Historia de la Ley

1.2. Primer Informe de Comisión de Hacienda

Cámara de Diputados. Fecha 01 de mayo. 1990. Cuenta en Sesión 15, Legislatura 319

INFORME DE LA COMISION DE HACIENDA RECAIDO EN EL PROYECTO DE LEY DE REFORMA TRIBUTARIA

BOLETIN N° 17-05 (90)

-----------------------------------------------------------------------------------
HONORABLE CAMARA:

Vuestra Comisión de Hacienda pasa a informaros el proyecto de ley de Reforma Tributaria, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la ley orgánica constitucional del Congreso Nacional y las disposiciones reglamentarias correspondientes, originado en un Mensaje de S.E. el Presidente de la República, con trámite calificado de “simple urgencia”.

Esta Comisión contó durante el estudio de la iniciativa, con la presencia y colaboración del señor Ministro de Hacienda, don Alejandro Foxley Rioseco y de los asesores del Ministerio, señores Manuel Marfán, Juan Manuel Barahona y Ricardo Escobar.
Asistieron también, especialmente invitados, los Presidentes, representantes y asesores de diversas organizaciones sociales y entidades especializadas en materias tributarias, que se consignan a continuación: Confederación de la Producción y del Comercio; Confederación Gremial Nacional de Camioneros de Chile; Confederación del Comercio Detallista de Chile; Sociedad de Fomento Fabril; Sociedad Nacional de Agricultura; Sociedad Nacional de Minería; Cámara Nacional de Comercio; Cámara de la Construcción, y Asociación de Comerciantes de Valparaíso.
Concurrieron a la Comisión, también, a exponer sus ponencias en relación a la iniciativa de ley, calificados profesionales de las más diversas corrientes del pensamiento vinculados a los temas relacionados con el proyecto y el alcance de sus normas.

|.- OBJETIVO Y ESTRUCTURA DEL PROYECTO

El objeto principal de la reforma tributaria propuesta es aumentar la recaudación tributaria con el propósito de disponer de mayores recursos fiscales tendientes a satisfacer los requerimientos sociales más urgentes. Tiene su fundamento programático en la idea de conciliar el desarrollo económico con la justicia social, en el curso de los próximos cuatro años.
Estimaciones efectuadas por el Ministerio de Hacienda señalan que el efecto probable de la reforma propuesta será una mayor recaudación de US$ 600 millones, aproximadamente, para el período 1991-1993.
El proyecto de ley está formado por 8 artículos permanentes e igual número de artículos transitorios, el artículo 1° está dividido en veintiocho números, y los artículos 3° y 4° del proyecto contienen varias normas cada uno.
Los propósitos que la iniciativa legal persigue conforman modificaciones de importancia a la Ley de la Renta, contenida en el decreto ley N° 8º4, de 1974. En especial, la proposición de ley incide en las normas sobre los impuestos de primera, segunda y global complementario; tributos que afectan a las empresas y personas, respectivamente.
También el proyecto pretende aumentar la recaudación a través de la modificación de la ley sobre el impuesto al valor agregado, cuya normativa está contenida en el decreto ley N° 8º5, de 1974.
Con el propósito de facilitar la aplicación de modificaciones a la Ley de la Renta, se faculta al Presidente de la República para dictar un reglamento de contabilidad agrícola, así como, para establecer normas complementarias de aquéllas aplicables a la minería en virtud del proyecto.
Con el objeto de facilitar la identificación del contribuyente agrícola, en el contexto del proyecto, se dispone en el artículo 75 bis, que se agrega al Código Tributario, la obligación del arrendador o cedente de un bien raíz agrícola de dejar constancia, en el contrato respectivo, de si se trata de un contribuyente que tributa en primera categoría sobre la base de renta efectiva o de renta presunta.
El retorno al sistema tributario de primera categoría sobre base devengada hace innecesaria la vigencia de los artículos 1° y 2° transitorios de la ley N° 18.775, razón por la que se propone su derogación.
Los artículos transitorios del proyecto establecen normas de ese carácter, en relación con la prelación de retiros de utilidades en las empresas; el alza transitoria de la tasa del impuesto de primera categoría; la determinación de límites en la incorporación de los contribuyentes que señala, al sistema de impuesto de primera categoría, según su renta efectiva, a contar de 1990; la contabilidad agrícola; el régimen tributario en la enajenación de predios agrícolas que indica, y otras disposiciones de naturaleza transitoria, cuyo propósito es permitir la adecuada aplicación de las disposiciones legales en la materia.
II.- IDEAS MATRICES Y FUNDAMENTALES DEL PROYECTO
Con un propósito meramente explicativo, en este párrafo del informe se intenta clasificar las principales modificaciones que el proyecto introduce el sistema tributario, agrupándolas conforme a los siguientes subtítulos:
1.- Impuestos a las empresas y personas de mayores ingresos
Este acápite contempla las modificaciones al régimen del impuesto a la renta de empresas y personas conforme a las modalidades generales siguientes:
a) Un impuesto general a las utilidades devengadas, manteniendo el crédito de este tributo con cargo al global complementario o adicional.
Esta innovación implica, por lo tanto, volver al sistema de impuesto de primera categoría vigente hasta 1988, con un impuesto general a las utilidades devengadas.
Respecto a los impuestos global complementario y adicional, se mantiene el sistema de base retirada que rige desde 1984.
Además, se mantiene el crédito al impuesto de primera categoría con cargo al global complementario o adicional, en forma completa, y por un monto equivalente a la tasa del impuesto de primera categoría vigente a la fecha en que se generaron las utilidades que se retiran. El crédito pasa a considerarse renta tributaria.
b) El aumento de la tasa del impuesto de primera categoría desde el lo% a un 15%, en forma transitoria, durante los años 1991 a 1993.
En los antecedentes técnicos que se acompañan al Mensaje, se señala, que “el cambio desde la base retirada a la base devengada, en el impuesto de primera categoría, más el aumento de la tasa a un 15% significa, en la práctica, un incremento del impuesto a las utilidades de las empresas desde un 0% ( ya que en el sistema de base retirada este impuesto se compensa inmediatamente con el global complementario o adicional), a un 15%, constituyendo un aumento significativo que explica una parte importante del efecto sobre la caja fiscal de la reforma en su conjunto”.
Refiriéndose a este aspecto del proyecto, el señor Ministro de Hacienda, hizo presente en la Comisión, que “como persona responsable de la política económica de este país, me parece que el paso de una situación en la cual la tasa de impuesto a las utilidades de las empresas es de un 0% y aumenta a un 15%, es un cambio suficientemente fuerte como para que alzas superiores a ese 15% no nos parezcan conveniente, porque esta economía tiene que mantener como condición y requisito, para que el esfuerzo social pueda ser sostenido en el largo plazo, un tasa de inversión no sólo estable, sino creciente”.
No obstante lo anterior, cabe hacer presente, que a partir de 1994, el próximo Gobierno podrá evaluar la situación del país durante dicha administración y resolver sobre la tasa futura del impuesto de primera categoría.
Como consecuencia de las modificaciones señaladas en las dos letras precedentes, es necesario adecuar el sistema de pagos provisionales mensuales (PPM) del impuesto de primera categoría.
De acuerdo a la legislación tributaria, la forma como se recauda el impuesto de primera categoría es a través del sistema de pagos provisionales mensuales (PPM), siendo la declaración anual del impuesto sólo una consolidación de éste con los PPM pagados. Al volver al sistema de base devengada en este tributo se debe también regresar al sistema del PPM de tasa variable calculados como porcentaje de los ingresos mensuales.
Ahora bien, como la tasa del impuesto de primera categoría subirá transitoriamente, asimismo deberán hacerlo los pagos de PPM.
c) Un crédito del 2% por las nuevas inversiones, en activos fijos depreciables para fines productivos, con cargo al impuesto de primera categoría y con un tope anual máximo de 500 UTM, por contribuyente al año.
Este esquema constituye un incentivo específico a la inversión productiva, especialmente dirigido al sector de la pequeña y mediana empresa; sector que no habría hecho un proceso de modernización con el vigor de la gran empresa en Chile. Cabe tener presente, además, que se excluye del acceso a este crédito a las empresas públicas y a aquéllas en que el Estado tenga una participación mayoritaria de la propiedad.
d) Se modifican los tramos de ingreso y las tasas que determinan los impuestos único al trabajo y global complementario y se reduce el número de tramos de renta de ocho a seis, lo cual simplifica la escala.
Las innovaciones que introduce el proyecto a este respecto son las siguientes:

1) Se mantiene el monto mínimo exento actual de lo UTM ( $100 mil mensuales, aproximadamente);

2) Se mantiene la tasa máxima del 50%;
3) Se produce un aumento gradual en las tasas que afectan rentas de más de $300 mil mensuales, aproximadamente;
4) Se afectan, especialmente, los ingresos que bordean las 150 UTM de base imponible ($1 millón y medio mensuales, aproximadamente), con un 8,3% de su ingreso disponible después de impuestos.
Los comentarios que el señor Ministro de Hacienda formuló a este respecto, en la Comisión, hacen hincapié en comparar los efectos de la reforma propuesta con aquélla puesta en aplicación el año 1984; esta última aumentó el ingreso disponible para las personas que hoy ganan el equivalente a $500 mil, en más de un 4%; por el contrario, la actual, revierte en la mitad ese porcentaje y así, sucesivamente, con los demás ingresos.
En los antecedentes acompañados al Mensaje se señala, en forma explícita, que la modificación de estos impuestos concentra el peso de la mayor carga fiscal en los tramos más altos de ingresos, recuperándose de manera importante la progresividad que el sistema tenía hasta hace sólo unos pocos años.

2.- Régimen tributario aplicable a las grandes empresas de los sectores con esquemas especiales de tributación

En la actualidad existen sectores económicos importantes de la agricultura, minería y transporte, que se encuentran acogidos al régimen de renta presunta.
El proyecto en informe efectúa modificaciones al sistema de tributación en la dirección siguiente:
a) Limita la opción de tributar bajo el régimen de renta presunta en la agricultura, manteniéndolo sólo para las pequeñas y medianas empresas que sean propiedad de personas naturales que no tributen con contabilidad completa, que no estén relacionadas con otras obligadas a llevar contabilidad completa y cuyo nivel de ventas anuales no exceda las 6 mil UTM, aproximadamente 60 millones de pesos.
Según antecedentes entregados en la Comisión por el señor Ministro de Hacienda, el paso de renta presunta a renta efectiva afectaría en la agricultura a alrededor de 2 mil contribuyentes agrícolas, lo cual produciría una incidencia tan solo leve en el sector. No obstante lo anterior, se establecen en el proyecto algunas normas de control tendientes a evitar la evasión del pago de impuestos por renta efectiva.
b) Limita la opción de tributar bajo el régimen de renta presunta en el transporte terrestre, si se dan similares circunstancias a las indicadas en la letra a) precedente y se trata de empresas cuyas ventas anuales no excedan las 3 mil UTM, aproximadamente 30 millones de pesos. En este caso, la modificación se justifica para los técnicos de Gobierno por cuanto el mecanismo de las empresas relacionadas ha sido utilizado para eludir el pago adecuado de los impuestos.
c) Limita la opción de tributar bajo el régimen de renta presunta en la minería, si se dan análogas circunstancias a las indicadas en las letras anteriores. Sin embargo, se excluyen las sociedades anónimas, los productores de minerales metálicos no ferrosos, con ventas anuales superiores a las 3 mil toneladas físicas de mineral y todas aquellas empresas mineras con ventas anuales por sobre las seis mil UTM, aproximadamente 60 millones de pesos.
Según información proporcionada a esta Comisión, la medida en cuestión produciría un efecto real en 17 empresas del sector, lo cual se estima que no tendría un mayor impacto fiscal.
3.- Vacíos legales que constituyen fuente de desigualdad entre los contribuyentes
Se ha hecho presente que es posible eludir el pago de impuestos sin cometer delito, situación que el proyecto intenta remediar con la aplicación de nuevos conceptos de orden tributario y estrictas medidas de control fiscal. Se define el término de contribuyente relacionado y se establece la consolidación entre partes relacionadas o vinculadas.
Se elimina la exención aplicable a los casos de transacciones entre un contribuyente y empresas vinculadas, en la enajenación de derechos sociales hasta el valor patrimonial de la empresa.
Se suprimen, igualmente, las exenciones por el mayor valor obtenido en la enajenación de derechos en sociedades mineras y se limitan las que existen en relación a las pertenencias mineras. Sin embargo, se permitirá deducir como costo el agotamiento de las pertenencias mineras.
Se mantiene el actual régimen de exenciones en las ventas en que el vendedor no lleva contabilidad.
En relación con los retiros en exceso del Fondo de Utilidades Tributarias, el proyecto contempla que las empresas registren tales retiros, de manera que paguen el impuesto terminal cuando la empresa genere contablemente las utilidades.

4.- Tasa del impuesto al valor agregado (IVA)

A este respecto, el propósito de la iniciativa es aumentar la tasa desde el 16% al 18%. La modificación propuesta se enmarca –conforme a los antecedentes del proyecto- en el concepto de un IVA compensando, en razón a que los recursos que genere su recaudación se focalizarán en familias de menores ingresos, sin que por su aplicación se desencadene un proceso inflacionario. En otros términos, la solución de desequilibrios sociales importantes no sería fuente de desajustes económicos.

III. PRINCIPALES PLANTEAMIENTOS FORMULADOS EN LA COMISION POR LOS REPRESENTANTES DE LAS ENTIDADES QUE SE INDICAN

1.- De la exposición efectuada por los representantes de la Confederación de la Producción y del Comercio, cabe destacar las opiniones siguientes:
a) Frente a los actuales problemas sociales del país, la posición de la Confederación es de colaborar en su solución.
b) No obstante lo anterior, estiman que el proyecto podría producir efectos negativos, como por ejemplo: aumentar los costos de producción de los productos nacionales de exportación; desalentar la inversión; aumentar la evasión y generar una competencia desleal en los artículos o bienes producidos por quienes evadan impuestos.
c) Postulan también, que la transitoriedad en el incremento del impuesto de primera categoría debe extenderse al impuesto al valor agregado, global complementario e impuesto único de segunda categoría, y que, en lo sustantivo, la reforma al impuesto de primera categoría produzca sus efectos durante el actual período de Gobierno.
d) Formulan críticas a la estructura de técnica legislativa del proyecto.
e) Señalan que el crédito por inversiones productivas es de escasa significación y sugieren hacer algo similar respecto a las inversiones anticontaminación.
f) Respecto al incremento de los impuestos global complementario e impuesto único, constatan una cierta discriminación en las respectivas escalas, que estaría afectando a las rentas de más de $700 mil, en lugar de contemplar una distribución más equitativa.
g) En relación con el concepto de “contribuyente relacionado”, las situaciones previstas en el proyecto son de tal amplitud, que el contribuyente podría verse en la indefensión.
2.- El Colegio de Contadores Auditores Universitarios de Chile A.G. expresa, en relación al proyecto, compartir los objetivos de la iniciativa y el criterio de incentivar la inversión y el ahorro y son de opinión de aumentar, en general, los impuestos directos sin hacer lo propio con los impuestos indirectos y, al mismo tiempo, tender a una desgravación de quienes viven de su remuneración.
En aspectos puntuales, se manifiestan contrarios a cambiar los tramos del impuesto único e impuesto global complementario; proponen intensificar la fiscalización de la evasión a cambio del aumento en el impuesto al valor agregado; sugieren aplicar un impuesto de 3,5% a las rentas de los profesionales y suprimir algunas menciones contenidas en el artículo 17°, N° 8°, de la Ley de la Renta.
3.- El Colegio de Contadores de Chile A.G., además de compartir los objetivos de la iniciativa legal, se pronuncia, en general, favorablemente respecto a los mecanismos que sugiere el proyecto de ley.
4.- La Confederación del Comercio Detallista de Chile manifiesta estar consciente de la urgente necesidad de mejorar la situación económica de los sectores de más bajos ingresos y dispuesta a realizar los esfuerzos necesarios para colaborar en tal sentido.
Sin embargo, expresa su reserva frente al aumento de la tasa del IVA, por sus posibles efectos inflacionarios junto al desincentivo al consumo y aumento del comercio clandestino que podría provocar.
Comparte el cambio en el sistema de tributación desde renta presunta a renta efectiva, ya que representa una mayor igualdad en las condiciones de competencia de los agentes económicos, uniformidad y transparencia en la información y, en definitiva, una mayor recaudación tributaria.
Formulan su preocupación por los efectos que en la inversión generaría el esquema de impuestos, a propósito de los retiros de utilidades en las empresas sobre la base devengada. Manifiestan que el crecimiento sostenido de la producción o ingreso nacional, en el largo plazo, será siempre una altemativa más sana para la recaudación de fondos que la distorsión que provocan los impuestos, subsidios, etc. En todo caso, postulan gravar el consumo; aumentar el impuesto a los combustibles y aumentar los impuestos que afecten los bienes suntuarios, como altemativas que merecen un estudio al respecto.
Finalmente, sugieren que el alza del IVA sea de manera transitoria.
5.- La Sociedad de Fomento Fabril señala estar consciente de que es necesario disponer de recursos que mejoren la situación de aquellos sectores más postergados y reconoce el carácter moderado de la reforma.
No obstante ello, estima que la reforma producirá efectos importantes en el crecimiento del país, básicamente, por la incertidumbre que ha generado: primero, en el empleo y segundo, en las expectativas de los empresarios.
6.- La Sociedad Nacional de Agricultura, por su parte, señala entre sus opiniones que el proyecto no considera la naturaleza especial de la actividad agrícola, en lo que respecta al desfase en el tiempo entre año agrícola y ejercicio comercial, distorsionando los resultados sobre los cuales tendrían que tributar los agricultores sometidos al régimen de renta efectiva.
Por otra parte, puntualiza que la franquicia consistente en estimular todo mayor valor obtenido en la venta o enajenación de predios agrícolas como un ingreso no constitutivo de renta, respecto de los predios agrícolas acogidos al sistema de renta presunta, se pierde desde el momento que pasan a tributar como renta efectiva.

