Granskning av Barn och ungdomsenheten

Jämförande rapporter från Socialstyrelsen

Socialstyrelsens lägesrapport inom individ- och familjeomsorg 2006

Syftet med rapporten, som kommer varje år sedan 2003, är att ge underlag för omvärldsanalys och en snabb orientering om utvecklingen inom området.

Av den senaste rapporten angående barn- och ungdomsvård framgår sammanfattningsvis

• 
  Ambitionsnivån inom barn- och ungdomsvården är allt högre, men också förväntningarna. Det ställs ibland orealistiska krav i förhållande till tillgänglig kunskap, resurser och de ramar som lagstiftningen ger.
  
• 
  Bristen i stabilitet i myndighetsutövningen inger oro och kräver uppmärksamhet.
  
• 
  Samverkan utvecklas positivt, men behöver stödjande och stabila strukturer, kontaktytor och gemensam kompetensutveckling.
  
• 
  Kostnaderna har ökat med 18 % under 2000-talet. Kostnaderna för öppna insatser ökade med 40 %.
  
• 
  Under perioden 2001-2005 har antalet barn och unga i familjehemsvård ökat med 5-10 %, medan antalet placeringar i institutionsvården planat ut.
  

Stabilitet och kompetens

Den sociala barn- och ungdomsvården får både ris och ros. ”En del av kritiken är relevant och rör utvecklingsområden som behöver fortsatt uppmärksamhet. Men ibland tar den inte hänsyn till komplexiteten i barn- och ungdomsvårdens ”uppdrag”, de lagliga förutsättningarna, svårigheten att mäta effekter av olika insatser m.m.. Intresset är stort för kunskapsbaserat arbete men kunskapen om vilka insatser som är verkningsfulla är begränsade.”

Återkommande rapporteras om bristande stabilitet i myndighetsutövningen. ”Arbetsbelastningen i kombination med känslomässigt krävande uppgifter och svåra bedömningar leder till personalomsättning, bristande kontinuitet och svårigheter att upprätthålla tillräcklig kompetens.” ”Kraven på att undvika dyra institutionsplaceringar har ytterligare ökat pressen på den enskilde socialsekreteraren, som ska utforma billigare alternativ som inte åsidosätter skyddet för barn och unga. S.k. hemmaplanslösningar kräver mer av socialsekreteraren, som ofta måste ha en samordnarroll.

Att öka stabiliteten och kompetensen i den del av familjehemsvården som ytterst ska säkerställa skyddet för barn och unga är ett strategiskt viktigt förbättringsområde på såväl nationell som lokal nivå. Lagstiftningen kan behöva ses över och moderniseras, andra verksamheters ansvar behöver tydliggöras samt ledningsnivåernas roll och ansvar för verksamhetens kvalitet och stabilitet fokuseras.”

Samverkan

”Antalet möjliga samverkanspartners har ökat i takt med specialiseringen. Den interna samordningen inom barn- och ungdomsvårdens förebyggande, utredande och verkställande delar kräver tid och underhåll på samma sätt som den utåtriktade samverkan. Samverkan behöver påbjudas och kontinuerligt följas upp av ledningen och underlättas av stödjande och stabila strukturer, organiserat erfarenhetsutbyte och gemensam kompetensutveckling.” ”Knappt en tredjedel av länsstyrelserna anser i tillsynsrapport 2005 att samverkan mellan barn- och ungdomsvården och andra aktörer har förbättrats under senare år, medan ungefär lika många länsstyrelser pekar på brister. Bristerna gäller bl.a. samverkan kring barn med funktionshinder med insatser både enligt LSS och SoL. Barn och unga med psykiska problem ”faller mellan stolarna” p.g.a. bristande samverkan,….”

Institutionsvården

”Under perioden 2001-2005 har dygnsvården ökat med 5-10 %. Det är familjehemsvården som har ökat, i överensstämmelse med uttalade intentioner – kommunerna har länge gjort ansträngningar för att minska institutionsvården, men det är först på senare år som ökningen planat ut. Andelen jourhemsplaceringar har nästan fördubblats sedan 2001 och mycket tyder på att de har fått ersätta tidigare akuta placeringar på HVB.”

