17 Cuprins Cuprins Lista acronimelor Lista tabelelor Lista figurilor 6

Sursa: Beneficiarii POS-T

Singura concluzie cu caracter general ce se poate trage pe baza cifrelor provizorii furnizate de Beneficiari este că, în acest moment, beneficiarii se confruntă cu un risc major de a fi puși în situația de a plăti în viitor sume considerabile ca urmare a revendicărilor depuse în cadrul proiectelor cu finanţare POS-T şi litigiilor aferente.

De asemenea, dinamica temporală a procesului de cuantificare şi soluţionare a revendicărilor presupune în practica curentă acumularea acestora în fazele finale de implementare a contractelor. Având în vedere faptul că multe dintre contracte finanțate în cadrul POS-T sunt aferente unor proiecte fazate, este de aşteptat ca nivelul costurilor suplimentare ce urmează să fie suportat de bugetul de stat să crească semnificativ.

II.1.6.3 Modul de îndeplinire și rezultatele exercitării funcției de management a Programului Operațional

II.1.6.3.1. Asigurarea funcției de management de Program la nivelul AM POS-T

În conformitate cu prevederile art. 60 din Regulamentul General, funcția primară a unei autorități de management din care decurg în subsidiar funcțiile specifice descrise la punctele a) – k) este asigurarea „managementului şi implementării programului operaţional în conformitate cu principiul managementului financiar eficace”.

Asigurarea unui management eficient a unui Program Operațional având specificul și caracteristicile POS-T prespune asigurarea la nivelul Autorității de Management a următoarelor sub-funcții/activități specifice:

• 
  macro-monitorizarea continuă a implementării programului în raport cu indicatorii și țintele strategice asumate;
  
• 
  managementul pro-activ al portofoliului de proiecte majore aflate în pregătire pentru a permite colectarea sistemică de informații și date în măsură să susțină realizarea de previzuni și proiecții realiste;
  
• 
  identificarea riscurilor cu caracter orizontal/sistemic care pot afecta implementarea Programului;
  
• 
  agregarea și diseminarea corespunzătoare a cunoștințelor relevante și problematicii specifice decurgând din implementarea Programului;
  
• 
  decizii strategice/de oportunitate menite să minimizeze materializarea riscurilor identificate ca urmare a activităților enumerate mai sus.
  

Pe parcursul implementării Programului Operațional, AM POS-T a dus la îndeplinire activitățile mai sus menționate, fără, însă, ca funcția de management de program să fi fost instituționalizată/așezată pe baze sistemice.

Astfel, se poate afirma că împărțirea Autorității de Management în structuri dedicate îndeplinirii funcțiilor principale descrise în Regulamentul General (Programare, Monitorizare, Management Financiar) a avut drept consecință colaterală ne-anticipată pierderea într-o oarecare măsură a imaginii de ansamblu asupra implementării Programului și limitarea perspectivelor de abordare a problematicii specifice.

Rezultatul acestei abordări insituționale a fost că managementul propriu-zis al Programului Operațional s-a realizat în principal pe baze empirice, deciziile strategice luate în acest sens având un caracter mai degrabă reactiv. De asemenea, procesul de decizie strategică nu a fost susținut în mod corespunzător de colectarea și agregarea sistematică de informații și date relevante care să permită îndeplinirea eficientă a funcțiilor de previziune și planificare, componente esențiale ale funcției de management.

Chiar și în aceste condiții, rezultatele concrete ale activității de management al Programului Operațional sunt remarcabile, detalii în acest sens fiind oferite în continuare.

II.1.6.3.2. Acțiuni specifice realizate de AM POS-T în asigurarea funcției de managment al Programului Operațional

a. Modificările Programului Operațional

Modificarea unui program operațional pentru adaptarea la schimbările survenite în raport cu momentul elaborării acestuia și a răspunde în timp real provocărilor de implementare reprezintă unul din principalele instrumente de acțiune de care dispune autoritatea de management în îndeplinirea funcției sale primare.

