İntes çÖZÜm arama konferanslari -8

ABDULLAH ŞİMŞEK (Sayıştay Baş Denetçisi) – Sayın Hocam, teşekkür ederim.

Değerli Sayıştay eski Başkanım, saygıdeğer Sayıştay üyeleri, İNTES’in değerli üyeleri ve sayın katılımcılar; hepinizi saygıyla selamlıyorum.

Sözlerime başlamadan önce, Sayıştay meslek mensupları tarafından 1970 yılından beri çıkarılan Malî Hukuk Dergisi’nin böyle bir organizasyon içinde yer almış olmasından ötürü de gurur duyduğumu ifade etmek istiyorum.

Sayın Hocamın ifade ettiği gibi, ben de, bir sözleşmenin Sayıştay'a gelişinden, tescil ediliş aşamasına kadar geçen evreleri anlatmaya çalışacağım.

A- DENETİM KAPSAMI
Devlet harcamalarının büyük bir bölümünü oluşturan alım, yapım, hizmet ve benzeri işlerin ihalelerinde, sözleşme yapılması zorunludur. (4734 sayılı Kanun madde 46)
Kamu İhale Kanunu kapsamına giren kuruluşlardan, aynı zamanda Sayıştay denetimine tabi kurumların 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na göre yapacakları ihaleler sonucu bağıtlanan sözleşmeler Sayıştay denetimine tabi olacaktır.
Sayıştay’ın bu yetkisi Anayasa’mızın 160’ıncı maddesi ile 832 Sayılı Sayıştay Kanunu’nun 30’uncu maddesinden kaynaklanmaktadır.
Harcamaya ilişkin sözleşme ve dayanaklarının yerine getirilmeden önce kontrol ve denetime tabi tutulması uygulayıcılarla, bu sözleşme gereğince yapılacak ödemelerden sorumlu olan ita amiri, tahakkuk memuru ve sayman açısından büyük önem taşımaktadır. Diğer yönden, sözleşmelerin yerine getirilmeden önce kontrol ve denetime tabi tutulmasıyla, sözleşmenin mevzuata aykırı yönlerinin tespiti halinde, henüz hizmet görülmeden ve Devlet borç altına girmeden gerekli düzeltmeler yapılarak sözleşmenin mevzuata uygunluğu sağlanacak veya bozulacak ve sorumlulukla sonuçlanması muhtemel harcama önceden önlenmiş olacaktır.
832 sayılı Sayıştay Kanunu’nun değişik 30’uncu maddesinde;
Madde 30- (Değişik:1260-21.5.1970 ve 3162-7.3.1985)

Sayıştay’ın denetimine tabi daire ve kurumlarca harcamaya ilişkin olarak yapılan sözleşmelerle her türlü bağıtlar tescile, genel ve katma bütçeli dairelerin kadro ve ödenecek dağıtım işlemleri önceden vizeye tabidir.
Askeri kadrolar hakkında yukarıdaki fıkra hükmü uygulanmaz. Bunların Sayıştaya gönderilme, saklanma ve yok edilme usulleri, ilgili bakanlık ve Sayıştayın görüşü alınmak suretiyle, gizlilik ilkesi göz önünde tutularak Başbakanlıkça saptanır.
Sözleşmeler ile bağıtların, dayanakları ile birlikte, bağıt tarihinden itibaren üç gün içinde Sayıştay’a gönderilmeleri zorunludur. Bu sözleşme ve bağıtlar Sayıştay’ca tescil edilmedikçe uygulanamaz.
Ancak 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun 64’üncü maddesi uyarınca ve Bütçe Kanunları ile vizeden istisna edilen sözleşmelerle ivedilik ve gizlilik sebebi ile eksiltmeden istisnasına Bakanlar Kurulunca karar verilen hususlar ve yabancı memleketlerde yapılan satın almalara ilişkin sözleşmeler bu hükmün dışındadır.
Denilmektedir.
Madde metininin getirdiği ilkeler şunlardır:

1- Sayıştay denetimine tabi daire ve kurumlarca harcamaya ilişkin olarak yapılan sözleşmelerle her türlü bağıtlar Sayıştay’ca tescil işlemine tabi tutulmaktadır.
Madde metninde geçen sözleşme ve her türlü bağıt nedir?
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4’üncü maddesinde sözleşme: Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinde İdare ile yüklenici arasında yapılan yazılı anlaşma olarak tanımlanmıştır.
Uygulamada sözleşme ve bağıt çoğu kez aynı anlamda ve birbirinin yerine kullanılabilmektedir.
Her ne kadar aynı anlamda iki sözcük olarak görünmekte ise de, sözleşme deyiminden formüle edilmiş tip sözleşmelerin, bağıt sözcüğünden ise sözleşme niteliğinde olmakla birlikte anlaşma, protokol olarak tanımlanan akitleri anlamak gerekir.
Nitekim, 17.12.1981 gün ve 4149 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararı’nda,

“İki resmi daire arasında yapılan protokoller bağıt niteliğinde olduğundan, 832 sayılı yasanın 30’uncu maddesi kapsamında olduğuna” karar verilmiştir.

2- Harcamaya ilişkin sözleşme ve bağıtlar Sayıştay’ca tescil edilmeden uygulanamazlar
Kanun koyucu sözleşmelerin uygulamaya konulabilmesi Sayıştay’ın öndenetimi (tescili) sonucuna bağlamıştır.
Sayıştay’ca tescil edilmemiş bir mukavele hukuken geçerlik kazanamaz. Bunun sonucu olarak, yapılan akit yasal yönden gerçekleşmiş sayılamayacağına göre sonuç da doğurmayacaktır.
3- Tescile tabi sözleşme ve bağıtların, dayanakları ile birlikte bağıt tarihinden itibaren 3 gün içinde Sayıştay’a gönderilmeleri zorunludur.
Buradaki süre sözleşmenin Sayıştay’a ulaşmasını değil, bağıt tarihinden itibaren gönderilmesi gereken tarihi belirleyen süredir.
Öte yandan 832 Sayılı Kanunun 31’inci maddesi gereğince sözleşme ve bağıtların tescilinin onbeş gün içinde sonuçlandırılması gerekmektedir.
Bu süre, denetçi katında yapılması gerekli ilk inceleme süresidir. Denetçi tarafından noksan veya mevzuata uygun bulunmayan sözleşme hakkında Daire veya Daireler Kuruluna itiraz vaki olursa, bu kurullarda yapılacak inceleme için geçecek süreler, bu süreye dahil değildir. Bu kurullar, kendilerine gelen işlemleri sonuçlandırmakta bir süreye bağlı değiller.
4- Söz konusu sözleşme ve bağıtlar harcamaya ilişkin olmalıdır.
Harcamaya ilişkin olmayan (Örneğin, satış dolayısıyla bağıtlanan) sözleşmeler tescilin kapsamına girmemektedir. Aynı şekilde, istihdama ilişkin sözleşmelerin tamamı tescil dışı bırakılmıştır.
Bir sözleşme ve bağıtın harcamaya ilişkin hükümler ihtiva etmekle beraber, aynı zamanda istikraz ve kredi anlaşması olma niteliği de taşıması halinde harcamaya ilişkin kısmı tescil edilecektir.
5- Tescilden İstisna Edilen Sözleşme ve Bağıtlar)
Tescile tabi olmayan sözleşme ve bağıtların yürütülmesi için Sayıştay’ca yapılacak inceleme sonucunu beklemek zorunluğu yoktur.
Bu sözleşme ve bağıtlar şunlardır:

- İvedilik ve gizlilik nedeniyle eksiltmeden istisnasına Bakanlar Kurulu’nca karar verilen hususlara ilişkin sözleşmeler,

- Gizlilik nedeniyle Milli İstihbarat Teşkilatının yapmış olduğu harcamaya ilişkin sözleşmeler de tutarı ve konusu ne olursa olsun tescil işlemine tabi tutulmamaktadır.
- Yabancı memleketlerde yapılan satın almalara ilişkin sözleşmeler:
Sayıştay Genel Kurulu’nun 17.6.1974 gün ve 3738/2 sayılı kararında; “yabancı memleketlerde yapılan satın almalar” deyiminden, yurtdışında bağıtlanan sözleşmelerin anlaşılması gerekeceğine karar verilmiştir.
- 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun 64’üncü maddesi uyarınca ve Bütçe Kanunları ile vizeden istisna edilen sözleşmeler:
832 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 30’uncu maddesinin değişik son fıkrası hükmüne göre, 1050 Sayılı M.U.K.’nun 64’üncü maddesi uyarınca ve Bütçe Kanunları ile Maliye Bakanlığı vizesinden istisna edilen sözleşmeler, Sayıştay’ın tescil işleminden de ayrık tutulmuştur.
1050 Sayılı Kanunun 64’üncü maddesi hükmü uyarınca Maliye Bakanlığı vizesinden ayrık tutulan taahhüt ve sözleşmeler her yıl bütçe kanununa bağlı (İ) cetvelinde konu ve miktar olarak belirlenmektedir. 2003 Mali Yılı Bütçe Kanununa bağlı (İ) cetvelinde yapılan belirlemeye göre;
Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelerin harcamayı gerektiren taahhüt ve sözleşme tasarılarından tutarı;

