Ii ühinemisleping (artiklid 1-3)

4. JAGU

KAPITALI VABA LIIKUMINE

1. Sissejuhatus
Seletuskirja kapitali vaba liikumise kohta koostas Rahandusministeeriumi finantsteenuste osakonna nõunik Uku Hänni.
Liitumisläbirääkimiste ja õigusaktide ühildamise raames viidi Eesti seisukohtade kujundamiseks läbi mitmeid uuringuid, avaliku arvamuse ja vastutavate ametiisikute (maavanemate) küsitlusi ning kasutati Euroopa Liidu institutsioonidelt ja liikmesriikidest saadud andmeid ja eksperthinnanguid. Arvestati ka mitmete valitsusväliste asutuste (kohaliku omavalitsuse üksuste liidud, Eestimaa Talupidajate Keskliit, Eesti Kaubandus- Tööstuskoda jt.) arvamuste ja ettepanekutega.
Kapitali vaba liikumine on üks aluspõhimõtetest, millele ühisturg ning majandus- ja rahaliit on rajatud. Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 14 kohaselt on ühisturg sisepiirideta ala, mille ulatuses tagatakse kaupade, isikute, teenuste ja kapitali vaba liikumine. Kapitali vaba liikumise põhimõtteid sätestav Euroopa Liidu seadusandlus ei ole mahukas ja piirdub põhiliselt asutamislepingu artiklitega 56-60.
Kapitali vaba liikumise üldpõhimõtted on sätestatud asutamislepingu artiklis 56, mille kohaselt keelatakse kõik kapitali vaba liikumise piirangud ning maksepiirangud liikmesriikide vahel ning liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel. Seega on tegemist universaalse vabadusega, mis erinevalt kaupade, teenuste ja isikute liikumisvabadusest kehtib teatud mööndusega ka mitteliikmesriikide suhtes. Kõnealune mööndus on sätestatud asutamislepingu artikli 57 lõikes 1, mille kohaselt ei takista artikli 56 sätted kohaldamast kolmandate riikide suhtes 31. detsembril 1993 siseriikliku või ühenduse õiguse järgi kehtivaid piiranguid, mis käsitlevad kapitali vaba liikumist kolmandatesse riikidesse või kolmandatest riikidest seoses otseinvesteeringutega, sh investeeringutega kinnisvarasse.
Asutamislepingu artikli 58 lõikes 1(a) sätestatakse erinorm, mis annab liikmesriikidele õiguse eristada maksumaksjaid nende elukoha või kapitali investeerimise asukoha järgi. Nimetatud artikli kohta vastu võetud deklaratsioon nr 7 kinnitab, et liikmesriikidel on õigus rakendada ainult selliseid kapitali liikumise piiranguid, mis eksisteerisid nende maksuseadustes 31. detsembril 1993. Sama artikli lõikes 1(b) sätestatakse liikmesriikide õigus võtta vajalikke meetmeid, et takistada siseriiklike õigusnormide rikkumist, näiteks rahaasutuste usaldusnormatiivide täitmise valdkonnas, või rakendada abinõusid, mis on õigustatud avaliku korra või julgeoleku seisukohalt.
Kapitali vaba liikumise acquis sätestab ka kaitsemeetmed, mida ühendus võib erandlikel asjaoludel rakendada, kui kapitali liikumine kolmandatest riikidest või kolmandatesse riikidesse põhjustab või ähvardab põhjustada tõsiseid raskusi majandus- ja rahaliidu toimimises (asutamislepingu artikkel 59), samuti ühenduse meetmed, mida peetakse vajalikuks Euroopa Liidu ühise välis- ja julgeolekupoliitika teostamisel (asutamislepingu artikkel 60 viitega artiklile 301). Ka seoses maksebilansi raskustega võib liikmesriik neist ülesaamiseks kasutusele võtta erakorralisi abinõusid, mis võivad olla seotud kapitali vaba liikumise piiramisega (asutamislepingu artiklid 119 ja 120).
Liikmesriikidele on antud erandlikke õigusi rakendada välisinvesteeringute suhtes alalisi või ajutisi piiranguid. Taolised erandid puudutavad peamiselt kinnisvarainvesteeringuid. Olulisematena tuleks nimetada Taani kohta käivat protokolli nr 1 asutamislepingu lisana, mis võimaldab selles liikmesriigis määramata ajani piirata suvemajade võõrandamist välismaalastele, samuti mitmetele liikmesriikidele võimaldatud üleminekuperioode põllumajandusmaa või suvemajade võõrandamiskitsenduste ajutiseks säilitamiseks.
Asutamislepingu kapitali vaba liikumist käsitlevate sätete rakendamiseks on Euroopa Ühenduste Nõukogu vastu võtnud direktiivi 88/361/EMÜ, mis sisaldab nimekirja nendest kapitalisiiretest liikmesriiki või liikmesriigist välja, millele kapitali vaba liikumise põhimõtted laienevad. Nendeks on otseinvesteeringud, kinnisvarainvesteeringud, tehingud väärtpaberite ja muude finantsinstrumentidega, tehingud jooksvate kontode ja hoiukontodega, finantslaenud ja -krediit, tagatised ja pandiõigused, kindlustusega seonduvad ülekanded, isiklikku laadi kapitalisiirded (pärandid, kingid, annetused jms.) ja muud liiki kapitalisiirded.
Liitumisläbirääkimiste kapitali vaba liikumise peatükis käsitleti lisaks kapitali liikumisvabaduse põhilisele temaatikale kahte sellega seonduvat rakenduslikku valdkonda, milleks on maksesüsteemid ja rahapesu tõkestamine. Piiriüleste maksete ja krediidiülekannete kiire, sujuv ja õiguslikult korrektne teostamine on väga oluline tagamaks kapitali vaba liikumise põhimõtete tegelikku rakendamist ja ebasoovitavate mõjude ning riskide vältimist. Euroopa Liidu acquis’ nimetatud valdkondades sisaldab Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiive 97/5/EÜ (piiriülesed krediidiülekanded) kohta ja 98/26/EÜ (arvelduse lõplikkus), nõukogu direktiivi 91/308/EMÜ (rahapesu tõkestamine), nende hilisemaid muudatusi ning veel mõningaid õigusakte.
Euroopa Liidu kohtuõigus, mis tuleneb kapitali vaba liikumise printsiipe puudutavatest kohtuasjadest, ei ole eriti mahukas. Tähtsamate hulka kuuluvad kohtuasjad puudutavad eluasemelaene, rahatähtede füüsilist eksporti, koguselisi piiranguid raha ekspordil, välismaiseid väärtpabereid, ringhäälingusaadete edastamist teise riigi territooriumile. Rida kohtuasju seondub allpool lähemalt selgitatava kuldaktsiate probleemiga, mis ei ole aga käesolevaks ajaks ühest õiguslikku lahendust leidnud.

2. Eesmärk ja sisu
Kapitali vaba liikumise põhimõtete täielik ülevõtmine aitab ühisturu ning majandus- ja rahaliidu parema toimimise tõttu Eestil saavutada kiiremat ja stabiilsemat majanduskasvu ning selle kaudu kõrgemat tööhõivet, sotsiaalse ja regionaalse arengu taset, tõhusamat keskkonnakaitset ja üldise elukvaliteedi paranemist. Kinnisvaraturu täielik vabastamine võimaldab vältida hinnamoonutusi, fiktiivseid tehinguid ja korruptsiooninähtusi selles valdkonnas. Peamiseks abinõuks nende eesmärkide saavutamisel on olnud Eesti õigusaktide kooskõlla viimine Euroopa Liidu õigusega selles valdkonnas.
Õigusaktide ühildamine ei hõlma mahukaid seadusandlikke ülesandeid, sest Eesti õigus on juba alates riigi taasiseseisvumisest ja rahareformist valdavalt kooskõlas kapitali vaba liikumise põhimõtetega, s.t Eesti õigusaktides on harva sätestatud ja veelgi harvem praktikas rakendatud kitsendusi, mis eristaksid ja diskrimineeriksid investoreid nende kodakondsuse, elukoha või asukoha järgi. See asjaolu tõstis liitumisläbirääkimiste algstaadiumis Eestit positiivselt esile nii võrdluses mitmete praeguste liikmesriikidega enne nende ühinemist Euroopa Liiduga kui ka võrdluses teiste liitumisläbirääkimisi alustanud kandidaatriikidega. Kuid liberaalne lähtepositsioon tekitas riiklust ja turumajandust taastavale Eestile ka spetsiifilisi arenguprobleeme, mille lahendamiseks tuli teha jõupingutusi kuni liitumisläbirääkimiste lõppfaasi jõudmiseni.
Nende probleemide olemus seisneb järgnevas. Eesti oli 1995. aastal ratifitseerinud Euroopa Lepingu, mille artikkel 61 kohustas Eestit ja Euroopa Liitu vastastikku mitte kehtestama uusi kapitali liikumise piiranguid. Liberaalse lähtepositsiooni ja Euroopa Lepinguga võetud kohustuste koosmõju seadis mõne majandusvaldkonna õiguslikule reguleerimisele liiga jäigad raamid, muutes võimatuks areneva õigussüsteemi puuduste ja kiirete ning ulatuslike majandusreformide ebasoodsate kõrvalmõjude leevendamise selliste meetmete abil, mis eeldaksid kapitali liikumispiirangute kasutamist. Näitena võib tuua riigi eriõiguste ajutise säilitamise nn kuldaktsiate omandamise näol Eesti Telekomi erastamise protsessis, mis leidis Euroopa Komisjoni poolt läbirääkimiste käigus teravat arvustamist. Kuldaktsiate omandamine on Komisjoni käsituses vastuolus kapitali vaba liikumise põhimõttega ning Komisjon on seda seisukohta kaitsnud mitmetes liikmesriikide vastu algatatud kohtuasjades. Kuna Eesti Telekomi puhul oli omandatud eriõigus ajutine (lõpeb enne Eesti võimalikku ühinemist) ja selle vajadus areneva seadusandluse nõrkusega põhjendatud, siis ei jätnud kuldaktsiate probleem Eesti ja Komisjoni vahele püsivaid erimeelsusi.
Teise olulise näitena õigusliku manööverdamisruumi piiratusest võib tuua olukorra, kus praktiliselt vaba juurdepääs maareformi käigus erastatavale maale tõi kaasa maatulundusmaa liigse killustumise, mittesihipärase kasutamise ja kohalike maaharijate tõrjutuse maaturul. Täiendavaid piiranguid aga Euroopa Lepinguga võetud kohustused ei võimaldanud enam kasutusele võtta. Liitumisläbirääkimiste osapoolte koostöös leitud lahendus sellele probleemile leiab kajastamist käesolevas ühinemislepingu eelnõus sätestatud üleminekumeetmetes.
Ühinemislepingu allakirjutamise hetkeks on Eesti õigus väheste eranditega kapitali vaba liikumise acquis’ga kooskõlla viidud. Peamiselt välisinvesteeringuid ja Eesti ettevõtetes väliskapitali osalust piiravad õigusaktid on kehtetuks tunnistatud (Eesti Vabariigi välisinvesteeringute seadus (kehtetu aastast 2000), välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele isikule kinnisomandi üleandmise kitsendamise seadus (2003) või piiravad sätted neist kõrvaldatud (kindlustusseadus (harmoneeritud 1999), laeva lipuõiguse ja laevaregistrite seadus (2003), ranna ja kalda kaitse seadus (2000), ringhäälinguseadus (2000). Lennundusseadus ühildatakse paljusid seadusemuudatusi sisaldava ühtse seaduse raames Eesti liitumise hetkeks. Väliskapitali osalust piiravat turvateenistuse seadust harmoneeriva seaduseelnõu menetlemine jäi Riigikogu IX koosseisu töö lõppemise tõttu pooleli ning see tuleb uuesti menetlusse anda.
Rahapesu tõkestamiseks võeti vastu 1999. aastal jõustunud, vastava acquis’ga täielikus kooskõlas olev rahapesu tõkestamise seadus ja selle rakendamiseks asutati Siseministeeriumi haldusalas vastav järelevalvestruktuur – rahapesu andmebüroo. Maksesüsteemide alaste õigusaktide täielik harmoneerimine Euroopa Liidu õigusega sõltus suurel määral võlaõigusseaduse vastuvõtmisest 2001. aastal. Selle valdkonna rakenduslik areng on olnud peamiselt Eesti Panga pädevuses.
Kõige olulisemaid kõrvalekaldeid kapitali vaba liikumise põhimõtetest on esinenud maa erastamist ja kinnisvaraturgu reguleerivates õigusaktides, peaasjalikult 1991. aastal vastu võetud maareformi seaduses ja eespool mainitud, 1996. aastast kehtinud välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele isikule kinnisomandi üleandmise kitsendamise seaduses. Muudes õigusaktides sätestatud põhiliselt potentsiaalsete (tegelikult üldse mitte või ainult üksikjuhtudel kasutatud) kitsendustega võrreldes on nende puhul tegemist reaalsete, massilistes erastamis- või tsiviiltehingutes rakendatud kitsendustega välismaalaste ning välismaiste ja ka Eesti juriidiliste isikute suhtes.