Brottslighet

”Ungdomsbrottligheten har inte ökat det senaste decenniet.”

”Länsstyrelserna har regeringens uppdrag att förstärka tillsynen över barn- och ungdomsvården 2006-2007, bl.a. ska hanteringen av anmälningar om barn som far illa, utredningar och familjehemsplaceringar, tillgången på öppna insatser och samverkan granskas.”

Kommentar:

Nacka skiljer sig från trenden när det gäller placeringar i familjevård och på institution som tidigare redovisats. (Med det förebehåll att trenden för övriga även håller i sig efter 2005.) Även i Nacka används jourhem för att ersätta akuta placeringar på HVB. Eftersom konsulentstödda jourhem ofta används framgår detta inte tydligt i redovisningen eftersom de konteras på samma konto som HVB.

Enligt ungdomarna själva ökar brottsligheten bland ungdomar i Nacka.

I övrigt stämmer Socialstyrelsen beskrivning väl överens med förhållandena i barn och ungdomsenheten.

Kommunala skillnader i socialtjänstens prioritering, kostnader och verksamhet

Socialstyrelsen har gjort jämförelser mellan olika kommuner när det gäller Barn- och ungdomsvårdens kostnader 2004 per invånare i åldern 0-20 år. Medianen för kommunerna var

4 127 kronor.

Kostnad 2004 per invånare 0-20 år, kronor

Nacka	Huddinge	Sollentuna	Haninge	Botkyrka
4 832	6 263	4 345	7 034	8 038

En större andel personer med insatser gav högre kostnad per person i målgruppen. Kommuner som gav fler i målgruppen insatser hade lägre kostnad per insats/person.

Socialstyrelsen kommenterar i rapporten att kostnadsskillnader kan avspegla skillnader i behov av insatser och strukturella förutsättningar för att bedriva verksamheten (andra aktörer, kommunens struktur etc.). Men kommunerna kan också påverka verksamhetens utformning, omfattning och innehåll på många olika sätt. Kostnaderna kan även variera beroende på olikheter i prioriteringar och strategier; ambitionsnivå och kvalitet (personaltäthet och kompetens, tillgänglighet väntetider, utredningstid m.m.).
Rapporten framhåller att det under senare år har skett stora positiva förändringar, med tydligare struktur i handläggningen, mer varierande insatser och en satsning på att nå familjer tidigt med erbjudande om stöd.
I en intervjustudie i tio kommuner 2005 lyfte de intervjuade fram olika kvalitetsaspekter som är viktiga för kostnadsnivån. Det var tydliga mål, styrning, ledning och riktlinjer för verksamheten, stabilitet och kontinuitet kombinerat med en hög grad av flexibilitet i organisationen och en anpassning till olika målgruppers och individers behov. En hög chefstäthet, arbetsledning, handledning och kompetensutveckling för personalen är andra kvalitetsfaktorer som nämndes. Ytterligare viktiga faktorer som togs upp i studien var hög personaltäthet och tillräckligt med klienttid samt en välfungerande samverkan inom IFO och med andra aktörer.
”Det finns inte statistik som speglar förhållanden som kommunen själv kan påverka och som vi vet har betydelse för kostnader, resultat och effektivitet.” ”Ändamålsenliga verksamhetsformer samt ett kunskapsbaserat och effektivt arbetssätt kan förbättra resultat och minska kostnaderna.”
Behovet av stöd och insatser inom barn- och ungdomsvården beror på förekomsten av sociala problem i kommunen. Det saknas dock relevant statistik över detta. 2004 undersöktes några olika ”ofärdsindikationer” i kommunerna. Nacka hörde inte till den femtedel av landets kommuner som hade störst andel brister i välfärden när det gäller barn- och ungdomsvård.

Kommentar:

Vid jämförelser med andra kommuner är det svårt att hitta en förklaring till att dygnet runt placeringarna ökar i Nacka.

Beträffande flera av de kvalitetsaspekter som bedömts viktiga för kostnadsnivån finns utrymme för förbättringar/utveckling. Ovan har redovisats att stabiliteten och kontinuiteten i utredningsgrupperna är förhållandevis låg och att chefstätheten och arbetshandledningen är låg i förhållande till antalet utredande socialsekreterare och antalet pågående utredningar.

Arbetsmiljöverkets sammanställning av tillsyn 2006

Arbetsmiljöverket har gjort en sammanställning av sin tillsyn av socialsekreterarnas arbetssituation där Nacka ingick som en av 20 kommuner (75 enheter) i Stockholmsdistriktet. (tidigare beskriven i rapporten). Målet är att arbetsrelaterad stress, arbetsbelastning och arbetsbelastningsbesvär hos arbetstagare ska minska, liksom risken för hot och våld.
Vid samtliga inspektioner har arbetsmiljöbrister konstaterats och krav ställts på arbetsgivaren.

8 enheter har fått krav om att arbetsgivaren ska vidta åtgärder så att arbetsmängden minskar och 16 krav har ställts på att arbetsgivaren ska ge instruktion om vilken prioritering som ska ske och vilka arbetsuppgifter som socialsekreteraren kan låta bli då tiden inte räcker för alla. Nacka, som en av 40 enheter, har fått krav på att undersöka den psykosociala arbetsmiljön för socialsekreterarna gällande t.ex. arbetsmängd, stress, stöd i svåra ärenden, administrativt stöd mm.

Jämförande nyckeltal för dygnet runt placeringar

Nyckelhålet 2005

Kommunerna Nacka, Järfälla, Lidingö, Täby, Norrtälje, Vaxholm och Vallentuna samarbetar för att ta fram jämförbara nyckeltal för individ- och familjeomsorgen. Följande tabell redovisar bruttokostnader för sluten vård av unga per invånare 0-20 år.
Bruttokostnad för sluten vård av unga (HVB och familjehem) per invånare 0-20 år 2003-2005

Av diagrammet framgår att Nacka är den enda kommunen (när det finns uppgifter för tidigare år) där bruttokostnaderna ökar 2005.

Sammanfattande diskussion och slutsatser

Sammanfattning

En granskning har genomförts av Barn och ungdomsenheten med anledning av en stor ärendetillströmning och höga institutionskostnader. Som underlag har använts statistik, uppgifter från ekonomisystemet, jämförelser med andra kommuner, tidigare uppföljningar och externa rapporter.

Ärendetillströmning

Antalet inledda utredningar ökade kraftigt mellan åren 2004 och 2005 för att ligga kvar på samma höga nivå 2006. Majoriteten av anmälningarna kommer ifrån polis och socialjour och i mindre omfattning från skola och förskola. Antalet inledda utredningar har jämförts med tre andra kommuner, där Nacka har inlett ca 60 % fler utredningar per handläggare än två av de andra kommunerna. För att klara av arbetsbelastningen har personal hyrts in från bemanningsföretag och lånats in på timmar från andra enheter.

Problembild

De vanligaste orsakerna till anmälningar och ansökningar är missbruk hos barn/ungdom, konflikt mellan föräldrarna och psykiska problem hos förälder eller barn/ungdom. Drogvaneundersökningar visar att det finns förhållandevis många storkonsumerande ungdomar i Nacka. När det gäller problem, som ligger till grund för en HVB placering, är orsakerna till stor del de samma, förutom att missbruk hos barn/ungdom är mindre vanligt som grund för placering.

HVB placeringar

Antalet HVB placeringar har ökat under det senaste året. Det har skett en förskjutning från familjehemsplaceringar till institutionsplaceringar. Samtidigt har den strukturerade öppenvården minskat, som kan vara ett alternativ till dygnet runt placering. En genomgång av placeringarna hösten 2006 visade att ärendena ofta aktualiserades när problemen blivit så stora att det var svårt att se några alternativ. Ca 30 % av placeringarna sker på institutioner, som inte upphandlats. När det gäller öppenvårdsinsatser är de största förändringarna att antalet ärenden till MiniMaria ökat kraftigt och att den nystartade verksamheten med brottsofferstöd fått många ärenden.

Kostnader

Ökningen av antalet institutionsplaceringar har lett till ökade kostnader med 11 miljoner kronor. I jämförelse med andra kommuner har inte Nacka anmärkningsvärt höga kostnader för barn- och ungdomsvård per invånare i åldern 0-20 år. Däremot är kostnaderna för dygnet runt placeringar högre än man kan förvänta sig.

Slutsatser

Hög arbetsbelastning inom utredningsgrupperna

Att arbeta inom barn- och ungdomsvård är ett utsatt och komplicerat arbete, där det krävs tydlig styrning, hög kompetens, stabilitet och god tillgång till arbetsledning. Granskningen visar att arbetsbelastningen har varit stor inom utredningsgrupperna. Det är färre socialsekreterare som gör utredningar jämfört med andra kommuner och förhållandevis få chefer och arbetshandledande personal. Förutom att en hög arbetsbelastning leder till alltför långa utredningstider finns det också risk för att den höga personalomsättningen fortsätter, med briser i stabilitet och kontinuitet.

Lösningen att använda inhyrd personal har många nackdelar

Vid hög arbetsbelastning har enheten anlitat inhyrd personal. Det är en lösning som har många nackdelar. Eftersom inhyrd personal bara gör en avgränsad utredning ökar ansvaret för gruppchefer och ordinarie personal som får följa upp beslutade insatser. Tillsammans med en hög personalomsättning bidrar detta ytterligare till en bristande kontinuitet för familjerna.

Insatser sätts in sent

En genomgång av HVB placeringar visade att dessa ärenden aktualiseras sent, när problemen blivit mycket stora. Det är i förhållandevis stor utsträckning polis och socialjour som gör anmälningar och inte personal som möter barn och ungdomar i det dagliga arbetet och som kan kontakta socialtjänsten på ett tidigt stadium. Det tyder på att kontaktytorna har minskat mellan socialtjänsten och viktiga samverkanspartners.
I den nya myndighetsorganisationen har det funnits ett tydligt uppdrag att effektivisera och minska myndighetsutövningen. Som ett led i detta tillkom en mottagningsgrupp som gör förhandsbedömningar. Familjer får en snabb kontakt och kan på ett enkelt sätt hänvisas till andra icke biståndsbedömda insatser. Pga. av den pressade arbetssituationen i utredningsgrupperna kan dock en konsekvens bli att alltför många ärenden tas om hand av mottagningsgruppen. Därigenom kan det bli svårare för familjer som har behov av mer stöd att få tillgång till biståndsbedömda insatser.

Samverkan och förebyggande arbete behöver förtydligas och utvecklas

Den nya myndighetsorganisation medförde nya roller för socialsekreterarna, som innebar en koncentration på att skapa en tydlig struktur för utredningsarbetet. I uppdraget ingår samarbete i enskilda ärenden under pågående utredning, men inte ett allmänt förebyggande arbete på BVC, förskolor och skolor. På så sätt skapas inte tillräckligt långsiktiga lokala samarbetsrelationer, något som kräver tid och underhåll. Inte heller den kommunala produktionen har uppdraget att fylla denna funktion i någon större utsträckning.

Förslag till åtgärder

Personalförstärkning till utredningsgrupperna

Det finns mycket som tyder på att arbetsbelastningen varit alltför stor inom utredningsgrupperna. Inhyrd personal och timanställda har anlitats till en kostnad av närmare en miljon kronor 2006. Grupperna har förstärkts med en tjänst 2007. Därutöver förslås att avsluta kvarvarande uppdrag för inhyrd personal och ersätta dessa med tillfälligt anställd personal. Ett nytt ställningstagande till bemanningen föreslås göras i samband med budgetarbetet 2008.

Förändring av gruppchefernas yrkesroll

Jämförelser med andra visar att det finns förhållandevis få chefer och arbetshandledande personal. Gruppchefer har delegation på de flesta beslut i individuella ärenden, men har inte det ekonomiska ansvaret. Detta bör hänga samman. Gruppcheferna föreslås därför få budgetansvar. För att detta ska vara möjligt föreslås gruppcheferna avlastas den dagliga arbetshandledande funktionen. En ny funktion föreslås med kvalificerade socialsekreterare som får en arbetshandledande funktion. Gruppcheferna kan därigenom få ett samlat ansvar och mer utrymme för att arbeta strategiskt.