- Mal veya hizmet alımları için 500 milyar

- Yapım işleri için 1 trilyon liraya kadar olanlar Maliye Bakanlığı vizesi dışındadır.
Özel idarelere ve Belediyelere ait harcamayı gerektiren taahhüt ve sözleşme tasarıları miktarı ne olursa olsun Maliye Bakanlığı vizesi dışında olmasına karşın anılan kuruluşların harcamaya ilişkin olarak yapacakları sözleşmelerle her türlü bağıtlardan mal veya hizmet alımları için 500 milyar lirayı, yapım işleri için ise 1 trilyon lirayı geçenler Sayıştay Kanunu’nun Ek 11’inci maddesine göre Sayıştay tesciline tabi bulunmaktadır.
6- Tescile Tabi Olmayan Sözleşmeler Üzerinde Sayıştay’ca Yapılan İşlemler:
832 Sayılı Sayıştay Kanunu’nun 36’ncı maddesinde tescilden istisna edilen sözleşme ve bağıtların dayanakları ile birlikte birer örneğinin yedi gün içinde Sayıştay’a gönderilmesi öngörülmüş, fakat bu sözleşmeler hakkında yapılacak işlem belirtilmemiştir.
Tescile tabi olmayan sözleşmelerin uygulanması, Sayıştay’ca yapılacak işleme bağlı değildir.
Sayıştay’ca yapılan incelemenin yararı, söz konusu sözleşmelerin mevzuata aykırılıklarının önceden saptanarak idareye önceden düzeltme yapma imkanını sağlamasıdır.
B- SÖZLEŞMELERİN VE BAĞITLARIN TESCİLİNDE İSLENECEK USUL
Sözleşme ve bağıtların Sayıştay’ca tescilinde izlenecek usul 832 sayılı Kanunun 32’nci maddesinde belirlenmiştir.
Tescil edilmek üzere, süresinde Sayıştay’a gönderilen sözleşme ve bağıtlar ve dayanakları görevli denetçiler tarafından incelenir.
Bu inceleme sırasında:

a) Sözleşme ve bağıtlara bağlanması gerekli belgelerin tamam olup olmadığı;

b) Sözleşme veya bağıtın mevzuata uygun olup olmadığı araştırılır.
Sözleşme veya bağıt mevzuata uygun bulunursa, incelemeyi yapan denetçi ve grup şefi tarafından tescil edilip sözleşme veya bağıtın uygun bir yerine bu hususu belli eden açıklama yapılarak imzalanır. Ayrıca, bu amaçla tutulan kütüğe gerekli kayıt yapılarak bir tescil numarası verilir. Bu numara sözleşme veya bağıtta yapılan açıklamada da gösterilir ve dairesine gönderilir.
Mevzuata uygun bulunmayanlar, denetçisiyle grup şefinin görüşünü ihtiva eden istizahla birlikte dairesine iade edilir.
Dairesi, istizahla geri gönderilen sözleşme veya bağıtı ve dayanaklarını istizahta ileri sürülen hususlarla birlikte yeniden inceler. İstizahta belirtilen görüşe katılıyorsa sözleşme veya bağıtı bu yönde düzeltip tamamlar ve tekrar Sayıştay’a gönderir ve tescili yapılır.
Şayet dairesi ilk incelemeyi yapan denetçi ve grup şefinin görüşüne katılmıyorsa, kendi görüşleriyle birlikte sözleşme veya bağıtı tekrar Sayıştay’a gönderir. Görevli denetçi dairesinin yeni görüşleri ve cevabı ile birlikte sözleşme veya bağıtı yeniden inceler ve tereddüdü giderilmişse tescil eder. Hala tereddüdü devam ediyorsa bir müzekkere ile keyfiyeti Birinci Başkanlığa bildirir.
Birinci Başkan, dosyayı, görüşün bildirmek üzere Sayıştay dairelerinden birisine verir. Sözleşme veya bağıt bu dairece incelenir. Ve mevzuata uygun bulunursa tescil edilmek üzere denetçisine gönderilir ve tescil işlemi yapılır. Dairece de mevzuata uygun görülmeyen sözleşme ve bağıtlar dairesine gönderilir.
Daire kararı ile dairesine geri gönderilen sözleşme veya bağıtlar Daire kararının ışığı altında yeniden incelenir. Daire kararında belirtilen görüşler dairesince (tahakkuk dairesi) yerinde görülürse, bu karara uygun olarak noksanlar tamamlanıp sözleşme veya bağıt düzeltildikten sonra Sayıştay’a gönderilir. Ve görevli denetçi tarafından tescil işlemi tamamlanır. Dairesine, Daire Kararında belirtilen ve sözleşme veya bağıtın iadesine gerekçe olan görüşlere katılmaması halinde, ita amiri tarafından karşı görüşlerini belirtmek suretiyle itirazda bulunabilir. Özellikle belirtelim ki, bu itirazın ita amirince yapılması şarttır. Aksi takdirde dosya bir işleme tabi tutulmadan usul yönünden geri çevrilecektir.
İta amirinin itirazı ile birlikte sözleşme ve bağıt dosyasını, Birinci Başkan incelemek üzere Daireler Kurulan verir. Bu Kurul tereddüt konusunu ve dosyadaki işlemleri inceler. İtirazda ileri sürülen görüşleri yerinde bulup sözleşme veya bağıtı mevzuata uygun görürse tescil işlemi yapılır. İtiraz yerinde görülmeyip sözleşme veya bağıtın mevzuata aykırı bulunduğu karar altına alınırsa, sözleşme veya bağıt dayanakları ile birlikte dairesine geri gönderilir. Tescil işleminde Dairler Kurulu son itiraz merciidir. Bu kurulun bu konudaki kararları Sayıştay’ın sözleşme ve bağıt hakkındaki görüşünü belli eder.
Diğer bir anlatımla, Daireler Kurulu Kararı ile tescili uygun bulunmayarak reddedilen bir sözleşme ve bağıtın tescili hususunun Sayıştay Genel Kurulunda görüşülmesini istemek mümkün değildir.
C- SAYIŞTAY DAİRELER KURULUNCA REDDEDİLEN SÖZLEŞME VE BAĞITLARIN YÜRÜRLÜĞE KONMASI
Sayıştay’ın maddi hata veya ödenek yetersizliği nedeniyle geri çevirdiği sözleşme ve bağıtın uygulanması mümkün değildir. Herhalde, bu sözleşme veya bağıtın düzeltilmesi veya bozulması gereklidir.
Ancak, Sayıştay Daireler Kurulunun mevzuatın açıkça yasaklamadığı bir husustan dolayı tescil edilmemesini karar altına alıp dairesine geri gönderdiği sözleşme ve bağıtlar aşağıdaki şartlar yerine getirilmek suretiyle uygulanabilir.
Bu şartlardan birincisi, ita amirlerinin bu sözleşme veya bağıtın uygulanması sonucu doğacak sorumluluğu yüklenmesidir. İkincisi ise, ita amirinin sorumluluğu yüklendiği ve uygulama hususunda direnmesinin gerekçesini Sayıştay’a bildirme zorunluluğudur.
Bu şartlar yerine getirilmek suretiyle uygulanan sözleşme ve bağıta dayanılarak yapılan ödeme ve harcamalardan doğacak sorumluluk, sorumluluğu yüklenen ita amirine ait olacaktır. Bu sorumluluğun doğması ödeme veya harcamanın Sayıştay’ın mevzuata uygun görmediği hususlara ilişkin bulunması şartına bağlıdır. Sözleşme veya bağıtın mevzuata uygun görülen diğer hükümlerinin uygulanmasından doğacak sorumluluk, ödeme veya harcamayı yapan tahakkuk memuru ve saymana aittir. Saymanın bu hükümlerde veya hükümlerin uygulanmasında mevzuata aykırılık görmesi halinde, bu hükümlere dayanılarak yapılan harcamaya izin veren ita amirine karşı direnmesi ve sorumluluğu yüklenmesini istemesi gereklidir.
Şunu da belirtelim ki, sorumluluğu yüklenmek suretiyle bir sözleşme ve bağıtı uygulama alanına koyan bir ita amiri, bu sözleşme ve bağıtın uygulamasını bizzat yapmasa bile, Sayıştay’ın reddettiği hususlara ilişkin ödeme ve harcamalardan doğacak sorumluluğu devam edecektir. Yerine gelen ita amirinin bu hususlara ilişkin ödeme ve harcamalarda bir sorumluluğu olamayacağı gibi, harcamayı yapan saymana da sorumluluk yüklemek mümkün değildir.
D- SORUMLULUĞUN TESPİTİ
Sorumluluğu yüklenmek suretiyle uygulanan bir sözleşme veya bağıta dayanılarak yapılan harcama veya ödemelerden doğacak sorumluluk ödeme ve harcamanın yapıldığı yıla ait sayman hesabının Sayıştay’ca yargılanması sırasında tespit olunarak hükme bağlanacaktır. Sorumluluğu yüklenen ikinci derecede ita amiri ise, hakkındaki tazmin hükmü Sayıştay’ca verilebilecektir.
Sorumluluğu yüklenen birinci derecede ita amiri Bakan ise, keyfiyet yapılan harcama ve ödemelerle birlikte usulüne göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına ise Sayıştay’ca bildirilecektir.
E- TESCİLİN HUKUKİ SONUCU
832 sayılı Sayıştay Kanununun değişik 32’nci maddesinin son fıkrasında;

