Ii ühinemisleping (artiklid 1-3)

26. JAGU

VÄLISSUHTED

1. Sissejuhatus
Välissuhete valdkonna seletuskirja osa on koostanud Kersti Alt, Külliki Linnamägi, Tarmo Mutso, Eero Saue, Katri Teedumäe, Tiina Treiman ja Andres Tropp Välisministeeriumi välismajanduspoliitika osakonnast.
Välissuhete peatüki raames peetud läbirääkimistele olid kaasatud Eesti Metallitöötlejate Liit, Eesti Terasekaubanduse Liit ja metallitöötlemisettevõtete esindajad, kelle arvamustega arvestati seisukoha kujundamisel metallitoodete kvootide osas. Euroopa Majanduspiirkonna laienemise läbirääkimistele on kaasatud Eesti Kalaliit, kelle seisukohtadega arvestatakse kala- ja kalatoodete impordirežiimi säilitamisele suunatud läbirääkimistel.
Välissuhete valdkonda reguleerib EÜ asutamislepingu artikkel 300, mis sätestab välislepingute sõlmimise protseduuri ühenduse ja ühe või mitme riigi või rahvusvahelise organisatsiooni vahel, EÜ asutamislepingu jaotis IX (ühine kaubanduspoliitika, artiklid 131 – 134), jaotis XX (arengukoostöö, artiklid 177 – 181) ja ühinemisakti artikkel 6 ning Eesti Vabariigi deklaratsioon nr 27 terase kohta (osas H).

2. Eesmärk

Välissuhete valdkonnas on ELi eesmärgiks läbi rahvusvahelises kaubanduses kehtivate piirangute järkjärgulise kaotamise, tollitõkete alandamise ja arengukoostöö aidata kaasa tasakaalustatud globaalsele arengule. Tollitariifimäärade muutmisel, tolli- ja kaubanduslepingute sõlmimisel, liberaliseerimismeetmete rakendamisel, ekspordipoliitika kujundamisel ning turukaitsemeetmete kehtestamisel lähtutakse selle eesmärgi elluviimiseks ühtsetest põhimõtetest.

Ühendusel on ainupädevus sõlmida välislepinguid järgmistel juhtudel:

• 
  kui ainupädevus tuleneb expressis verbis asutamislepingu artiklitest;
  
• 
  kui ainupädevus tuleneb nn “tuletatud volituste doktriinist.
  

Asutamislepingu sätetel põhineva näitena võib nimetada lepingu artiklit 133¹¹, mis annab ühendusele ainupädevuse sõlmida välislepinguid ühise kaubanduspoliitika raames. Nice’i lepingu muudatustega täienes artikli 133 alusel ühendusele välislepingute sõlmimisel ainupädevust andvate valdkondade määr, kaasates lisaks kaupadele ka teenuskaubanduse ja intellektuaalomandi kaubanduslike aspektide valdkonnad.

Tuletatud volituste doktriini lõi Euroopa Kohus, olles arvamusel, et ühendusel on õigus võtta rahvusvahelisi kohustusi isegi konkreetse selleks pädevust andva sätte puudumisel, kui see on vajalik asutamislepingus ettenähtud eesmärkide saavutamiseks.¹² Asutamislepingu eesmärkide saavutamiseks ühendusele ainupädevuse omistamisel tuleb juhinduda asutamislepingu artiklitest 2 ja 3, mis toovad välja ühenduse eesmärgid ning nende teostamisega seotud valdkonnad. Samal ajal tuleb silmas pidada, et ühendusele omistatakse ainupädevus välislepingu sõlmimiseks asutamislepingu eesmärkide täitmiseks, kui seda ei ole võimalik teha ühendusesiseste õigusaktidega¹³ ning kui see on rangelt piiritletud vajalikkuse printsiibiga.¹⁴
Tuletatud volitused võivad pärineda ka ühenduse teisesest õigusest, kuna ühenduse määrused, direktiivid ja otsused on delegeeritud esmasest õigusest ehk konkreetsetest asutamislepingu sätetest. Euroopa Kohtu otsused toetuvad nn parallelismi ideele – in fore interno in foro externo, st pädevus välissuhetes peab ühtima sisemiste volitustega.¹⁵ Seega ei tule volituste piiritlemisel lähtuda ainult asutamislepingu konkreetsetest sätetest, vaid lepingu üldskeemist ning ühenduse institutsioonide delegeeritud meetmetest, mis on vastu võetud asutamislepingu normide alusel.
Artikkel 300 sätestab, et lepingute sõlmimisele eelnevaid läbirääkimisi juhib nõukogu volitusel komisjon, kelle ettepanekul ja peale parlamendiga konsulteerimist sõlmib lõplikud lepingud nõukogu. Läbirääkimiste pidamisel on komisjonile abiks nõukogu poolt nimetatud erikomiteed. Baasprotseduur erineb kohati nii nõukogu hääletustingimuste kui ka parlamendi osaluse poolest sõltuvalt kokkuleppe subjektist ning sisemeetmete vastuvõtmise menetlusest. Kui tegemist ei ole lepingutega valdkondades, millele viitab artikkel 310, või kus ühenduse sisereeglite vastuvõtmisel on nõutav ühehäälsus, piisab lepingute sõlmimiseks nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusest. Ülejäänud juhtudel on aga vajalik nõukogu ühehäälsus. Erandina sama artikli kolmandas lõikes sätestatud eeskirjadest kohaldatakse kõnealust menetlust lepingu kehtivuse peatamise korral, samuti selleks, et kehtestada seisukohad, mis on aluseks lepinguga loodud organi tegevusele, kui seda organit on kutsutud üles võtma õiguslike tagajärgedega otsuseid, mis ei mõjuta lepingu institutsioonilist raamistikku. Selliste otsuste tegemisel tuleb viivitamatult teavitada ka Euroopa Parlamenti.
Üldjuhul sõlmib nõukogu lepingud pärast konsulteerimist parlamendiga, kes peab oma arvamuse esitama komisjoni poolt määratud tähtaja jooksul. Erandiks on selle reegli puhul kaubanduspoliitika-alased lepingud, mille üle on vaja pidada läbirääkimisi (art. 133 lg. 3), samuti nendes valdkondades sõlmitavad lepingud, mis sisenormide vastuvõtmisel nõuavad kaasotsustus- või koostöömenetlust. Kui lepingu sõlmimise objektiks olevast valdkonnast sõltuva tähtaja jooksul parlament arvamust ei esitata, on nõukogul õigus leping sõlmida ka ilma tema osaluseta. Teatud juhtudel on aga parlamendi nõusolek vajalik lepingu sõlmimiseks (nt artiklis 310 nimetatud lepingud, institutsioonilise raamistiku kehtestamisega seonduvad lepingud, ühenduse eelarvet oluliselt mõjutavad lepingud). Kiireloomulistes olukordades on kohustusliku parlamendi nõusoleku jaoks võimalik leppida kokku selle esitamise tähtaeg. Käesoleva lepinguga vastuolu korral võib kavatsetav leping jõustuda vaid kooskõlas EL lepingu artikliga 48. Koostöölepingute sõlmimise pädevus on artikli 300 alusel vaid nõukogul. Kui neid lepinguid on vaja muuta ning selleks on ette nähtud lihtsustatud menetlus või see ülesanne on antud vastava lepinguga loodud organile, siis on nõukogul õigus delegeerida ühenduse esindaja roll komisjonile.
Euroopa Liidu ühine kaubanduspoliitika on reguleeritud EÜ asutamislepingu artiklitega 131-134.
Artikliga 131 on sätestatud EL ühise kaubanduspoliitika üldised eesmärgid. Nimetatud artikkel annab ühisele kaubanduspoliitikale sisulised suunised ning kehtestab, et EL liikmesriikide ühiseks huviks on maailmamajanduse harmooniline areng läbi kaubanduse liberaliseerimise; viimane peaks nimetatud artikli kohaselt aset leidma läbi protektsionistlike piirangute järk-järgulise kaotamise ning tollitõkete alandamise.
Artikkel 132 sätestab, et EL eesmärgiks on ühendusesisest konkurentsi kahjustavate eksporditoetuste süsteemide ühtlustamine. Erandiks on teatud tollimaksude ja kaudsete maksude tagastamise skeemid, mida on lubatud kasutada kaupade eksportimisel liikmesriigist kolmandasse riiki. Oluline on märkida, et EÜ asutamiselepingus oli varasemalt kehtestatud, et ühtlustamine peab olema järk–järguliselt lõpule viidud üleminekuperioodi lõpuks (st. 1970. aastaks). Seda eesmärki ei suudetud täita ning tänaseks on üldtunnustatud käsitlus, mille kohaselt ekspordi toetamise poliitika kui ekspordipoliitika osa langeb artikkel 133 reguleerimisalasse. Vaatamata sellele kehtivad artikli 132 põhilised punktid: ühtlustamiskohustus ning artiklis toodud erandid.