Modificările la nivelul programului operaţional intervenite pe parcursul primului ciclu de programare a fondurilor nerambursabile post-aderare alocate sectorului de transport din România au vizat tratarea unor dificultăţi punctuale intervenite în implementare precum şi adaptarea strategică în contextul evoluţiilor la nivel comunitar (ex. modificările regulamentelor UE, a reţelei TEN-T, etc.), în scopul creşterii și accelerării ratei de absorbţie a fondurilor.

Principalii factori care au făcut necesară modificarea de trei ori a Deciziei CE de adoptare a POS-T sunt enumerați în continuare, după cum urmează:

• 
  Evoluția lentă în implementarea proiectelor pe anumite axe prioritare şi domenii majore de intervenție, fapt ce a condus la măsura realocării de fonduri către sectoare mai performate (rutier) şi extinderea ariei de eligibilitate către noi operaţiuni/activităţi (ex. infrastructura de metrou);
  
• 
  Diminuarea riscului de dezangajare automată a fondurilor prin aplicarea mecanismului top-up (creşterea ratei de co-finanţare la 85% pentru toate axele prioritare ale POS-T, în temeiul modificărilor Regulamentului General nr. 1083/2006);
  
• 
  Realocarea de fonduri din bugetul POS-T către alt program operaţional, conform viziunii la nivel guvernamental;
  
• 
  Capacitatea limitată a principalilor beneficiari evidenţiată în gestionarea proiectelor din portofoliul POS-T, pentru ameliorarea căreia a fost extinsă eligibilitatea acestora şi pentru măsurile de asistenţă tehnică sprijinite în cadrul DMI 4.1.
  

În demersurile efectuate în acest sens, AM POS-T a aplicat prevederile art. 33 referitoare la modificarea programului operaţional din Regulamentului General nr. 1083/2006, a consultat în prealabil ministerul de resort responsabil cu protecţia mediului, în relaţie cu potenţialul impact al modificărilor prognozate asupra evaluării de mediu/ avizului de mediu, conform dispoziţiilor HG nr. 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri şi programe, cu modificările şi completările ulterioare şi a consultat membrii Comitetului de Monitorizare, potrivit procedurilor de lucru.

Detalii privind fiecare dintre modificările punctuale ale POS-T sunt descrise în subcapitolul 1.2 din prezentul raport.

b. Măsuri pentru evitarea dezangajării

Pe perioada implementării Programului Operațional, AM POS-T a monitorizat riscul de dezangajare automată și a inițiat măsuri active pentru pre-întâmpinarea materializării acestui scenariu. Valoarea sumelor plătite de CE cu titlu de pre-finanțare la debutul implementării Programului precum și aplicarea excepției prevăzute la art. 93 alin. 2 din Regulamentul General (regula n+3) au făcut ca primele previziuni în acest sens să fie prezentate la nivelul anului 2009, ca urmare a unei solicitări exprese în acest sens a CMI.

Începând cu anul respectiv, de altfel, AM a început să prezinte în rapoartele anuale de implementare situația riscului de dezangajare pe anul în curs și următorii ani, stabilind astfel ținte minime de absorbție nerespectarea cărora implica pierderea unor sume alocate în cadrul POS-T.

La sfârșitul anului 2010, pe baza unor estimări de plăți ce aveau în vedere atât proiectele contractate cât și proiectele aflate în diverse stadii de pregătire, AM considera că riscul dezangajării automate poate fi preîntâmpinat pentru întreaga perioadă de implementare a Programului⁵, deși această prognoză pleca de la prezumția neacumulării de întârzieri suplimentare în procesul de implementare al proiectelor majore.

Perspectivele la sfârșitul anului 2011 continuau să fie mai degrabă bune, AM apreciind că valoarea declarațiilor de cheltuieli ce ar fi urmat să fie transmise către CE în anul 2012 este suficientă pentru a pre-întâmpina riscul de dezangajare pentru anul respectiv⁶ (evaluat 6 luni mai târziu la aprox. 334 milioane de euro⁷). La acel moment se anticipa un risc major de dezangajare pentru anul 2013, în condițiile în care pentru anul respectiv se suprapuneau alocările din anul 2010 (ultimul an de aplicare al regulii n+3) și anul 2011 (primul an de aplicare pentru regula n+2), fapt ce conducea la o valoare cumulată de 1,6 miliarde de euro aflată în risc de dezangajare automată.⁸ În orice caz, după cum s-a afirmat cu prilejul reuniunii CMI din data de 17.11.2011, realizarea unui procent de numai 40% din previziunile de plată pentru anul 2013 ar fi condus la evitarea dezangajării automate în anul respectiv.

În 2012, însă, deși previziunile de plăți transmise de Beneficiari și asumate de AM indicau evitarea riscului de dezangajare automată, nivelul declarațiilor de cheltuieli transmise CE a fost cu 137.802.517 euro mai mic decât minimul necesar, suma respectivă fiind retrasă din alocarea aferentă anului 2009. Trebuie precizat, totodată, că această situație a survenit și în contextul în care pe parcursul anului 2012 Programul Operațional Sectorial Transporturi a fost suspendat ca urmare a unor deficiențe grave ale sistemului de management financiar și control.

Riscul major anticipat pentru anul 2013 a fost evitat ca urmare a modificării Regulamentului nr. 1083 prin care aplicarea regulii n+3 în cazul României s-a generalizat pentru întreaga perioadă de programare 2007 – 2013 fapt ce a condus la scăderea semnificativă a pragului de dezangajare, acordând astfel un tempo suplimentar autorităților naționale. În paralel cu accelerarea ritmului de implementare a proiectelor, acest fapt a permis evitarea dezangajării automate pe anul respectiv.

Ținta revizuită de absorbție pentru evitarea dezangajării în anul 2013 a fost stabilită la aprox. 770 milioane euro, AM POS-T înștiințând Beneficiarii în acest sens pentru ca aceștia să poată lua măsurile care se impun. În condițiile în care spre finalul anului 2013 riscul de dezangajare automată s-a acutizat, AM POS-T a propus spre aprobare în CMI și, ulterior, a demarat implementarea unui set de măsuri concrete în acest sens, respectiv:

Tabel 2 Măsuri de evitare a dezangajării implementate de AM POS-T în anul 2013

Măsura	Impact financiar asupra riscului de dezangajare automată
Reglementarea problemei remăsurătorilor	Autorizare de cheltuieli eligibile în valoare de peste 75 milioane lei (include CNADNR și CFR)
Reglementarea problemei Ordinelor de Variație	Autorizare de cheltuieli aferente OV în valoare de peste 25 milioane lei (include CNADNR și CFR)
Reglementarea problemei Articolelor Comasate	Autorizări de cheltuieli estimate la peste 30 milioane lei, cu respectarea condițiilor de realitate și legalitate a cheltuielilor aferente articolelor comasate
Reglementarea problemei sumelor reținute în cadrul contractelor de lucrări	Autorizare cheltuieli, estimate la peste 90 milioane lei
Reglementarea problemei „Funding Gap”	Autorizări de cheltuieli estimate la peste 60 milioane lei (referire la proiectele APCM pentru digul larg)
Reglementarea problemei cheltuielilor cu exproprierea	Autorizări de cheltuieli estimate la peste 28 milioane lei (pentru CNADNR și CFR)
Autorizare cheltuieli aferente lucrărilor real-executate pentru luna noiembrie 2013	Autorizări de cheltuieli estimate la peste 124 MEUR pentru FEDR și 180 MEUR pentru FC

Ca urmare a eforturilor derulate la nivelul întregului sistem inter-instituțional de gestiune a POS-T și a modificării Regulamentului 1083/2006 în sensul generalizării aplicării regulii „n+3” s-a reușit evitarea dezangajării automate pe parcursul anului 2013.