“Bir işlemin vize veya tescil edilmiş olması sorumluları bağlamayacağı gibi, Sayıştay’ın yargı yetkisini kısıtlamaz.” hükmü yer almaktadır.

Sayıştay’ın idari ve yargı olmak üzere iki ana görevi bulunmaktadır.
Sayıştay’ca sözleşme ve bağıtların tescile tabi tutulması işlemi ile, Sayıştay Daireleri ve Daireler Kurulunun sözleşme ve bağıtların tescil işlemi sırasında verdikleri kararlar, Sayıştay’ın idari nitelikteki işlem ve kararlarıdır. Bu nedenle Sayıştay’ın idari nitelikteki işlem ve kararları, Sayıştay’ın yargı yetkisini kısıtlayamaz.

Sonuç olarak;

a) Bir sözleşme ve bağıt Sayıştay’ca tescil edilmiş olsa dahi sorumlular sözleşmenin mevzuata uygunluğunu incelemek ve aramak zorundadır.

b) Mevzuata aykırı sözleşme ve bağıttan doğan sorumluluk, ilgili sayman hesabının yargılanması sırasında sonuçlandırılır. Sorumlular, işlemin tescil edilmiş olması hususunu gerekçe olarak ileri süremezler.

SAYIŞTAY’CA TESCİL EDİLMEYEN SÖZLEŞME VE BAĞITLARDAN DOLAYI HAKKI MUHTEL OLAN VEYA MENFAAT KAYBI BULUNAN KİŞİLERİN BAŞVURABİLECEĞİ YOLLAR:
Sözleşme ve bağıtların tescili hususunda Sayıştay katında son itiraz mercii olan Sayıştay Daireler Kurulunca geri çevrilen ve amiri itaca da sorumluluğun üstlenilmediği sözleşmelerden dolayı hakkı muhtel olan kişiler, Sayıştay Dairler Kurulu kararında karşı iptal ve tam yargı davası açabilirler.
Anayasamızın Sayıştay’ı düzenleyen 160’ncı maddesinde; “…Sayıştay’ın kesin hükümleri hakkında ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içinde bir kereye mahsus olmak üzere karar düzeltilmesi isteminde bulunabilirler. Bu kararlar dolayısıyle idari yargı oluna başvurulamaz….” Denilmektedir.
Bu hüküm gereğince; Sayıştay’ın kesin hükümleri hakkında karar düzeltilmesi istenebilmekte, bu kararlar dolayısıyla idari yargı yoluna başvurulamamaktadır. Ancak Sayıştay Daireleri ve Daireler Kurulunun tescil nedeniyle vermiş olduğu kararlar önce de açıklandığı gibi kesin hüküm niteliğinde değil, idari karar niteliğindedir. Bu nedenle idari yargı oyluna başvurmak mümkündür.
Tescil edilmeyen sözleşmeler nedeniyle idari yargı yoluna başvurmanın şartları şunlardır:

a) Tescil edilmeyen sözleşme ve bağıtlar için Sayıştay katında son itiraz merciine gidilmiş olmalıdır. Bu merci Sayıştay Daireler Kurulu’dur.

b) Sayıştay Daireler Kurulu’nun ret kararı, maddi hata ve ödenek yetersizliğine ilişkin olmamalıdır. Çünkü bu konulardaki Daireler Kurulu Kararı kesindir.
c) İdari yargı yoluna başvuran kişilerin bu işlemden ötürü hakkı muhtel olmalı veya menfaat kayıpları bulunmalıdır.
Sayıştay Daireler Kurulunca tescil edilmeyen sözleşme ve bağıtlar nedeniyle başvurulacak yargı yeri İdare Mahkemeleridir. Ayrıca;
4353 sayılı yasanın 15’inci maddesindeki (Değişik 5797 27.6.1951) “Genel muvazene içindeki dairelerin Sayıştay’ca veya muhasiplerce kabul edilmeyen muamele ve tasarrufları sebebiyle alakalılar tarafından Danıştay’da açılacak idari davalarda husumet hazineye aittir.” Hükmü gereğince, açılacak davalarda husumetin hazineye tevcih edileceğini de belirtmek gerekir.


BAŞKAN – Sayın Şimşek’e çok teşekkür ederiz.

Olayı şimdi Sayıştay yönünden diğer açılarıyla ele alacağız. Bu arada, Sayın Arcagök konuşmaya başlamadan önce kısaca bir tanıtmam gerekiyordu. Bendeki notların arasında özgeçmiş olmadığı için onu biraz sonraya bırakmıştım.

Sayın Arcagök, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi mezunu. Üniversiteyi bitirdikten sonra Hacettepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsünde kamuya yönelik “Vergisel Teşvikler ve Korumalar” üzerine mastır eğitimi yapmış ve tezini vermiş. 1987-2002 yılları arasında Maliye Bakanlığında bütçe kontrolörü olarak çalıştıktan sonra, 2002 yılından itibaren de Daire Başkanı olarak yine aynı Genel Müdürlükte görevini devam ettiriyor.

Üçüncü konuşmacımız olan, Sayın Muhsin Altun da, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesinden mezun. Yaklaşık 11 yıl önce Sayıştay'da denetçi olarak göreve başlamış. Bu arada Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsünde de yüksek lisans yapmış. Çeşitli gazete ve dergilerde konusuyla ilgili çalışmaları ve yayınlanmış kitapları var. Halen Sayıştay'da Baş Denetçi olarak görev yapan Sayın Altun, aynı zamanda Devlet Bakanı Sayın Ali Babacan’ın da İhale Danışmanlığı görevini yürütmektedir.

Kendisi, özellikle yeni yasada denetimin nasıl olacağı ve bunun muhtemel etkilerinin ne şekilde ortaya çıkabileceği yönünden olayı ele alarak bir fotoğrafını çekmeye çalışacak ve onu ortaya koyacak. Kendisine söz vermeden önce bir fotoğraf fıkrası anlatayım ki rahatlayayım.

Temel işe girecekmiş, gitmiş şartları öğrenmiş, uzun bir liste vermişler, bir tanesinde de 8 tane vesikalık fotoğraf yazıyormuş. Karadenizliler alınmasın, Karadenizliymiş, anlamamış, demiş ki: “Nedir bu vesikalık fotoğraf?” Oradaki görevli memur demiş ki: “Belden yukarısı olan bir fotoğraf, 8 tane istiyoruz” Adam, “Anladım” demiş. Arkadaşı İdris’i bulmuş, “İdris, yarın deniz kenarına gel, yanına bir tane fotoğraf makinesi al, ben orada çukur kazacağım, elbiselerimle gireceğim yarı belime kadar, belden yukarısının fotoğrafını çekeceksin. İşe girmem için bu gerekliymiş” demiş. İdris de “Peki” demiş. Ertesi sabah erkenden deniz kenarına gitmiş İdris, bir de bakmış ki Temel 8 tane çukur kazmış. Dayanamamış sormuş, İdris, demiş ki: “Yahu nedir bu 8 tane çukur?” Temel: “Oğlum, ben sana dedim ya, belden yukarısını gösteren 8 tane fotoğraf istiyorlar, onun için 8 tane kazdım, 8’ine de girip girip çıkacağım, sen de çekeceksin” deyince, İdris dayanamamış, demiş ki: “Yahu sen ne salak adamsın, bunun için 8 tane kazmaya gerek var mı? Bir tane çukur kazsan yeterdi, baksana bana 8 tane fotoğraf makinesi getirdim.”