Vidareutveckling av arbetsmetoder

För att uppnå stabila förändringar behövs en fortsatt utveckling av arbetsmetoderna med tydliga mål och en organisationsstruktur som underlättar detta. En verksamhetsutvecklare bör knytas nära till chefen för Individ- och familjeomsorgen. Verksamhetsutvecklaren bör knytas nära till chefen för Individ- och familjeomsorgen och få till uppdrag att arbeta med metodfrågor.
Utredningsmetoderna har blivit allt tydligare i den nya organisationen och kommer att utvecklas ytterligare med det nya utredningsinstrumentet BBIC. Det finns också möjligheter att på ett enkelt sätt få vissa insatser utan biståndsbedömning. För att utveckla arbetet ytterligare är det angeläget att ta fram metoder för snabbare utredningar i de ärenden där det finns behov av detta. För att förenkla för familjerna bör också de interna rutinerna ses över för hur överföringen mellan grupperna inom Barn och ungdomsenheten ska fungera.
Granskningen visar att de långsiktiga samarbetsrelationerna med andra och det förebyggande arbetet har minskat. Detta en möjlig orsak till att ärenden aktualiseras först när problemen blivit stora. Det behövs nya former för en välfungerande samverkan med andra aktörer som möter barn och ungdomar i vardagen. En översyn föreslås av åtgärder och ansvarsfördelning när det gäller långsiktig samverkan och förebyggande arbete.

Placeringar och andra insatser

Granskningen visar att antalet HVB placeringar är fler än som kan förväntas. Förutom de tidigare föreslagna åtgärderna behövs en särskild uppmärksamhet på placeringar. En första åtgärd är att utse en eller två personer som får ansvar för att samordna HVB placeringarna. I detta bör ingå att söka efter platser, bevaka att ramavtal följs och att hålla kontakt med institutioner.
Om placeringarna ska minska krävs också ett breddat utbud av alternativa öppenvårdsinsatser för att bättre matcha de behov som finns. Det finns intressanta erfarenheter från andra kommuner att ta del av inom detta område. Även detta bör vara en uppgift för den nya verksamhetsutvecklaren, i samverkan med enhetens gruppchefer.

Bättre volym- och kostnadsuppföljning

Det pågår ett arbete inom hela socialtjänsten med att förbättra volym- och kostnadsuppföljningen. Barn- och ungdomsvården är en viktig del i detta, där det ibland kan vara svårt att förutse förändringar. Det är angeläget att definiera statistik och ett antal nyckeltal som ska följas upp kontinuerligt.
En fördjupad volym- och kostnadsuppföljning bör göras av HVB placeringar, som både är kostsamma och inte alltid verksamma.

Referenser

Arbetsmiljöverket, distriktet i Stockholm (2006). Socialsekreterare. Tillsyn av socialsekreterares arbetsmiljö - sammanställning

Frisk, Katarina (2006). Utvärdering av Mottagningsgruppens arbete. Intern rapport.
Garstedt, Marie (2005) Drogvaneundersökning Nacka kommun
KonPrev (2007) Trygg skola. En kartläggning på uppdrag av Nacka kommun, Värmdö kommun och Tyresö kommun
Lindstrand, Annika (2005). Socialtjänstens enhet Barn och Ungdom. Uppföljning av den interna organisationen. Intern rapport.
Lindstrand, Annika (2004). Socialtjänstens enhet Barn och Ungdom. Uppföljning av den interna organisationen med omstrukturering av arbetsgrupperna. Intern rapport.
Rhenman, Charlotta (2003) Drogvaneundersökning Nacka kommun
Riktlinjer för bistånd inom Socialtjänstens Barn & ungdomsenhet (2006).
Socialstyrelsen (2007). Lika olika socialtjänst? Kommunala skillnader i prioritering, kostnader och verksamhet. Lägesrapport.
Socialstyrelsen (2007). Individ- och familjeomsorg. Lägesrapport 2006.
Widell, Anita (2006). Analys av utredningar och insatser för socialtjänstens Barn & ungdomsenhet 2006. Intern rapport.