de ser otra, sin embargo, en el supuesto de pignoración
. de las certificaciones. Ante la imposibilidad en que suelen encontrarse las entidades financieras para calcular por adelantado el importe de los intereses debidos y detraerlos del valor nominal del crédito, por la ausencia en los créditos administrativos de toda fecha de vencimiento perentoria, no es infrecuente que la financiación del contratista se ins­trumente mediante una apertura de crédito por un importe algo inferior al de la cert~ficación, que el contratista acreditado garantiza con la pig­norac~on de ésta. En nuestro ordenamiento, sin embargo, la cesión en garant~a y la prenda de créditos no son titulos causalmente aptos para transfer~r la t~tularidad material del derecho de crédito, que en este caso segu~rá perteneciendo al contratista. La coincidencia de la finalidad econom~ca t~picamente perseguida con esta operación con la que también es prop~a del contrato de descuento no impide, pues, que la eficacia Jur~d~ca de la cesión var~e en ambos casos, como consecuencia de su d~versa mstrumentación jurídica y del diverso carácter (principal en un caso, accesoria en otro) que reviste la transmisión del crédito En el m~smo sentido, tampoco habrá transmisión plena del crédito ¿arando la cesión se realice simplemente al objeto de habilitar a otra persona
para llevar a cabo todas las actividades precisas para recibir el pago de la Administración. Cuando la transferencia del crédito encubre una simple comisión de cobro, la cesión sirve para legitimar al «cesionario» a efectos de hacer valer el crédito en su propio nombre, pero no para producir una auténtica transmisión, que sustraiga válidamente el crédito del patrimonio del cedente y que tenga efectos frente a terceros.
Para que la cesión de los derechos tenga efectividad frente a la Administración es requisito imprescindible notificar a ésta de forma fehaciente el acuerdo de cesión, produciéndose el efecto de que el mandamiento de pago debe ser entonces expedido a nombre del cesio­nario. Por ello, antes de la notificación o comunicación fehaciente los mandamientos de pago a nombre del contratista surtirán efectos libe­ratorios (art. 101).
El problema de las excepciones que puede hacer valer la Admi­nistración frente al cesionario de los derechos de cobro debe quedar resuelto, a juicio del autor antes citado, con la caracterización de la transmisión de los derechos de cobro como un simple supuesto de cesión de créditos. En consecuencia, la Administración ha de poder hacer valer frente al cesionario cualquier excepción que resulte del desarrollo o desenvolvimiento de la relación que le une con el contratista como consecuencia del contrato de que se trate, dado que el crédito que se transmite no es de carácter abstracto y que su suerte queda ple­namente sometida a las vicisitudes que se hayan producido o se pro­duzcan en la relación subyacente, por lo que al cesionario pueden serle opuestas todas las excepciones que deriven del acto o contrato del que proviene el crédito, incluso cuando las mismas surjan o sean cono­cidas con posterioridad a la cesión. Como regla general, pues, la excep­ción non adimplecti contractas ha de encontrarse siempre a disposición de la Administración, que podrá negar leg~timamente el pago al cesio­nario cuando el contratista haya incumplido o cumplido defectuosa­mente sus obligaciones. A esta conclusión conduce el carácter de «abo­nos a buena cuenta» que tienen las certificaciones (art. 100.2 LCA), en consonancia con el carácter de contratos de resultado que tienen los contratos administrativos al entenderse cumplidos con la ejecución de la obra o servicio. De la misma forma debe negarse también que la toma de «razón» efectuada por la Administración, al recibir la noti­ficación de la cesión, pueda equivaler a un acto de consentimiento o de renuncia anticipada de excepciones que la comprometa a realizar el pago al cesionario (como ha llegado a entender alguna jurispru­dencia). La pervivencia de las excepciones favorables a la AdminiS­tración habrá que condicionarla a que ella misma cumpla con los pagos,
~s, como agudamente advierte J. GARCIA DE ENTERRIA, de lo contrario ~dministración, además de salir beneficiada de su propia negligencia, dría verse peligrosamente inducida a retrasar al máximo el pago las certificaciones, con la esperanza de ver surgir una posible excep­que evitase la necesidad de tener que cumplir frente al cesionario.

1. LAS CLASES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA