El derecho administrativo

A) Ausencia de funcionarios públicos del proceso penal y supresión de su participación en la actividad administrativa de constatación de las infracciones
Los funcionarios públicos, y eon relación a los hechos que ateetan a su actividad administrativa, pueden estar y actuar, según vimos en el proceso penal de eorte francés, bien eomo auxiliares de los órganos juris­diccionales, ejerciendo con determinadas prerrogativas las funciones de policía judicial, bien como una de las partes del proceso actuando como Ministerio Fiscal, llevando la acusación de las infracciones a la legislación administrativa que tienen a su cargo.
En el primer caso, es decir, en cuanto órganos dependientes de la Administración de Justicia encargados de la averiguación y eomprobaeión de los delitos y el descubrimiento de los delincuentes, nuestro ordena­miento atribuía cierta partieipaeión a los funcionarios, regulada en los artículos 282 a 288 de la Ley de Enjuieiamiento Criminal. Tal partieipa­eión era limitada, pues la eonsideraeión de miembros de la policía judicial —aparte de los miembros de los Institutos armados y miembros de la policía gubernativa—no comprendía ni mueho menos a todos los fun­eionarios públicos, sino únicamente a «las a~toridades administrativas encargadas de la seguridad pública y de la persecución de todos los delitos o de algunos especiales» (art. 283.1 de la Ley de Enjuieiamiento Criminal). A ello había que añadir la falta de valor probatorio de la actividad administrativa de eonstataeión y prueba de las infraeeiones, pues de acuerdo eon el artículo 297 de la Ley de Enjuieiamiento Criminal, los atestados y las manifestaciones de los funcionarios de la policía judicial se considerarán denuncias a los efectos legales y las deelaraeiones de hechos de los que tengan eonoeimiento personal deelaraeiones testi­fieales, por lo que su valor probatorio es el mismo que el que tendría el documento en que se consignase la actividad investigadora de un simple particular.
Pero incluso esta limitada actividad probatoria de los funcionarios, ha sido totalmente eliminada por el Real Deereto 749/1987, de 19 de junio, sobre regulación de la Polieía Judieial que, eon la finalidad de lograr una mayor «unidad orgánica» y «especialización» en el seno de la misma (Preámbulo del citado Real Decreto), limita el ejercicio de las funciones que le son propias a los miembros de las unidades orgánicas previstas en el artículo 30.1 de la Ley Orgániea de Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad e integradas por miembros del Cuerpo Naeional de Pol~eí" y de la Guardia Civil (art. 7). En ningún easo, pues, los funcionarios no policiales, no obstante ejercer actividades inspectoras, constituyen, u ostentan, el régimen de la policía judicial.
Los funcionarios tampoco son, ni han sido, en España miembros del ~ Ministerio Públieo, al que sólo pertenecen los funcionarios integrados e en los Cuerpos que lo componen. Síguese de aquí que el ramo o sector |: de la Administraeión afectado por una infraeeión eon eonseeueneias pena­.~. les no puede eompareeer eomo parte en el proceso a través de fun eionarios propios en calidad de Ministerio Fiseal. Su función queda, pues, ~ reducida al envío del dossier del asunto o del testimonio de particulares | al Ministerio Fiscal.
| B) Ambigüedad en torno a la naturaleza y carácter del Ministerio Fiscal
|A la falta de integración de los funcionarios de la Administraeión
que ejercen funciones inspectoras en el Ministerio Fiscal se suma la eir­

eunstancia de que los miembros del Ministerio Fiscal (pcse a sus orígenes

y denominación, que lo configuraron como defensores del Fiseo y de

la Administración), dadas la forma de su reclutamiento, sus condiciones

de carrera y su enfática vineulaeión al principio de legalidad, resultan

ser un cuerpo de funcionarios judiciales en los que descansa, a través

~ del juego del principio acusatorio, una parte esencial del proceso penal.
·De su viejo carácter de promotores o procuradores reales, resta su
deber de obediencia al Gobierno a través del Ministro de Justicia y del

Fiscal del General del Estado, deber que resulta muy difícil de conciliar

obviamente con la enfática vinculación a la legalidad. En todo easo, los

fiscales no obedecen órdenes de otras administraciones públicas como

las Comunidades Autónomas y los Entes locales, que si quieren de alguna

forma actuar en los procesos penales deben hacerlo en las mismas con­

diciones que los demás particulares.
IFuncionarios o jueces, la realidad sociológica muestra que los fiscales
I tienden más a ser los defensores en el proceso de la sociedad, del interés

I general, que de los intereses concretos de las administraciones públicas.