Şimdi, yeni yasada denetimin nasıl olacağı ve muhtemel etkileri yönünden Sayın Muhsin Altun’a söz veriyorum.

“Yapım İşlerinde Sayıştay Denetimi ve Uygulama Esasları”

MUHSİN ALTUN (Sayıştay Baş Denetçisi) – Teşekkür ediyorum Sayın Hocam.

Tabiî, bu anlattığınız fıkradaki Temel ile Dursun’un durumu, biraz da Türkiye'deki kamu yatırımlarının durumuna benziyor. Yani, bir çukur yeterken, bazen 8 çukur da açabiliyoruz.

Şimdi, Abdullah Bey sözleşmeleri tescil etti, vize ve tescil işlemleri tamam, şimdi müteahhidin işe başlaması gerekiyor; müteahhidi işe başlattık. Şimdi bu müteahhidin işe başlamasıyla birlikte, bizde denetim elemanı, yüklenici ve idare arasındaki, neredeyse hiç sonu gelmeyen bir iletişim dönemi başlar. Hatta bu öbür dünyaya kadar devam ediyormuş Hocam, öyle de bir tarafı var.

Şimdi, cennet ve cehennem ehli karşılaşmışlar, birbirlerine demişler ki: “Yahu, böyle ayrı yerlerde yaşıyoruz, aramıza bir köprü yapalım da sık sık birbirimize hem ziyarete gelelim, görüşelim, birbirimizin halini görelim, nasıl, ne ortamda yaşıyoruz” Bir anlaşma yapmışlar ve cennet-cehennem arasında bir köprü yapmaya karar vermişler, iş bölümü yaparak paylaşmışlar. Köprünün yarısını cehennemdekiler yarısındakini de cennettekiler yapacak. Tabiî, cehennemlikler hemen harekete geçmişler, birkaç gün içinde köprünün yarısını bitirmişler. Fakat bakmışlar ki cennet tarafında hiçbir kıpırdanma yok. Sormuşlar: “Yahu, siz hâlâ başlayamadınız, neden?” Cennettekiler: “Vallahi, bizde hiç müteahhit yok ki” demişler. Bu, taahhüt sektörünün biraz da kamudaki, özellikle denetim mesleğiyle uğraşanların karşısındaki imajı buydu açıkçası. Yani, pek eşit bir bakış yoktu. Yeni kanunda, biliyorsunuz 4735 sayılı Kanunda tarafların eşit olacağı açıkça belirttiği halde, biz mevzuatına, ikincil mevzuata baktığımız zaman, aslında bir tarafın daha eşit olduğunu görüyoruz. Dolayısıyla müteahhitlerimiz belki bir süre daha cehennemde yaşamaya devam edecekler. Bu eşitlik tam anlamıyla sağlanıncaya kadar.

Şimdi, Sayıştay'ın yapım işleri üzerindeki denetimi, özü itibariyle diğer konular üzerindeki denetiminden ayrı değildir. Yani, yapım işlerinin denetimine ilişkin Sayıştay'ın özel bir mevzuatı yoktur. Devletin diğer herhangi bir gideri nasıl harcanıyorsa, nasıl denetleniyorsa, yapım işlerinin denetimi de aynı esaslara tabidir özü itibariyle.

Bununla birlikte, Sayıştay'ın yapım işleri üzerindeki denetimi, gider denetimi kapsamında yürütülen denetim faaliyetlerinin en önemli kısmını teşkil eder. Bu durum, Sayıştay'ın özel bir tercihi olmaktan çok, yapım işlerinin bir ihale süreci sonunda düzenlenen sözleşmelere dayalı olarak yürütülmesinin doğal bir sonucudur. Bildiğiniz gibi, bütçeden gider yapılmasını gerektiren kalemler çok çeşitlidir. Yani, 100’den başlayıp 900’e kadar harcama kalemleri vardır. 700 harcama kalemi de, yapım işlerine ilişkin giderlerin yapıldığı, ödeneklerin bulunduğu bir kalemdir. Son yıllarda, tabiî Sayıştayca yürütülen denetimin, özellikle 700 harcama kaleminden yapılan giderleri kapsaması, yani yapı, tesis ve büyük onarım giderlerini kapsamasının, esasında özel bir nedeni yok. Yani, bu bir politika tercihi değil. Belirttiğimiz gibi, yapım işlerinin doğasından kaynaklanan bir durumdur. Yapım işleri, doğası itibariyle karmaşık ve süreye bağlı işler olduğu için, yüklenicilerle idareler arasındaki çıkar çatışmalarının yoğunluğu, denetim bulgularının konu ve miktar itibariyle daha anlamlı ve önemli olmasını sağlamaktadır. Konu ve miktar itibariyle yapım işlerinin denetiminden elde ettiğiniz bulgular, daima anlamlı ve parasal tutar itibariyle de önemli sonuçlar vermektedir. Sayıştay'ın yıllar itibariyle tazmin hükmü verdiği konuların da büyük bir kısmı yapım işlerinin denetimi sonucunda elde edilen fazla ödemelere ilişkindir. Dolayısıyla ihale suretiyle gerçekleştirilen harcamalar, Sayıştay denetçileri için daima özel bir ilgi alanı oluşturmaktadır.

Şimdi, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununun yürürlüğe girmesiyle birlikte, Sayıştay'ın yapım işleri üzerindeki denetiminin muhtevasında birtakım önemli değişiklikler meydana gelmesi beklenmektedir. Aşağıda, söz konusu kanunlara göre gerçekleştirilecek yapım işlerinin denetiminde önem arz eden bazı hususlara değineceğiz. Burada arz edeceklerimin dışında, gayet tabiî başka konular da olabilir. Sınırlı bir süre içerisinde ne kadarını anlatabilirsek onlara inmeye çalışacağım.

Birincisi, yaklaşık maliyet hesap cetvelinin hukukî durumu. Bildiğiniz gibi, eski 2886 sayılı Kanuna göre yapılan sözleşmelerde, keşif özeti, sözleşmenin eki sayılıyordu ve sözleşme ekinde yer alıyordu. Dolayısıyla keşif özetinde yer almayan herhangi bir imalatın veya işçiliğin gerçekleştirilmesi, sözleşmeye aykırı bir işlem olarak değerlendirilirdi ve fazla ödeme nedeni olarak kabul edilirdi. Ta ki, onun için bir imalat oluru, yeni bir imalat oluru alınmışsa, sorun yok. Ancak, keşif özetinde olmayan herhangi bir işin yaptırılması mümkün değil, bütçeden de ödenmesi mümkün değildi. Şimdi, yeni düzenlemeyle, keşif özeti yerine, yaklaşık maliyet kavramı getirildi. Yaklaşık maliyet, özü itibariyle aslında keşif özetinden farklı bir cetvel değildir. Bu da, o yapılan işin, taahhüdüne girişilecek olan işin toplam tahmini bedelini gösteren bir cetveldir. Fakat, bunu keşif özetinden önceki dönemdeki veya muhammen bedelden ayrıştıran bazı durumlar var.

Şimdi, 4734 sayılı Kanununun 9 uncu maddesinde, yaklaşık maliyet, dolaylı bir şekilde şöyle tanımlanmış: “Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce, idarece her türlü fiyat araştırması yapılarak -bunu tırnak içinde belirtiyorum- KDV hariç olmak üzere, yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir ve bu yaklaşık maliyetin ihale sonuçlanıncaya kadar gizliliği korunur” Şimdi, hesap cetvelinde gösterilirken dayanaklarını da ne yapacak idare; ekleyecek. İşlem dosyası içerisinde bunun dayanakları da bulunacak. Bu önemli bir husus.

Bir diğeri de, ihale sonuçlanıncaya kadar gizliliği korunur. Konumuzla doğrudan ilgili olmamakla beraber, bir anekdot olarak arz edeyim. Bu gizlilik sözcüğü, şu an uygulamacıları ve idareleri âdeta terörize etti ya da uygulama büyük ölçüde terörize olmuş durumda. Hatta bazen de komik birtakım işlemler yapıldığını da duyuyoruz. Görevli, yaklaşık maliyet hesap cetvelini bir zarfın içerisine koymuş, ağzını kırmızı mühürlerle mühürlemiş, üzerine de yine kırmızı harflerle “Gizlidir” yazıp, sonra da “Gizliliği temin edilerek teslim edilmiştir” şeklinde de bir tutanak düzenlemiş ve bunu da diğer görevliye teslim etmek istiyor. Diğer görevli de bunu almaktan imtina ediyor “Ben bunu almam tehlikeli bir şey, başımı belaya sokamam” diyor. Şimdi, burada kastedilen gizlilik, kanunun 60 ıncı maddesinde belirtilmiş: İsteklilere duyurulmaz. Yani, yaklaşık maliyetin gizlenmesinden asıl murat, onun isteklilere duyurulmamasıdır. Bir başka deyişle, ilan ve ön ilanlarda yer verilmemesidir. Dünyadaki genel uygulama da bu şekildedir; fakat, bizde gizlilik sözcüğü kullanıldığı için, bir karmaşa ortaya çıktı. Hatta, “Mahkemelerde sürünebiliriz bunun sonucu olarak” şeklinde görüşler de sürekli ortaya atıldı. Fakat, esas itibariyle bu doğru bir uygulamadır gizlenmesi. Bunu da belirtmiş olalım.

Şimdi, yaklaşık maliyetteki “Her türlü fiyat araştırması” ifadesi şunu getiriyor: Yalnız kamu kurumlarının belirlediği fiyatlar değil, her türlü fiyat araştırması yapılarak, yani o işin maliyetinin piyasada da araştırılması suretiyle belirlenmesi.

İkincisi, ihale sonuçlanıncaya kadar isteklilere duyurulmaması. Hatta, duyuyoruz, bazı yerlerde öyle uygulamalar var ki, ihale komisyonu üyelerine bile vermiyorlar. “İhale sonuçlanıncaya kadar gizli, siz ihaleyi sonuçlandırın, tekliflerin hangisi uygun belirleyin, biz ondan sonra size yaklaşık maliyeti veririz” şeklinde uygulamaları bile görebiliyoruz.

Üçüncüsü, yaklaşık maliyet bütçenin programlanmasında kullanılacak. Yani, gerekli ödenek miktarının tespitinde, ödenek tekliflerinde yaklaşık maliyeti kullanacağız. Bunu yaparken de yine bunu gizlememiz gibi bir durum söz konusu değil.

Dördüncüsü, yaklaşık maliyet kanunun 8 inci maddesinde belirlenen eşik değerin üzerinde ise, yabancı isteklilerin katılımına açık uluslararası ihale yapılacak.

Beşincisi, ihale ilan süreleri, yaklaşık maliyetin, kanunun 13 üncü maddesindeki parasal tutarlar karşısındaki durumuna göre belirlenir. Demek ki, yaklaşık maliyet ne işe yarıyormuş diye baktığımız zaman; geriden başa doğru gidersek:

1-İlan sürelerinin tespiti,

2-Eşik değerin altında mı üzerinde mi, uluslararası rekabetin tespiti açısından,

3-Bütçe ödeneklerinin tespiti,

4-İlanlarda yer verilmemesi hususu.

5-Resmî fiyatların değil, piyasa fiyatlarının da kullanılabilmesine imkân tanınması.

Bu düzenlemenin sonucu şu, değerli katılımcılara onu özellikle vurgulamak istiyorum: Yaklaşık maliyet, yapım sözleşmelerinin bir eki değil, keşif özetinden en önemli farkı bu. Yani, biz eskiden olduğu gibi, Sayıştay denetçisi olarak “Bu imalat veya bu iş, yaklaşık maliyette yer alan bir iş değildir, bunun parasını nasıl ödedin, bu işi nasıl yaptırdın?” diye sormamız söz konusu değil. Çünkü bunlar, bu artık sözleşmenin bir eki değil, sadece yukarıda saydığımız işlerde, yukarıda saydığımız işlemlerin yapılmasında ve tespitinde bir kriter olarak alınacak yaklaşık maliyet. Bilindiği gibi, 2886’da keşif özeti bunun eki idi.

Şimdi, Kamu İhale Kurumu tarafından, gerek anahtar teslimi gerek teklif birim fiyat esasına göre yapılacak işlerin tip sözleşmelerinde de bunu görüyoruz. Yani, sözleşmelerin eki olan belgeler arasında yaklaşık maliyete doğal olarak yer verilmemiştir. Sözleşmelerin eki –anahtar teslimi götürü bedel için söylüyorum- şunlar:

Yapım işleri genel şartnamesi,

İdarî şartname,

Sözleşme tasarısı,

Uygulama projesi,

Mahal listesi,

Özel ve genel teknik şartname,

Varsa açıklamalar,

Varsa diğer ekler...

Demek ki, önceki denetim usulümüzden farklı bir durum, yaklaşık maliyet sözleşmenin eki değil. Çünkü, Sayıştay'ın yapım işleri üzerinde yürüttüğü denetimin esasını sözleşmeye uygunluk oluşturur. Dolayısıyla sözleşme eki belgelerde yer alan düzenlemeler önemli bir referanstır denetim elemanı için.

Bir diğer husus, bu da anahtar teslimi işler ve uygulama projesi zorunluluğundan doğabilecek sorunlar. Biliyorsunuz, kanunun 62/c maddesinde, “Yapım işlerinde arsa temin edilmeden mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamaz. Uygulama projesi bulunan yapım işlerinde anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale yapılması zorunludur” Demek ki, uygulama projesi, eşittir anahtar teslimi götürü bedel sözleşme ve bütün yapım işleri için istisnaları konumuzun dışında.

Yapım işlerinde uygulama projesiyle ihaleye çıkılması zorunlu kılınmış ve bu şekilde ihalesi yapılan işler için anahtar teslimi götürü bedel sözleşme yapılması esası getirilmiştir.

Bu şekildeki sözleşmelere dayalı olarak yürütülen yapım işlerinde, esas itibariyle uygulama projeleri ve mahal listeleri göz önünde bulundurulmak suretiyle denetimler yürütülecektir.

Uygulama projesi, yine kanunun 4 üncü maddesinde tanımlanmış, tabiri caizse, duvara çakılacak çivinin özelliğine, kalınlığına kadar bütün ayrıntıların gösterildiği bir proje.

Mahal listesi de, bilindiği gibi, yapım işinin bünyesindeki imalat kalemlerinin yapılacağı yerler, tatbik edileceği sahalar itibariyle belirlenen metraj ve krokiler.

Şimdi, uygulama projeleri ve mahal listeleri de, sözleşmenin eki olduğundan, ilk hakedişin ekinde Sayıştay'a gönderilecek. Yani, sözleşme tescile tabi ise, zaten sözleşme dosyasında yer alacak. Denetimler sırasında da biz bunu o işe ait ilk hakedişin ekinde görmek zorundayız.

Bu iki belgenin sözleşme ekleri arasında yer alması sayesinde -yani uygulama projeleri ve mahal listelerinin- hakediş raporlarında yer alan gerçekleşme durumu ile proje arasındaki uyumsuzlukların birebir kontrolü yapılabilecektir. Uygulama projelerinin yapıya ilişkin her türlü ayrıntıyı içermesi, denetimlerin de aynı ölçüde ayrıntılı yapılabilmesine imkân sağlayacaktır. Getirilen düzenlemeyle projede yer almayan bir imalat için ödeme yapıldığı ya da mevcut bir imalatın miktarının yanlış hesaplandığı durumların tespitinde kolaylık sağlayıcı bir özelliğe sahiptir.

Diğer taraftan, idarelerin uygulama projeleri üzerinde yapacağı değişikliklere dayalı ilave ödemeler de önemli bir denetim alanı oluşturacaktır.

Yine, sözleşme ekleri arasında sayılan Yapım İşleri Genel Şartnamesinin 13 üncü maddesinde şöyle diyor: “İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje ve benzeri teknik belgelerde gerekli göreceği her türlü değişikliği yapmaya yetkilidir.

Yüklenici, işlerin devamı sırasında gerekli görülecek bu değişikliklere uygun olarak işe devam etmek zorundadır.

Proje değişiklikleri, ilk projeye göre hazırlanmış malzemenin terk edilmesini veya değiştirilmesini veya başka yerde kullanılmasını gerektirirse, bu yüzden doğacak fazla işçilik ve giderleri idare yükleniciye öder.” Peki, nasıl öder? Bu konu açık değildir. Bizim kişisel görüşümüz, yaklaşık maliyeti nasıl tespit etmiş isek, bu ilave işçilik ve giderlerin de aynı usulle tespit edilerek ödenmesi gerekir. Özellikle bu noktada ciddî denetim bulguları sağlanması mümkündür. Uygulama projesine dayalı olan işlerde, uygulama projesi tadilatının doğuracağı maliyetin hesaplanması, idareler açısından ciddî bir sorundur. Denetim elemanının ilk dikkatini çekecek hususlardan biridir.