Presiunea a fost mutată, însă, pe anii 2014 și 2015, nivelul sumelor aflate în risc de dezangajare automată fiind considerabil. Ţinta de absorbţie asumată pentru anul 2014 a fost estimată la suma de 1.022 milioane EUR, AM POS-T înștiințând beneficiarii cu privire la riscul de decomitere, și solicitând luarea măsurilor necesare pentru realizarea nivelului planificat al cererilor de rambursare. Planul de Măsuri⁹ pentru evitarea riscului de dezangajare automată la nivelul POS Transport în anul 2014 a fost elaborat luând în calcul problemele identificate la nivel de proiect, astfel încât soluţiile propuse să poată fi implementate cât mai urgent:

Tabel 2 Măsuri de evitare a dezangajării implementate de AM POS-T în anul 2014

Măsura	Impact financiar asupra riscului de dezangajare automată
Modificări legislative privind autorizarea construcţiilor în domeniul transporturilor; propunere OUG privind înfiinţarea Ghişeului Unic de Autorizare a Construcţiilor în domeniul transporturilor	Autorizare de cheltuieli eligibile în valoare de peste 50 milioane lei (CNADNR – A Timişoara-Lugoj lot II, Lugoj- Deva lot III)
Instrucţiune privind condiţiile în care se pot aproba declaraţiile de proiectare şi proiectele tehnice de execuţie diferite faţă de oferta tehnică şi condiţiile în care se pot modifica graficele de plăţi	Autorizare de cheltuieli eligibile în valoare de peste 33 milioane lei (CNADNR)
Urgentarea procedurilor de pronunţare a deciziilor şi transmiterea documentelor către CNSC de către CNADNR: adresă	Autorizare de cheltuieli eligibile în valoare de peste 35 milioane lei (CNADNR - întârziere în semnarea contractelor de execuţie a lucrărilor pentru Autostrada Sebeş- Turda loturile I şi II)
Identificarea unor soluţii pentru: ecoductele din contractul de execuţie lucrări Autostrada Lugoj - Deva lot III; strămutarea cimitirului/viduct, strămutare specie lilieci şi soluţie pentru halda de deşeuri pentru Autostrada Lugoj - Deva lot III	Autorizare cheltuieli, estimate la peste 25 milioane lei (CNADNR)
Stabilirea unor termene mai scurte de răspuns la clarificările potenţialilor ofertanţi (1 septembrie) pentru Autostrada Câmpia Turzii – Ogra - Târgu Mureş	Autorizări de cheltuieli estimate la peste 329 milioane lei
Sprijin din partea MT pentru urgentarea exproprierilor, emiterea de Autorizaţii de Construire şi aprobarea în CTE a soluţiilor pentru viaduct Orăştie – Sibiu lot III	Autorizări de cheltuieli estimate la peste 26 milioane lei (CNADNR)
Urgentarea convocării CTE la nivelul Regionalelor CFR şi CFR infrastructură pentru Coşlariu –Simeria şi Coşlariu – Vinţu de Jos; Identificarea de soluţii de includere a unei clauze contractuale de evitare a dublei finanţări pentru tronsoanele de cale ferată Coşlariu – Simeria şi Coşlariu – Vinţu de Jos	Autorizări de cheltuieli estimate la peste 123 milioane lei (CFR )
Urgentare predare amplasament executanţilor de lucrări şi continuarea exproprierilor pentru tronsoanele de cale ferată Simeria- Coşlariu, Coşlariu- Sighişoara (20 sept 2014)	Începerea lucrărilor (CFR )
Stabilirea termenului de 9 septembrie 2014 pentru semnarea contractului de execuţie lucrări ERTMS pentru tronsonul de cale ferată Simeria - Sighişoara	Autorizări de cheltuieli estimate la peste 115 milioane lei (CFR )
Stabilirea termenului de 20 sept 2014 pentru răspuns la solicitările depuse de ofertanţi pentru contractarea execuţiei de lucrări pentru reabilitarea tronsonului Radna - Gurasada - Simeria; Urgentarea aprobării prin OG a contractului - cadru FIDIC astfel încât să se poată derula procedura de achiziţie	Risc de neabsorbţie 0,521 mld euro
Încheierea Actului Adiţional pentru lucrări suplimentare M5.	Autorizare de cheltuieli eligibile în valoare de peste 11 milioane lei (METROREX)
Identificare de soluţii pentru întocmirea Actului Adiţional aferent lucrărilor suplimentare pentru proiectul ”Prelungire digului de larg în portul Constanţa”	Autorizare de cheltuieli eligibile în valoare de peste 26 milioane lei (APMC)
Urgentarea transmiterii proiectului ”Podul rutier de acces în portul Constanţa” către CE spre aprobare	Autorizare de cheltuieli eligibile în valoare de peste 3 milioane lei (APMC)
Urgentarea proiectării ecluzelor destinate căilor navigabile până pe data de 31 decembrie 2014	Autorizare de cheltuieli eligibile în valoare de peste 8 milioane lei (ACN)
Urgentarea achiziţei de experţi printr-un contract de Asistență Tehnică necesară verificării cheltuielilor	Risc de întârziere în verificarea documentaţiilor