~Esta tendencia a erigirse en unos segundos jucces—a los que además

~tienen el deber de controlar—se explica no sólo por la tradicional asi­

"milación de las condiciones de carrera de jucces y fiscales, sino también

_~!por la aparición desde mediados del pasado siglo en el seno del Ministerio

"de Hacienda de un Cuerpo de funcionarios, los Abogados del Estado,
cuyo progreso en la Administración se debe en buena parte al hecho de haber desplazado a los fiscales de su papel de defensores de la Admi­nistración en la Jurisdicción Civil y en la Contenciosoadministrativa a través de una fase intermedia en que el Abogado del Estado actuaba como un simple delegado del Ministerio Fiscal.
Incluso en el proceso penal, el Ministerio Fiscal ha sido desplazado en cuanto defensor y representante del Estado. El Estado es para el Ministerio Fiscal un afectado más y, por consiguiente, de la misma con­dición que cualquier otra persona física o jurídica perjudicada por las consecuencias de las acciones delictivas, pero no es un cliente particular y preferente; el Ministerio Fiscal tampoco es el representante del Estado como sujeto de Derecho, como persona jurídica, como Administración Pública en suma, sino un simple mecanismo abstracto al servicio del principio acusatorio que encarna, defiende y representa intereses supraadministrativos.
Poco importa, pues, que la Administración del Estado pueda cons­tituirse en parte en el proceso penal a través del Letrado del Estado, o las demás administraciones públicas a través de letrados propios, pues la actuación de aquél y la de éstos está pensada para situaciones excep­cionales, para supuestos en que hay que defender un interés patrimonial concreto, pero no para actuar en forma constante y continua en el ejercicio de acciones penales que pudieran derivarse de las infracciones a la legis­lación administrativa.
C) La rigidez de la regla nalla pocrul sine iadicio
La creciente multiplicación de las infracciones a la legislación admi­nistrativa exige confiar en el juez hasta el punto de aceptar la posibilidad de condenas sin proceso, bien porque se produce un consentimiento del sancionado, bien porque toda la garantía se desplaza al otorgamiento a aquél de un recurso especialmente enérgico que no sólo suspende los efectos del acto sancionador, sino que, además, invalida y anula la reso­lución sancionadora contra la que se dirige, forzando al órgano a un nuevo juicio.
Ambas técnicas, desarrolladas, como hemos visto, en el Derecho com­parado, son completamente desconocidas en nuestra legislación procesal penal, en la que no hay cabida para mecanismos de conciliación ni para resoluciones judiciales inaudita parte, originándose siempre y en todo caso la celebración del correspondiente juicio.
El único supuesto en el que la legislación penal española reconoce relevancia en el proceso a la voluntad del imputado de saldar su res­ponsabilidad, se encuentra en la condena por conformidad del reo a pena correccional (actualmente, prisión menor) regulada por los artícu­los 655 y 694 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y que ha sido reco­nocida también por la Ley Orgánica 10/1980, de 11 de noviembre, de enjuiciamiento oral de delitos dolosos, menos graves y flagrantes (art. 7.2). La condena por conformidad constituye un procedimiento especial esta­blecido por la ley para los supuestos en que el objeto de la pretensión deducida es una pena no superior a la de prisión menor, en virtud del cual, cuando el imputado, con asistencia del defensor, se muestra con­forme con la calificación más grave de las partes acusadoras, el Tribunal,
I a menos que estime dicha calificación como improcedente por corres­ponderle otra de mayor gravedad, procede a dictar sentencia sin necesidad de que se celebre el juicio oral. No estamos por tanto ante una técnica que permita la condena sin proceso, pues con ella sólo se abrevian los trámites, eliminándose la fase del juicio oral, y no actúa, por ello, en el juicio de faltas, en el que la regla general es que todas las actuaciones se reconduzcan al acto de juicio o vista, de acuerdo con el principio de concentración.
| 4. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y LÍMITES DE LA POTESTAD SANCIONADORA
|Precisamente por sus confusos e ilegítimos orígenes en nuestro Dere­
cho, donde, como hemos visto, se habia producido un desarrollo paulatino

y silencioso de la represión administrativa (en el sentido de que se ha

llevado a cabo a través de más de sesenta años, ley a ley, norma a norma,

y no como fruto de una operación planificada y racional sobre el sistema

penal general, según ocurrió en Alemania e Italia), la potestad sancio­

nadara de la Administración ha tenido por fuerza que ser convalidada

por el artículo 25 de la Constitución, que al establecer el principio de

legalidad en materia punitiva se refiere a la penal y a la administrativa

(.

en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción admi­

nistrat¿va' según la legislac¿ón vigente»), y por el párrafo tercero del mismo

precepto que admite, a contrario sensu, sanciones administrativas que

no impl iquen privación de libertad (.

ner sanc¿ones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de liber­

ad,j). El reconocimiento de la licitud constitucional de las sanciones

~mpuestas por la Administración se apoya también en el artículo 45 ~
que, con referencia al medio ambiente, prevé para quienes violen lo dispuesto en la legislación respectiva y ·los términos que la Ley fije, sanciones penales o, en su caso, admin~strativas, asf como la obligación de reparar el daño causado».
Consecuentemente con estos preceptos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administración en diversos pronunciamientos, entre los que destaca la Sentencia 77/1983, que se ha arriesgado—innecesariamente a la vista de preceptos tan explícitos y de la dificultad de resolver en una sentencia una tema tan complejo—a filosofar sobre la justificación de este siempre anómalo poder de la Administración: «no cabe duda que en un sistema en que ngiera—dice el Tribunal—de manera estricta y sin ~suras la división de los poderes del Estado, la potestad sancionadora deberla constituir un monopolio judicial y no podrza estar nunca en manos de la Admin~stración pero un s~stema semejante no ha funcionado históricamentey es Ifcito duda, que fuera incluso viable, por razones que no es ahora momento de exponer con detalle, entre las que se pueden citar la conveniencia de no recargar con exceso las actividades de la Administración de Justicia, como conse­cuencia de ilícitos de gravedad menor, la conveniencia de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en relación con este tipo de ilícitos y la conveniencia de una mayor inmedinción de la autorzdad sancionadora respecto de los hechos sancionados». Sin embargo, ni es admisible que la potestad sancionadora se pueda justificar en la mayor eficacia si ésta lo es a costa de la reducción de la garant~a que comporta la intervención del juez, ni es verdad que se dé una mayor inmediación entre la autoridad sancionadora y los hechos sancionables, pues dicha inmediación brilla por su ausencia en la imposición de sanciones de mayor gravedad que se reserva siempre al Gobierno.
A su vez, en la misma sentencia el Tribunal ha dejado establecido las condiciones para la imposición de las sanciones administrativas en los siguientes términos:
a) Sujeción de la potestad sancionadora al principio de legalidad, lo que determina la necesaria cobertura de ésta en una norma con rango legal.
b) La interdicción de las penas de privación de libertad, a las que pueda llegarse de modo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas. Si dicho l~mite se traspasase podría utilizarse el proced'­miento del habeas corpas previsto en la Ley Orgánica 6/1984, de 24 de mayo. No obstante, en la Sentencia de 15 de junio de 1981 se mat~za que dicho límite no es aplicable al régimen disciplinario militar? pueS «... del art¿culo 25.3 se derzva, a sensu contrario, que la Adm~nistracton
militar puede imponer sanciones que directa o subsidianamente impluluen pr~vación de libertad».
c) El respeto de los derechos de defensa reconocidos en el artículo 24 de la Constitución, que son de aplicación a los procedimientos que la Administración siga por imposición de sanciones; y
d) Finalmente, la subordinación de la potestad sancionadora de la I Administración a la autoridad judicial, que consiste en el control posterior I de los actos sancionadores por la Jurisdicción Contenciosoadministrativa I y la preferencia de la Jurisdicción penal en el enjuiciamiento y deter­~ minación de los hechos susceptibles de ser enjuiciados por el orden admi­| nistrativo y aquella jurisdicción.
| El Tribunal Constitucional ha considerado también inexcusable la | concurrencia del elemento de la culpabilidad, si bien matizado por la | aceptación, a diferencia del Derecho penal, de la responsabilidad de las personas jur~dicas (Sentencias de 26 de abril de 1990 y 19 de diciembre de 1991).
Sin embargo, el Tribunal Constitucional no se ha planteado la ele­mental cuestión de los l~mites cuantitativos de la potestad sancionadora, ineludible cuestión si, como afirma, la potestad sancionadora de la Admi­nistración es «auxiliar de la penal» que corresponde a los Tribunales de Justicia. En contra de ese carácter subordinado está, sin embargo, la realidad de que las multas administrativas superan en cientos de millo­nes (Leyes 26/1984, de 19 de julio, sobre consumo, y Ley 14/1986, de 25 de abril, de Sanidad, Ley 91/1992, de Seguridad Cindadana, entre otras muchas) los l~mites establecidos con carácter general para las penas de multa por delito en el Código Penal, que fija entre cien mil y un millón de pesetas la de mayor gravedad (art. 74).
Efectivamcnte, el Tribunal Constitucional no señala unos limites cuan­titativos ni cualitativos—salvo el de privación de libertad—a las sanciones que la Administración pueda imponer a los ciudadanos, con lo que deja abierta la posibilidad de que se impongan como tales las de privación de todos los restantes derechos patrimoniales o profesionales sin límite de tiempo y cuantía, mientras que la cuantía de las multas está limitada en el Código Penal. Pero ¿es constitucionalmente posible que las leyes puedan determinar sanciones económicas ilimitadas para ser impuesta por las autoridades administrativas con motivo de las infracciones a la legis­lación de esta índole? La respuesta debe ser negativa si, como dice explí­citamente el Tribunal Constitucional, la potestad sancionadora de la Admi­nistración está al servicio de la represión de ilícitos de gravedad menor y es una facultad investida de un carácter auxiliar y delegado de la potestad punitiva del Estado que ostenta el poder judicial. Por otra parte, del ar­tículo 31 de la Constitución parece desprenderse que las sanciones de
multa nunca podrán tener un alcance confiscatario, ya que si ese l~mite se hace expl~cito para el sistema fiscal en el art~culo 31 de la Constitución (..en ningun caso tendrá alcance conf scatorio») parece razonable extenderlo a las sanciones tributarias, que son un elemento auxiliar del sistema fiscal, y, admitido para éstas, con mayor razón a las restantes sanciones admi­nistrativas. En definitiva, resulta inexplicable que la Administración espa­ñola no pueda privar a un ciudadano de su libertad por un arresto ni de veinticuatro horas, pero pueda con multas de cientos de millones de pcsetas condenarle de por vida a la más absoluta miseria. Parafraseando a Lenin, cabr~a decir entonces: libertad, ¿para qué?
En todo caso, un límite cuantitativo se impone siempre que el legislador criminaliza las conductas a través de topes cuantitativos, como ocurre en materia de contrabando y defraudación, delitos monetarios o infracciones tributarias en general. En dichos supuestos, al estar las multas en relación directa con la infracción, es evidente que la Administración no puede partir de su determinación de una base superior al tope mínimo a partir del cual la conducta infraccional está calificada de delito (cinco millones para el delito fiscal). Si lo hiciera, la conducta del funcionario o autoridad administrativa podría ser constitutiva—si se dan los demás elementos punitivos necesarios—de un delito de usurpación de funciones judiciales o prevariación o de encubrimiento de la propia elusión fiscal, pues con su actividad encubre y sustrae al infractor de la Justicia. Es también una asignatura pendiente para el Tribunal Constitucional determinar un tope a las sanciones privativas de derechos profesionales, lo que podría inten­tarse desde los fines asignados a las penas por el artículo 25.2 de la Cons­titución; pues si la finalidad de éstas es la reinserción social y se reconoce al recluso el derecho a ejercer un trabajo remunerado—ambas incum­plidas, por supuesto, por el actual sistema penitenciario—esa finalidad y condicionamiento parece que resultan incompatibles con las sanciones de privación de por vida de un status profesional o de la posibilidad, una vez perdido, de recuperarlo.
LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD

Y SUS MANIFESTACIONES:

RESERVA DE LEY Y TIPICIDAD
El art~culo 25 de la Constitución, como se ha dicho, se refiere al principio de legalidad en materia penal estableciendo que «nadie podrá ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislac~°n vigente». En una interpretación amplia este precepto implicaría no sólo la exigencia de ley habilitante o de reserva de ley, sino también la tras­lación a la actividad administrativa sancionadora del principio ~Je tipi­
cidad, de irretroactividad de la norma sancionadora (arts. 9 y 25 de la Constitución) y retroactividad de la más favorable, prohibición de analogía (Sentencia del Tribunal Constitucional 75/1984, de 27 de junio) y del doble castigo (bis in idem) y, en general, la aplicación de los principios condicionantes de la potestad punitiva del Estado, como el de culpa­b~lidad, que estudiaremos después.
Desde la perspectiva de la reserva legal, el empleo por el constituyente del término «legislación» no ha creado problema en el Derecho penal, porque el Tr~bunal Constitucional se ha precipitado a declarar que en éste se da una reserva ahsolata de ley, que debe ser orgánica cuando se limiten derechos fundamentales. Como dice la Sentencia de 30 de marzo de 1981: .
Sin embargo, el mismo término «legislación» tiene para el Tribunal Constitucional un distinto alcance en materia de sanciones administra­tivas, pues «la reserva de ley establecida en el art¿culo 25.1 no puede ser tan estricta en relación con la regulación de las infracciones y sanciones adm~n~strativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto» (sentencia 42/1987, de 7 de abril). Se entiende, por ello, que en el ámbito administrativo no es necesaria esa reserva absoluta de ley bastando con una «cobertura legal». Así, la Sentencia del Tribunal Cons­t~tuc~onal de 3 de octubre de 1983 emplea la expresión <.necesaria coLertura de la potestad sancionadora en una norma de rango legal», y en la de 15 de octubre de 1982 afirma que ·el legislador debe hacer el máximo esfuerzo posible para que la seguridad jur~dica quede salvaguardada en la defnición de los tipos», matizando que ·Igualmente, la Sentencia de 14 de junio de 1983 se refiere a ·la tipifiaoción I necesariamente genérica de las faltas muy graves de probidad».
~'
La interpretación «rebajada» del término «legislación» del artículo 25 de la Constitución para las infracciones administrativas es consecuencia de los avatares sufridos en la aprobación de este precepto. En su primera redacc~ón por el Gmgrcso el articulo 25 empleó la expresión «ordena­m~ento Jur~dico», lo que implicaba la cobertura jur~dica de las sanciones admm~strativas por simples reglamentos. Esta expresión fue sustituida en el Senado a instancia del Senador Lorenzo Martín Retortillo por la rigurosa y max~malista de «ley», precisamente para rechazar la posibilidad de una

cobertura simplemente reglamentaria; pero esta misma expresión fue rechazada en último lugar por el Congreso, que volvió a utilizar el término más genérico e impreciso de «legislación» (análogo al inicial de ordenamiento jurídico), lo que sin duda se hizo para evitar que una aplicac~ón rigurosa del principio de legalidad llevase al desarme sancionador de la Administración, que tradicionalmente encuentra en los reglamentos una legitimación primaria o complementaria de indudable importanc~a para las sanciones de índole menor, las similares a las faltas penales.