Teklif birim fiyatlı işlerdeki durumu kısaca değerlendirmek istiyorum. Sayıştay denetimine tabi yapım işlerinin büyük bir kısmı, görüyoruz ki, teklif birim fiyat esasına göre yürütülecek işlerden oluşacaktır; çünkü, “İşin yapımı sırasında -kanundaki metni ifade ediyorum- belli aşamalarda arazi ve zemin etütleri gerektirmesi nedeniyle ihaleden önce uygulama projesi yapılamayan ve kesin proje ile ihaleye çıkılan barajlar, büyük sulama projeleri, karayolu, havaalanı ve liman inşaatları gibi yapım işleri bu kapsamda. Bu gibi işlerin kesin projeyle ihale edilmesine imkân tanınmış olmakla birlikte, işin uygulama projesine göre yürütülmesi zorunludur. Kesin projeyle ihaleye çıkmak demek, sadece ihaleye çıkmasına izin veriyor; ama, sözleşmenin, yine uygulama projesine göre yürütülmesi gerekiyor.

Teklif birim fiyatlı işlerde hakediş tanzimi, esas itibariyle 2886 sayılı Kanunun uygulanmasından farklı değildir. Farklılık, idarenin belirlediği birim fiyat ve tarifler yerine, yüklenicinin teklif ettiği birim fiyat ve tariflerin esas alınmasıdır. Teklif birim fiyatlı işlere ilişkin sözleşme eki belgeler, yine Kamu İhale Kurumunun hazırladığı tip sözleşmenin 9 uncu maddesinde sayılmıştır. Bunların içerisinde birim fiyat tarifleri, mahal listeleri de yer almaktadır. Bunlar, belirttiğimiz gibi, yüklenici tarafından teklif edilen birim fiyatlar ve onun tarifleridir.

Teklif birim fiyatlı işlerde bir diğeri, sözleşmede bulunmayan işlerin birim fiyatının tespiti. Bu, bildiğiniz eski Bayındırlık genel şartnamesinin 20 nci maddesine paralel bir düzenleme getirilmiştir. Yine burada da yeni birim fiyatlar özel bir ilgi sahası oluşturacaktır. Özellikle yeni iş kalemi ile benzerlik gösterme şartının denetimlerde çok sık irdeleneceğini burada belirtebiliriz.

Yine, teklif birim fiyatlı işlerde, iş kalemi miktarlarının değişmesi, buna ilişkin tip sözleşmenin 31 inci maddesinde, işin devamı sırasında yüzde 20’yi aşan artışın meydana gelmesi ve bunun sözleşme bedelinin yüzde 1’ini geçmesi halinde birim fiyatın revize edileceği belirtilmiştir. Bu revizyon sırasında belirlenecek yeni birim fiyatın da belirleniş keyfiyeti, sözleşme içerisinde yer alıp yer almadığı, buradaki oranlara uyulup uyulmadığı konuları önemli bir denetim alanı oluşturacaktır.

Yine, kısaca geçiyorum, süre uzatımları; yine bunlar gecikme cezası kesilmesini gerektiren durumlarla da yakından ilgili olduğu için, verilecek olan süre uzatım kararları, eskiden olduğu gibi, yine denetim elemanının ilgisini çekecektir.

Kazılardan veya devlete ait yıkımlardan çıkarılan malzeme, eskiden olduğu gibi, biliyorsunuz, işte “Kazıdan çıkan malzemeyi neden dolguda kullanmadın, neden blokajda kullanmadın” hususları yine gündeme gelebilecektir.

İhzarat uygulaması; bu kanunda yine bu yeni düzenlemelerde teklif birim fiyatlı işlerde ihzarata izin vermektedir. Dolayısıyla ihzarat işlemlerinin denetimi de yine, eskiden büyük bir farkı olmaksızın devam edecek.

Fiyat farkları; bu zaten yapı denetiminin en popüler sahasıdır. Bu da -yine elinizdeki notlarda var, çok ayrıntısına giremeyeceğim- denetim alanlarından birisi.

Sonuncusu da, fiilî ve fizikî denetim. Sayıştay Kanununun 29 uncu maddesi bu imkânı vermektedir. Özellikle anahtar teslimi işlerde, fiilî ve fizikî denetimin öneminin artacağını düşünüyoruz. Sayıştay denetiminde çok istisnai durumlarda uygulanan fiilî ve fizikî denetim, özellikle bu sahada önemli sonuçlar verebilecektir.

Dinlediğiniz için hepinize teşekkür ediyorum; notlarda ayrıntılı açıklamalar var, umarım yararlı olur.

BAŞKAN – Sayın Altun’a teşekkür ederiz.

Sayın Hikmet Işık, kendisi Çankırı doğumlu, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi mezunu. Sayıştay'da 24 yıl süreyle hizmet yaptıktan sonra, 1996 yılında Sayıştay Baş Denetçiliği görevinden ayrılmış, o tarihten bu yana yeminli malî müşavir olarak çalışıyor. Özellikle ihale hukuku ve yapım sözleşmelerinin uygulanması uzmanlık alanı olduğu için o konularla ilgili danışmanlık yapıyor.

Bu arada, devlet ihaleleriyle ilgili de yıllardır yayımladığı birkaç baskı yapan çok sayıda kitapları ve makaleleri var.

Kendisi bize, özellikle konuştuğumuz olayların da çerçevesinde olayın bir değerlendirmesini yapacak. Değerlendirmesini yaparken de, özellikle çekici vurma hikayesi gibi etkili yerlere vuracağına inanıyorum. Bu çekici vurmayı merak eden olabilir, söyleyeyim.

Bir fabrikada bir makine bozulmuş ve fabrikadaki bütün sistem durmuş. Aramışlar aramışlar bulamamışlar bir tamirci veya bir usta, en sonunda birini bulmuşlar, adam gelmiş, şöyle bir bakmış makineye, kontrol etmiş, “bana bir çekiç verin” demiş, bir çekiç vermişler, yaklaşmış makinenin yanına pat diye vurmuş çekici ve makine çalışmaya başlamış birdenbire. Tabiî, fabrikanın yöneticileri çok sevinmişler, patron da sevinmiş, ondan sonra hesap istemişler, adam demiş ki: “1 000 dolar” Patron demiş ki: “Yahu geldi, şöyle bir baktı, pat diye çekici vurdu, 1 000 dolar istiyor; olur mu. Dökümlü fatura isteyin, faturanın ayrıntısını yapsın, nereden geliyor” Adam “Peki” demiş, almış fatura defterini yazmış: “Çekiçle vurmanın bedeli 1 dolar, çekici nereye vuracağını bilmenin bedeli 999 dolar, toplam 1 000 dolar” şeklinde yazmış. Bu olayda olduğu gibi, ben Hikmet Beyin çekici iyi yerlere vuracağını tahmin ediyorum.

Buyurun Sayın Işık.

“Yapım İşlerinde Sayıştay Denetiminin Değerlendirilmesi”

HİKMET IŞIK (Yeminli Malî Müşavir) – Teşekkür ediyorum Sayın Başkanım.

Değerli izleyiciler, hepinizi saygıyla selamlıyorum. Meslek hayatım boyunca kamuda ve özel sektörde çalışmanın avantajını kullanarak, sizlere hitap etmek fırsatı verdiği için İNTES’e ve düzenleyici dergilere de ayrıca teşekkürlerimi sunuyorum.

Benden önceki konuşmacı arkadaşlarım kamuda sözleşme tekemmülü ve hakediş denetimi konusunda yapılan işlemlerin bürokratik sürecini ayrıntılı olarak anlattılar, müstefit olduk ve yıllardır yaşadığımız bir iklim. Bunu belirleyen, Türk malî mevzuatı. Aslında içinde yaşadığımız dönemde, sadece Türk malî mevzuatının değil, Türk kamu yönetiminin, hatta daha geniş anlamda tüm devletin yeniden yapılanması söz konusu ve bu olmazsa olmaz bir noktada.