Artikkel 133 on ühist kaubanduspoliitikat käsitleva jaotise kõige olulisem osa. Nimelt sätestab antud artikkel, et ühine kaubanduspoliitika lähtub ühtsetest põhimõtetest. Antud artiklis on esitatud ka nimekiri valdkondadest, mis selle põhimõtte alla eelkõige langevad: tariifimäärade muutmine, liberaliseerimismeetmete ühtlustamine, ekspordipoliitika ning kaubanduse kaitsemeetmed; samas ei ole antud nimekiri kõikehõlmav. Nimekirjas selgesõnaliselt mainitud valdkondade osas on ühine kaubanduspoliitika ühenduse ainupädevuses. Nimekirjas mitte mainitud meetmete või poliitikate osas oleneb pädevus konkreetsest valdkonnast. Enne Nice’i lepingu jõustumist olid teenused ja intellektuaalomandi valdkonnad väljaspool ühenduse ainupädevust ning neid küsimusi sai käsitleda ühenduse ainupädevuses ainult juhul kui nõukogu oli komisjoni ettepanekul teinud vastava ühehäälse otsuse pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga. Nice’i lepingu muudatustega täienes artikli 133 alusel ühendusele välislepingute sõlmimisel ainupädevust andvate valdkondade määr, kaasates lisaks kaupadele ka teenuskaubanduse ja intellektuaalomandi kaubanduslike aspektide valdkonnad. Erandiks on kultuuri- ja audiovisuaalteenuste, haridus-, sotsiaal- ja tervishoiuteenuste kaubandust käsitlevad lepingud, mille osas on ühendusel ja tema liikmesriikidel siiani jagatud pädevus.
Artikkel 134 annab liikmesriikidele õiguse rakendada ühendusesiseseid kaitsemeetmeid. Antud artikkel sätestab, et teatud tingimustel ning tulenevalt erinevate impordirežiimide rakendamisest on liikmesriikidel võimalik rakendada EÜ-siseseid piiranguid kaupade vabale liikumisele. Antud artikkel omas tähtsust kuni siseturu lõpuleviimiseni 1993. a ja sellega seotud impordireeglite ühenduse pädevusse suunamiseni. Seoses ühisturu lõpuleviimisega ning EÜ impordirežiimi ühenduse pädevusse suunamisega kaotas see artikkel volituse ning seda ei saa enam kohaldada.
EÜ poliitikat arengukoostöö ala käsitlevad EÜ asutamislepingu artiklid 177-181.
Artikkel 177 annab Euroopa ühendusele pädevuse poliitikaks arengukoostöö vallas, sätestades, et EÜ poliitika on täienduseks liikmesriikide vastavale poliitikale. EÜ arengukoostöö poliitikale vastavalt loetakse arengukoostöö partneriteks arengumaid (vastavalt OECD arenguabi komitee DAC määratlusele ja vastavale nimekirjale), peamiselt Aafrika, Aasia ja Ladina-Ameerika regioonis ning erilist tähelepanu pööratakse ebasoodsaimas olukorras olevate arengumaade abistamisele. Nimetatud artikkel sätestab, et tegu ei ole arenguabiga, vaid partnerluse korras toimuva arengukoostööga, mille peamiseks eesmärgiks on võitlus vaesuse vastu, arengumaade tõrgeteta ja järk-järguline integreerumine maailmamajandusse ning eelkõige ebasoodsaimas olukorras olevate arengumaade püsiva majandusliku ja sotsiaalse arengu edendamine, aidates kaasa demokraatia ja õigusriigi arendamisele ja tugevdamisele ning inimõiguste ja põhivabaduste austamisele. Artiklis märgitakse ka EÜ ja liikmesriikide poolt rahvusvaheliselt heaks kiidetud arengulubaduste täitmist (muuhulgas ka ÜRO püstitatud eesmärk kulutada 0,7% liikmesriikide RKTst arengukoostööks).
Artikkel 178 sätestab, et EÜ võtab arvesse artiklis 177 seatud eesmärke poliitika puhul, mida ta rakendab ja mis tõenäoliselt mõjutab arengumaid.
Artikkel 179 toob välja arengupoliitika teostamise vahendid. Nimetatud artikli lõige 1 määrab õiguslikud mehhanismid, mille alusel võtab nõukogu vastavalt artikliga 251 sätestatud menetlusele (kaasotsustamismenetlus) vastu meetmeid, mis on vajalikud artiklis 177 sätestatud eesmärkide saavutamiseks, kusjuures meetmed võivad muuhulgas olla kehtestatud ka mitmeaastaste programmidena. Artikkel sätestab, et EÜ arengupoliitika oluline kandja oma põhikirja raames on Euroopa Investeerimispank. Partnerlust EÜ ja Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani riikide vahel käesoleva artikli sätted ei mõjuta.
Artikkel 180 sätestab, et EÜ ja liikmesriigid kooskõlastavad oma arengukoostöö poliitikat ja konsulteerivad üksteisega abiprogrammide suhtes, seda ka rahvusvahelistes organisatsioonides ning rahvusvahelistel konverentsidel. Liikmesriigid võivad algatada ühismeetmeid ning vajadusel aitavad liikmesriigid kaasa ühenduse abiprogrammide elluviimisele. Komisjon võib teha kasulikke algatusi, et edendada lõikes 1 märgitud koostööd.
Artikli 181 kohaselt teevad EÜ ja liikmesriigid oma pädevuse piires koostööd kolmandate riikide ja pädevate rahvusvaheliste organisatsioonidega. Ühenduse koostöö korralduse võib kokku leppida ühenduse ja asjassepuutuvate kolmandate osapoolte vaheliste lepingutega, mille üle peetakse läbirääkimisi ja mis sõlmitakse kooskõlas artikliga 300, kuid see ei piira liikmesriikide pädevust pidada läbirääkimisi rahvusvahelistes organites ja sõlmida rahvusvahelisi lepinguid.
Välissuhete peatüki reguleerimisalasse kuuluvad ELi sõlmitud kahe – ja mitmepoolsed välislepingud, turukaitsemeetmed, ekspordi garanteerimine ja finantseerimine, kahese kasutusega kaubad ja tehnoloogiate kontrolli meetmed ning arenguabi küsimused.