En definitiva, la diferencia entre el principio de reserva absoluta de ley—que opera en materia penal—y de «cobertura legal»—aplicable a las sanciones administrativas—es que, en el primer caso, la ley legitimadora ha de cubrir por entero tanto la previsión de la penalidad como la descripción de la conducta ihcita (tipicidad) sin posibilidad de completar esa descripción por un reglamento de aplicación o desarrollo; mientras que el principio de «cobertura legal» de las sanciones administrativas sólo exige cubrir con ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuant~a de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ihcitas, es decir, la tipicidad.
Por otra parte, el análisis de la legislación administrativa prueba que la «cobertura legal» es la técnica tradicionalmente seguida en la mayoría de los casos, aunque se dieran excepciones de normas reglamentarias sancionadoras sin autorización o cobertura en una ley autorizativa. As~ las leyes administrativas precisan de ordinario las sanciones y sus cuant~as máximas cuando se trata de multas y definen genéricamente como infracción el incumplimiento de los preceptos legales, remitiendo al reglamento de ejecución de la ley la enumeración o tabla de conductas sancionables. Por ello, el Tribunal Constitucional ha santificado esta técnica—ahorrando así una declaración de inconstitucionalidad generalizada sobre buena parte del ordenamiento administrativo preconstitucional—en la Sentencia 42/1987, de 7 de abril, al decir que la cobertura legal supone una «regulación mfnima en la ley de los tipos y sanciones y en concreto de los Ifmites máximos de éstas».
La Ley de Régimen Jur~dico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ha recogido esta doctrina al establecer la reserva de ley y la tipicidad para las infracciones (art. 129.1: asimismo para las sanciones (art. 129.2: «únicamente por la comisión de infracciones adm~nistrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán del~mitadas por la Ley»), al tiempo que permite la regulación complementar~
por reglamentos (art. 129.3: «las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introduc¿r especifiaociones o graduaciones al cuadro de las infracctones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracc~ones 0 sanc¿onesJ ni alterar la naturaleza 0 Ifmites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identifcoción de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes») La Ley también recoge las reglas complementarias de estos principios sobre irretroactividad (art. 128: «serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vtgentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracc¿ón adm¿n¿strat¿va» y «las d¿sposiciones sancionadoras producirán efecto retroact¿vo en cuanto favorezcan alpresanto inculpado»), y asimismo la proh~b~c~on de la analog~a (art. 129.4: «las normas defnidoras de infracciones y sanc¿ones no serán susceptibles de aplicación analógica»).
Por último, hay que señalar que, aunque el principio de legalidad deb~era haberse entendido sin equívocos, al igual que en materia penal, como exigencia de ley estatal, negando, en consecuencia, a los Parlamentos autonómicos toda posibilidad de aprobar normas sancionadoras adm~mstrat~vas, ello no ha ocurrido aso Y, sin embargo, la reserva de Ley «estatal» se apoya, evidentemente, en el art~culo 149.1.1 de la Const~tucton, que establece la competencia exclusiva del Estado para la regulación de las condiciones básicas de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, ~gualdad en las cond~c~ones básicas que resultana alterada si el mapa autonómico ofreciese un variopinta y desigual mapa sancionador. Esa no es, sm embargo, la opinión del Tribunal Constitucional, para el que «las Comun¿dades Autónomas pueden adoptar normas administrativas sanc~onadoras cuando, teniendo competencia sobre la mater¿a sustant¿va de que se trate, talas disposiciones se acomoden a las garanttas constitucionales d~spuestas en este ámbito del derecho sancionador (art. 25.1 de la CE básicamente) y no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto al régimen jurídico aplicable en otras partes del te~r¿tor¿o» (Sentencia 87/1985, de 16 de julio). Precisamente por exceder se l~mite de la igualdad con otras partes del territorio en cuanto a la uant~a de las sanciones en el caso concreto la sentencia citada anuló olo un precepto de la norma autonómica impugnada por superar la anc~ón prevista en la legislación estatal (clausura temporal de industria ue ext~ende a definitiva).
6. LA RESPONSABILIDAD Y LA CULPABILIDAD