Bu çerçevede bakıldığında, arkadaşlarımın liyakatle sundukları bürokratik işlemler ve mekanizmalar ve bunun devamı olarak biraz sonra benim mevzuata girmeden kabaca, nasıl göründüğü veya nasıl işlediğini sunmaya çalışacağım Sayıştay hakediş denetimi ve yargısı ile ilgili hususlar, bize bugünün resmini veriyor. Ama, bugün artık, bugün değil, bugün yarın!.. Kamu ihale mevzuatımız değişti, uygulanmaya girmeye çalışıyor, sıkıntılar var, getirdikleri var, dirençler var, statükodan gelen tepkiler var, siyasetten gelen başka beklentiler var. Ama, sadece kamu ihale mevzuatı değil, tüm kamu malî yönetimi entegre bir sistem; bütçelemeden, genel malî esasları belirleyen, işte 1050 sayılı Kanunda vücut bulan malî kurallardan, onun devamı olan Sayıştay denetimi ve Sayıştay yargısından ibaret bir sistem, tümüyle entegre,iyi çalışır, süratli hareket eden, kamuyu koruyan ama bu arada da hak adalet duygularının, kamu yararının sağlandığı hususunda bütün vatandaşlara teminat veren bir hale gelmek zorunda. Ve bunu, öncelikle Türk kamu yönetimi sonra da bununla ilgili olan tüm sivil toplum kuruluşları, örgütler, meslek birlikleri ve vatandaşlar birlikte yapmak zorunda, birbirimizi dinleyerek, yararlanarak, en kısa sürede, en doğruyu bulacak şekilde yapmak zorunda.

Zaten yapmamak gibi bir şansımız yok, kendimiz yapmazsak gözetim altında yapmak zorunda olduğumuzu biliyoruz. Bundan da çok hoşlanmıyoruz ama, bu realite. Bu çerçevede, bütün malî mevzuatımızın birbiriyle uyumlu, entegre, hızlı çalışır, verimli, iyi bir devlet imajı veren, vatandaşa adil davranıldığı yargısını veren, yolsuzlukları önleyen bir konsepte gelmesi lazım. Bu çerçeveden konuya bakmak istiyorum.

Kamu ihale mevzuatı değişti, önümüzde kamu malî yönetimi ile ilgili 1050 sayılı Kanunun yerine geçecek olan bir mevzuat var ve bu iki mevzuatın Sayıştay ile ilgili bağlantıları nedeniyle ve denetime getirilen çağdaş yaklaşımların da etkisiyle Sayıştay Kanununda da zorunlu olarak bir değişiklik ihtiyacı var. Bu genel bir konu, tartışılması uzun sürer, ben bunu yapmayacağım. Spesifik olarak, bugünün konusu olan yapım sözleşmelerinin yapılış aşaması ile uygulanma aşamasında söz konusu olan idare işlemlerin üzerinde sürdürülen denetim ve bunun sonuçlandırılmasıyla ilgili mekanizmalara genel değinmelerle buralarda bana göre nerelerde kritik, hatta vahim sayılabilecek eksiklikler, aksaklıklar var ve bunu nasıl düzeltmeliyiz konusunda görüşlerimi ifade etmeye çalışacağım.

Şimdi, kısaca önceki arkadaşlarımın değindiği konulara ilişkin birer cümle söylemek istiyorum. Maliye Bakanlığı vizesi halihazırda 1927 yılında çıkmış 1050 sayılı Kanunun 64 üncü maddesi çerçevesinde yapılıyor. Arkadaşımız esaslarını anlattı. Tabiî, bu vizenin de kalkmasını savunan uluslararası düşünceler var, teorik anlamda harcamadan önceki denetimler çağdaş devlet yapılanmasında sempatik karşılanmıyor. Ancak bildiğim kadarıyla, kadük olan ama yerine de hazırlanmaya çalışılan tasarılarda Maliye vizesi bir ölçüde korunuyor gibi bir durum var.

Kritik olan, Maliye vizesinin amacını bilerek, vizenin o amaç içinde kalması hususunda düzenleme yapmak. 1050 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinde yer alan taahhütlerin ve sözleşme tasarılarının vizesinin amacı, bütçe ödenek kullanımı ve ödenekle taahhüt arasındaki koordinasyonun sağlanmasıdır. Halihazırda da öyle olmasına karşın, uzun dönemde Maliye vizesi bir hukukilik denetimine, yarı içsel yarı dışsal, genel idare açısından iç denetim, diğer idareler açısından dış denetim vasfıyla bir denetim vasfı kazanmıştır; hukukilik denetimi dahil, süreç denetimi, her şey içine girmiştir. Bu, bence yeni düzenlemede dikkate alınmalı. Şayet kalacaksa, bu denetim bütçe ödenekleriyle genel bütçe konseptinin taahhüt boyutunu birlikte yürütmeye yetecek sayıda taahhütlerin kayda ve vizeye tabi tutulması anlamında sınırlı kalmalıdır.

Aynı şekilde Sayıştay sözleşme denetiminde, yeni hazırlanacak, aslında var olan, hazırlanan, kadük olan, yeniden çalışılan taslakta, kaldırılması düşünülüyor. Bu fikir, üç dört sene önce Dünya Bankası, IMF tarafından Türk Kamu Malî Yönetimi Reformu çerçevesinde gündeme getirildi. Ben o zamanlar Sayıştay'da idim, biz de direndik, hoşumuza gitmedi.

Şu an eminim Sayıştay'da da arkadaşların çok sempatiyle karşıladıklarını sanmıyorum. İyi ifa edilen bir fonksiyon, onu da biliyorum. Kamuya da yararlı, bir sürü hata başlangıçta önlenebiliyor; ama, denetim felsefesi itibariyle ön denetim kavramı, bugün için çağdaş devlet örgütlenmesinde düşünülmeyen bir şey. Her iki denetimin de bu çerçevede, bu anlayışla yeni yasada yer almasını ben tabiî karşılıyorum. Bu çerçevede, bu husustaki düzenlemelerin de, idarelerin çağdaş anlayışla, katılımıyla yapılması gerektiğine inanıyorum.

Sayıştay’ın taahhütlerle ilgili esas denetimi hakediş denetimi. Değerli arkadaşım Muhsin Altun, “Yeni 4734 ve 4735 sayılı Yasalar çerçevesinde ihale mevzuatının değişmesi karşısında hakediş mevzuatı veyahut da uygulaması nasıl değişecek, burada nasıl denetim yapacağız?” tarzında değerli bilgiler sundu. Önümüzdeki en az 5 yıllık sürede, özellikle sari büyük ihaleler nedeniyle, hele bu sene yaşanan İhale Kanunu öncesi ne olur, ne olmaz, “Bütün imkânlarımızla eski kanun çerçevesinde, en azından mahallî idare seçimlerine kadarki tüm yatırımlarımızı ihaleye çıkaralım” mantığı çerçevesinde yerel ve genel yönetimlerin en az, aşağı yukarı 5 yıllık taahhüt stoku var, aslında o 20 yıl olarak hesaplanıyor ama, ben son gelişmeleri kastediyorum.

Bu çerçevede, zaten bizim hakediş denetimi olarak düşündüğümüz denetim, halihazırda eski mevzuat çerçevesinde uzunca bir süre sürecek. Eski mevzuat, eski Devlet İhale Kanunu, eski Fiyat Farkı Kararnameleri, Bayındırlık Bakanlığımızın hazırladığı genel teknik şartnameler, birim fiyatlar, tarifler, analizler, Bayındırlık İşleri Genel Şartnamesi ve diğer hususlar bildiğimiz bir mevzuat bütünü. Kendi içinde iyi, tutarlı, örgütlenmesi olan, ancak geneline baktığımızda iyi mi olduğu hususunda bazı tereddütlerimiz bulunan bir mevzuat bütünü ve bu denetim bu çerçevede yapılmaya devam edilecek.

Ben, 7 yıldır serbest çalışıyorum. Sayıştay denetimine büyük saygı olduğunu müşahede ediyorum; hem kamudan hem özel sektörden. Gerçekten Sayıştay'ın yapım işleri denetimine ilişkin sorgularda çok ciddî, teknik tespitler oluyor. Arkadaşlar soruyorlar: “Sayıştay'da epeyce mühendis olmalı herhalde bunları yaptıklarına göre?” Sayıştay'da denetim kademelerinde çalışan hiç mühendis yoktur.

Peki, Sayıştay bunu nasıl öğrendi de, hangi mantıkla bu kadar detaylı, ayrıntılı bir mevzuatı bir meslek erbabının, özellikle mühendislerin hayatının geçim kaynağı olan bir mevzuatı bir yan argüman olarak, bir denetim çerçevesi olarak nasıl öğrendiler, nasıl tasdik ediyorlar. Tabiî, meslek kursları var. Özellikle yıllardır denetim yapan gruplarda usta-çırak ilişkisi içinde kazanımlar var. Bunları yaşadık. Arkadaşlarımız bildikleri kadar bunu kullanıyorlar.