Rezultatul eforturilor derulate la nivelul întregului sistem inter-instituțional de gestiune a POS-T a fost evitarea aplicarea regulii dezangajării automate pe parcursul anului 2014.

În anul 2015, riscul de dezangajare provenind din valoarea considerabilă a angajamentului bugetar din 2012 (aproximativ 1,25 miliarde de euro) a fost diminuat considerabil de valoarea alocărilor aferente proiectelor majore, această situație conducând la evitarea dezangajării automate, deși valoarea cererilor de plată nu s-a situat la nivelul prognozat.

Concluziile generale privind măsurile și acțiunile inițiate de AM POS-T pentru a evita dezangajarea automată a fondurilor structurale și de coeziune alocate în cadrul POS-T sunt expuse în continuare:

• 
  Nivelul de conștientizare a riscurilor și, implicit, mobilizarea în vederea pre-întâmpinării efectelor acestora au crescut gradual pe tot parcursul perioadei de implementare a Programului;
  
• 
  Calitatea previziunilor financiare pe toată perioada de implementare a Programului a fost extrem de scăzută, fapt ce a îngreunat considerabil managementul eficient al riscului de dezangajare și, în termeni mai generali, managementul eficient al anvelopei financiare a programului;
  
• 
  De asemenea, specificul POS-T respectiv distribuirea celei mai mari părți a alocării în cadrul unui număr relativ limitat de proiecte majore a avut ca rezultat o limitare a impactului măsurilor cu caracter administrativ luate de AM în vederea minimzării riscului de dezangajare.
  

c. Instrucțiuni și circulare

Emiterea de instrucțiuni și circulare de către AM POS-T s-a dovedit un instrument eficient de implementare a măsurilor cu caracter strategic adoptate, de diseminare a informațiilor/cunoștințelor relevante pe toate palierele sistemului inter-instituțional de gestiune a Programului și de uniformizare a practicilor de management la nivelul Beneficiarilor.

Pe parcursul implementării POS-T, AM a emis 58 instrucţiuni şi 5 circulare/ghiduri destinate atât structurilor interne cât şi îndrumării beneficiarilor vizând punerea în aplicare a măsurilor pentru buna gestionare a programului operaţional, implementarea proiectelor, evitarea dezangajării automate a fondurilor şi creşterea gradului de absorbţie.