El efecto de la norma generaría una tributación sobre un mayor valor que es producto de inversiones y reinversiones de utilidades que ya tributaron en el pasado, con la consiguiente injusticia que ello produce.

Además, formulan observaciones a las normas del proyecto relativas a las siguientes materias: arriendos o medierías de predios con avalúo superior a 2 millones de pesos; exclusión del régimen de renta presunta; alcance de persona relacionada con sociedades o comunidades; concepto de persona relacionada; registro de los pasivos en el inventario inicial; registro de los bienes físicos del activo inmovilizado, distintos a los terrenos; situación de agricultores que sobrepasan ventas por 6.000 UTM; revalorización de los bienes físicos del activo inmovilizado; pagos provisionales mensuales; justificación de inversiones, y carácter provisorio de las normas contables a que se alude en el proyecto.
7.- La Sociedad Nacional de Minería manifiesta que la actividad minera, históricamente, ha sido excluida de los preceptos generales de la Ley sobre Impuesto a la Renta, en razón a las circunstancias particulares de ella. Estima que no sería justo someterla a las reglas generales mientras no se establezcan las normas particulares que su naturaleza exige, en relación con la determinación de su renta líquida, especialmente, en materia de depreciaciones de maquinarias y de equipos, costos de exploración, prospección y preparación de yacimientos, deducciones de inversiones en su infraestructura y capitalización de utilidades.
En aspectos más particulares, les llama a reflexionar la inexistencia de resortes de carácter legal que induzcan a la inversión de rentas y utilidades generadas en el país, en labores de exploración y prospección de reservas mineras y plantean que el proyecto de ley, en lo que se refiere a gravar las actividades de la minería sobre la base de las utilidades devengadas implica un retroceso técnico, que afectará gravemente los flujos financieros y, por ende, los costos de las actividades del sector.
Asimismo, hace presente diversas otras observaciones a normas específicas del proyecto de ley.

IV.- CRITERIO GENERAL DE LA COMISION EN RELACION AL PROYECTO

El proyecto de Reforma Tributaria fue aprobado por la Comisión de Hacienda, en la discusión general, por 12 votos a favor y 1 voto en contra.
Las opiniones dadas por los miembros de la Comisión al fundamentar favorablemente su apoyo al proyecto hacen hincapié en la existencia de problemas sociales en el país, cuya solución pasa por una mayor recaudación tributaria, aspecto sobre el que habría un amplio consenso nacional.
Además, el proyecto contribuiría a la existencia de un sistema tributario más justo y equitativo que procura obtener recursos para el Fisco conciliando el desarrollo con la justicia social.
También sería beneficioso el proyecto para el país por cuanto se conseguiría una mayor nivelación en las rentas generadas tanto por el capital como por el trabajo.

Se hace presente, a este respecto, que no existen otras altemativas de financiamiento acorde con los requerimientos que tiene el Gobierno para satisfacer los fines propuestos en la iniciativa, o de haberlas, tendrían éstas un carácter eventual.

Por otra parte, se enfatiza en la naturaleza moderada de la reforma, y en que no se estaría cambiando sustancialmente el régimen tributario aplicable en Chile y en las promesas de estabilidad envueltas en los planteamientos de los representantes del Gobierno que avalarían el hecho de que no harían otros aumentos de gasto social en base a incrementos de impuestos.
Por el contrario, los fundamentos expuestos en contra de la idea de legislar respecto del proyecto en informe se sustentan en que alteraría significativamente la inversión y el crecimiento mostrado en estos últimos años en el país y que no es concordante con la tendencia que en el mundo se manifiesta hoy en día que propende más bien a la reducción de los impuestos.

V.- ANALISIS EN PARTICULAR DEL PROYECTO POR LA COMISION

Como se hace presente en el párrafo I de este Informe, la iniciativa contiene ocho artículos permanentes y ocho transitorios. Las modificaciones a la Ley sobre Impuesto a la Renta se encuentran consagradas en el artículo 1° del proyecto; la relativa al impuesto al valor agregado se establece en el artículo 8° del mismo.
El resto de las disposiciones permanentes y transitorias tienen por objeto complementar las enmiendas que el artículo 1° introduce a la Ley sobre Impuesto a la Renta.

ARTICULO 1°