Ancak, acaba yeterli mi? Bu konuda ciddî kaygı ve hadiselerle karşı karşıya kaldığımı da itiraf etmek zorundayım. Bir ölçüde öğrenilen, yani yarım hekim candan yarım hakim maldan sözünün bir tatbikatı olarak, bir konudaki öğrendiklerinizi, bildiklerinizi bir iddia haline dönüştürüp, bunu da çok ciddî maddî rakamlarla ve bu rakamların geri ödenmesi talebiyle sunmak, çok zor bir iş, çok iyi çalışılması gereken, bilirkişi kullanımının yaygın olarak yer alması gereken ve açıklık içinde yürütülmesi gerekli bir faaliyet.

Bu açıdan, halihazır Sayıştay denetiminin birtakım eksikleri olduğuna inanıyorum. Bunlar bilinen şeyler; ancak telafisi için ne yapılabilir, bu konuda süratli bir çalışma olduğunu pek bilmiyorum. En azından, denetim içerisinde hiyerarşik kademelendirme, ki denetçinin bağımsızlığı kavramı vardır, biz denetçiler meslek hayatında ekip çalışmasını dahi zor kabul ederiz. Hele denetimde hiyerarşik yapılanmayı hiç kabul etmeyiz. Ancak, denetim bulgularının karşı tarafa ve idareye ulaşmadan önce mutlaka özellikle böyle teknik özellik arz eden konularda bir süzgeçten geçmesinde yarar var.

Öyle olmadığı zaman, yeterli uzmanlığın işin içerisine girmediği zaman neler oluyor? Bir iki örnek vereceğim; iş adı, denetçi adı vesaire belirtilmesi mümkün değil ama, gerçek olaylarda bahsedeceğim. Bir denetçimiz bir önemli rakamda yol inşaatını inceliyor, denetim bulgularını yazıp, sorumlular dediğimiz kişilere tebliğ ediyor. Diyor ki: “Ben çıplak gözle bile buradaki kazının içinde yüzde 75 kaya olduğunu görüyorum, sizin klas zabıtlarınızda 4 tane var ama, buna uymuyor, o zaman işte uzman kuruluş bu yol inşaatıdır, Karayollarından -ki incelediği hesap bir başka özel bütçeli hesap- birilerini tedarik edin, 1 kilometrede bir sondaj yaptırın, bu klasın doğruluğunu kanıtlayın. Aksi takdirde benim hesabımla bu işte 3 trilyon fazla ödeme var, sebebini izah edin”

İdare ne yapıyor? Koskoca Sayıştay yazmış, saygı var, itibar var, itimat var. “O zaman, en azından tedbir koyayım, ben bu hakediş 3 trilyonu ödemeyeyim” Müteahhit ne yapacak? Nakit akışı berbat oldu, o zamana kadar dünya kadar borçlandı. Bankalardaki kredi daralmasını da biliyoruz, derhal ilave ipotek buluyor, bankalara yalvarıyor, yakarıyor, 2-3 trilyon teminat mektubu buluyor götürüyor idareye, “Ne olur, hakedişimi verin” diyor.

Sonra ne oluyor? Sayıştay yargısının ve denetiminin makul bir sürede biteceği varsayımı var. Bu süre, hesabın bittiği yıldan itibaren yargı, temyize kadar 6-7 yılı bulabilir. Dar anlamda denetim 1,5-2 yılı bulabilir, yargılama 1,5 yılı bulabilir. İlamın yazılması tebliği ilave 1 yılı bulabilir. Bu arada, teminat mektubunuz ne olacak? İçeride kalacak ve faizi de üç ayda bir 70 milyar civarında bir para; bu, somut bir olay.

Söyleyecek çok şey var, Başkan “son 3 dakikanız” diye ikaz ediyor, 3 dakikada sadece diyeceklerimin başlıklarını ifade edebileceğim.

BAŞKAN – Ara verdikten sonra tekrar konuşma hakkınız olacak.

HİKMET IŞIK – Şimdi, işlemin üç tarafı var; sorumlular diye bir kategori var, bir denetim boyutu var; denetim, kendi içinde denetim ve yargı olarak ikiye aykırılıyor Sayıştay özelinde. Bir de, esas işi yapan, parayı alan boyut var; taahhüt sektörü. Sayıştay hesap ve işlemleri inceliyor, denetliyor ve yargılıyor. Buna karşılık, hesap işlemlerini yapan taraf olarak, sorumlalar denilen, tahakkuk memuru, sayman, hakedişi düzenleyen, onaylayan, vesair bir grubu işlemden müşterek ve müteselsilen hep kusur aranmaksızın sorumlu görüyor. Yasalar böyle.

Ama, Sayıştay ilamlarının çok yüksek bir infaz oranı var, belki yüzde 90’larda. Kimden infaz ediliyor ilam? Sorumludan mı? Ben hiç hatırlamıyorum meslek hayatım boyunca. Ahizden infaz ediliyor; süreç şu: İlam çıkacak, temyiz edilecek, kesinleşecek, infazı kabil hale gelecek, üç ay içinde sorumlu parayı cebinden ödeyecek, rücû davası açacak; hukukî sistem bu. Ama, bu infaz nasıl oluyor? Sorgu gelir gelmez -bırakın yargıyı beklemeyi- demin verdiğim örnekteki gibi tedbirler alarak, re’sen hakedişten keserek, o idarede yoksa bile, başka idaredeki hakedişini bir şekilde devreye sokmaya çalışarak, ilam infaz ediliyor.

Arkadaşlar, bu yargısız infaz değil de nedir?.. O zaman yapılacak şey: Yargıyı yargı olarak mükemmel çalışır, adalet dağıtan, yargılamanın açıklığı, tarafsızlığı, savunma hakkının sonuna kadar kullanılması gibi unsurları olmazsa olmaz şekilde içeren bir yargı haline dönüştürmek zorundayız. Sayıştay yargısı Türkiye'ye lazım, çünkü böyle ihtisas arz eden bir konuda genel yargının halihazır işleyişi içerisinde kamu yararına bir sonuç alınabileceği hususunda benim ciddî kaygılarım var.

Nitekim, adlî yargıda da ihtisas mahkemeleri var. Tek dereceli, kendi içinde temyizi olan, özel bir malî yargı olarak düzenlenmesi doğru da, kimin ve neyin yargılanacağını çok iyi ayırmak lazım. Sorumluyu yargılıyorsak, buradan ahize gidiş mekanizmalarını, yargısız infazları tıkamamız lazım. Yargıyı da, ahizin de müdahale talebinde bulunabileceği, en azından bizim Sayıştay Kanununda olan Hukuk Muhakemeleri Usul Kanununa olan atıf çerçevesinde müdahale hakkının tanınabileceği; en azından savunma hakkının tanınabileceği bir hale getirmek lazım. Savunma hakkında, sorumlunun dahi savunma hakkı kısıtlı. Yargı, eğer denetimden sonra başlıyorsa, yargı önünde verilmiş hiçbir savunma yok. Savunma, denetim aşamasında verilmiş, daha sonra akıbeti bilinmeyen bir savunma. İlave bilgi verme şansı yok. Dolayısıyla sözlerimi bu aşamada, daha en az bu kadar daha fazla söyleyeceğim şeyler olmasına karşın, Başkanımın ikazı üzerine kapatmak istiyorum.

Özetle kısa bir sonuca atlayarak söylemek istiyorum: Yeniden yapılanıyoruz, istesek de istemesek de ve bunu kısa sürede yapacağız. Bunu çağdaş normlara göre yapmak da zorundayız. Artık insan haklarının önüne çıktığı, devletin insana hizmet etmesinin temel varsayım olarak kabul edildiği bir dönemde, statik, tutucu, eksik mekanizmaları savunma şansımız yok. O zaman, biz yapalım, bir an önce yapalım, doğru yapalım. Önce Kamu Malî Yönetimi Yasası içerisinde, sonra Sayıştay Yasası içerisinde bu mekanizmanın insanlara sıkıntı veren, tartışma yaratan hususlarını telafi edelim diyorum.

Saygılar sunuyorum.

BAŞKAN – Sayın Işık’a çok teşekkür ediyoruz.

Konuşmasından da fark ettiğiniz gibi, çekici vuracak çok yer varmış!

Şimdi, 15 dakika bir ara vereceğiz, sonra konuşmalar ve bir saatlik değerlendirmeler olacak.

--------o--------


İKİNCİ OTURUM

Açılma Saati: 11.30

OTURUM BAŞKANI: Prof. Dr. Şükrü KIZILOT
---------o---------