Aceste instrucțiuni și circulare au acoperit o problematică vastă, de la reglementarea unor aspecte ținând de managementul contractelor de finanțare încheiate între AM POS-T și beneficiarii programului până la abordarea problemelor specifice privind contractele de achiziție publică încheiate în scopul implementării proiectelor (ex.: completarea contractului de finanţare, completarea cererilor de rambursare, monitorizarea proiectelor, fazarea proiectelor, autorizarea cheltuielilor, tratamentul avansului în cadrul contractelor, plata materialelor și echipamentelor pe șantier, calendarul activităţilor pentru închiderea POS-T, etc.).

Obligația beneficiarilor de a se conforma și a duce la îndpelinire instrucțiunile emise de AM POS-T a fost statuată în mod corespunzător în cadrul contractelor de finanțare.

Lista completă a instrucțiunilor emise de AM POS-T pe perioada implementării Programului este prezentată în continuare în ordine cronologică, începând cu cele mai recente.

Instrucțiuni AM POS-T

2017

• 
  Instrucţiunea nr. 1 privind declararea de catre beneficiari a veniturilor nete direct realizate în cadrul proiectelor POS-T;
  
• 
  Instrucțiunea nr. 2 privind declaraţia Beneficiarului referitoare la durabilitatea proiectelor finanţate din bugetul POS-T;
  

2016

• 
  Instrucţiunea nr. 1 pentru modificarea şi completarea Instrucţiunii nr. 6 privind stabilirea calendarului cuprinzând activităţile şi termenele corespunzătoare în vederea închiderii POS-T;
  
• 
  Instrucţiunea nr. 2 pentru modificarea şi completarea Instrucţiunii nr. 6 stabilirea calendarului cuprinzând activităţile şi termenele corespunzătoare în vederea închiderii POS-T, cu modificările şi completările ulterioare.
  

2015

• 
  Instrucţiunea nr. 1 pentru modificarea instrucţiunii nr. 21/2014 privind unele măsuri cu caracter financiar la nivelul POS-T precum şi unele măsuri pentru evitarea riscului de decomitere în anul 2014, respectiv pentru fazarea proiectelor de infrastructură de transport;
  
• 
  Erata nr. 2 la Instrucţiunea nr. 19/2014 privind unele măsuri pentru stimularea financiară a personalului beneficiarilor POS-T implicat în implementarea proiectelor cu finanţare din fonduri structurale, cu modificările şi completările ulterioare;
  
• 
  Instrucţiunea nr. 3 pentru modificarea şi completarea Instrucţiunii 19/2014 privind unele măsuri pentru stimularea financiară a personalului beneficiarilor POS-T implicat în implementarea proiectelor cu finanţare din fonduri structurale;
  
• 
  Instrucţiunea nr. 4 privind unele măsuri financiare cu privire la fazarea proiectelor, inclusiv justificarea şi recuperarea avansului acordat prin contract, prin lucrări realizate după perioada de eligibilitate a POS-T;
  
• 
  Instrucţiunea nr. 5 privind unele măsuri pentru asigurarea gradului de absorbţie şi depunerea cererilor de rambursare de către beneficiarii POS-T în anul 2015;
  
• 
  Instrucţiunea nr. 6 privind stabilirea calendarului cuprinzând activităţile şi termenele corespunzătoare în vederea închiderii POS-T;
  
• 
  Instrucţiunea nr. 7 pentru modificarea şi completarea Instrucţiunii nr. 7/2013 privind unele măsuri pentru autorizarea cheltuielilor aferente contractelor de lucrări finanţate din POS-T;
  
• 
  Instrucţiunea nr. 8 pentru derogarea de la prevederile art. 2 alin. 2 din Instrucţiunea nr. 7/2013 privind unele măsuri pentru autorizarea cheltuielilor aferente contractelor de lucrări finanţate din POS-T, cu modificările şi completările ulterioare;
  
• 
  Instrucţiunea nr. 9 de modificare şi completare a Instrucţiunii nr. 19/2014 privind unele măsuri pentru stimularea financiară a personalului beneficiarilor POS-T implicat în implementarea proiectelor cu finanţare din fonduri structurale;