Table des matières

Section 3 - Le gouvernement PARTENARIAL comme éducation spécialisée libérale

L'ensemble des structures à la fois idéologiques, juridiques et professionnelles qui viennent d'être décrites contribuent à la formation d'une situation de partenariat bilatéral entre les services de l'environnement industriel et chaque entrepreneur industriel concerné. Autorisé et inspiré dans son action par le droit positif, réaliste par formation et souvent par nécessité de carrière, fortement doté en ressources de pouvoir et protégé des regards extérieurs, le fonctionnaire de l'environnement industriel établit avec chaque industriel une relation personnalisée de tutorat faite de dialogues et de tensions, de négociations et de conflits, d'oppositions et d'alliances objectives.

L'un des inspecteurs d'installations classées que nous avons rencontré a comparé sa mission à celle d'un instituteur ; dans la même veine, on pourrait dire cependant, au regard de la délinquance environnementale dont il est parfois question, qu'elle s'apparente davantage à une éducation spécialisée. Elle peut en outre être qualifiée ainsi parce qu'elle ne s'adresse, dans les faits, qu'à une minorité d'exploitants d'installations classées. Cette activité gouvernementale comporte une dimension d'instruction qui implique la délivrance d'un savoir-faire dépendant de "l'état de l'art" en matière d'organisation "correcte" des "process" de production industrielle et des règles juridiques en vigueur ; l'instruction vise à enrichir les esprits par des leçons et des précepts de "bonne" production. L'action d'éducation est plus large que la précédente qu'elle inclut en partie ; elle porte sur la formation civique des esprits et vise à amener les producteurs et éliminateurs de résidus à intérioriser certaines règles technico-juridiques au point d'y conformer leurs comportements. Sur la base de cette distinction, nous verrons que les outils pédagogiques disponibles aujourd'hui permettent d'instruire à peu près tous les exploitants d'installations classées (sauf ceux qui ne se déclarent pas !) mais ne permettent d'en éduquer qu'un nombre très limité, représentant environ le dixième des installations autorisées et le centième des installations effectivement déclarées.

Cette éducation spécialisée peut également être qualifiée de libérale notamment pour marquer la distance qui la sépare d'une "police spéciale". Cet intitulé adopté traditionnellement par les manuels de droit de l'environnement⁶⁹⁷ ne rend pas compte de la réalité sociale dont il est question et, en particulier, des rationalités d'action qui structurent le comportement des agents de l'Etat : "Le savoir-faire d'une DRIRE tient pour beaucoup dans sa capacité à dialoguer avec les industriels."⁶⁹⁸ Le chef de la division environnement renchérit sur ce point en exposant de manière très claire la démarche générale et son esprit : "Notre métier, est avant tout de conduire les industriels à mener eux-mêmes cette démarche de protection de l'environnement. La DRIRE s'assure alors que la réflexion a été menée dans les règles, et en tire les conclusions réglementaires. Nous amenons les industriels à avoir une démarche positive dans ce domaine, et, si nécessaire, la leur imposons en usant de sanction."⁶⁹⁹ A la question : pourquoi les sanctions constituent seulement un recours ultime ? Les réponses obtenues sont toujours de cette sorte : on ne peut pas mettre un inspecteur derrière chaque industriel ; il faut donc bien et il vaut sans doute mieux établir des relations de confiance réciproque qui n'amènent pas les industriels, par un regard trop inquisitorial, à des comportements de dissimulation (notamment des résidus) face auxquels l'administration se trouverait de toute manière impuissante. J. Servan, Ingénieur en chef des Mines, dans son rapport de 1983 reprenait cet argument qui résume l'orientation générale donnée à ces politiques publiques : "Si indispensables qu'ils soient, les contrôles ne sauraient être complets et permanents. Plus que la contrainte qu'ils représentent, c'est l'évolution des mentalités - à laquelle ils doivent contribuer - qui devrait permettre d'améliorer la situation. Cette évolution suppose une information et une “éducation”"⁷⁰⁰. Nous étudierons successivement l'action d'instruction par l'information (§1), d'éducation par la pression (§2) et, dans le cadre de cette dernière, le sens et l'usage qui est fait des moyens de sanction (§3).

§ 1 - Une instruction généralisée des exploitants d'installations classées

A la suite des modifications introduites par le Sénat lors des débats préliminaires sur la loi de 1976, au régime des trois classes d'installations en vigueur depuis 1810 a été substituée une distinction entre "les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l'articles 1^er" (art.3, al.1) soumises à autorisation préalable et les "installations qui, ne présentant pas de tels dangers ou inconvénients, doivent néanmoins respecter les prescriptions générales édictées par le préfet en vue d'assurer dans le département la protection des intérêts visés à l'article 1^er" (art.3, al.3) soumises à simple déclaration.

A - L'information sommaire des exploitants d'installations déclarées

Comme le remarque un DIREN probablement assez peu impartial : "Autre limite des DRIRE : en raison de leur surcharge de travail, seuls les dossiers des grandes entreprises sont instruits en profondeur. Pour les PME/PMI et tout ce qui relève de la procédure de déclaration, il n'y a pas grand chose. Aujourd'hui les pollutions diffuses et l'accumulation des petites nuisances c'est aussi important que les risques de gros accidents".⁷⁰¹ Le "pas grand chose", est précisément défini par la loi de 1976 qui oblige les près de 500 000 installations concernées par cette catégorie de la nomenclature nationale à déclarer au Préfet l'existence de leur établissement avant sa mise en service. Le dossier à remettre est sommaire ; il est réceptionné, comme pour les autorisations, par un service spécifique (fonction de secrétariat) de la Préfecture du département - le Service de l'environnement et des installations classées - mais, contrairement aux dossiers d'autorisation, n'est pas transmis à la DRIRE. Le service préfectoral instruit le dossier d'un point de vue strictement administratif ; à réception du dossier il délivre à l'exploitant un récépissé et lui communique une copie des prescriptions générales applicables à son installation. Une copie des différents documents est transmise à la mairie de la commune concernées où ils peuvent être consultés ⁷⁰².

Ces prescriptions sont établies, pour la plupart d'entre elles au niveau national sous forme d'arrêtés-types valables pour des catégories déterminées d'installations (art.10-1 de la loi de 1976) et réunis dans la brochure n°1001-II publiée par le Journal Officiel. Ces arrêtés ne s'appliquent en principe qu'aux installations nouvelles et "précisent, après avis des organisations professionnelles intéressées, les délais et conditions dans lesquels ils s'appliquent aux installations existantes" (art.10-1, al.1 de la loi) ; ils peuvent également être localement imposés aux installations existantes par décision préfectorale instruite par la DRIRE ce qui n'est pratiquement jamais le cas. Ces arrêtés-types sont repris et édictés au plan départemental par arrêtés préfectoraux de portée générale (art.29 du décret n°77-1133) et, dans certains cas, leur contenu peut être modifié localement après avis des Conseil départementaux d'hygiène dans les conditions prévues par chaque arrêté-type national. Mais d'une manière générale, les arrêtés-type édictés au plan local ne font que reprendre les arrêtés nationaux et donc ne tiennent pas compte des contraintes locales spécifiques notamment en ce qui concerne les caractéristiques du milieu récepteur. "Les rejets, observe le Cabinet ABC dans une étude conduite pour le Ministère de l'environnement, sont soumis soit à autorisation, soit à simple déclaration quand on considère que leur impact ne nécessite pas de prescriptions particulières. Cependant, la somme des rejets soumis à simple déclaration d'installations concentrées localement peut avoir un impact qui justifierait des prescriptions plus restrictives. Exemple : les rejets des petits traiteurs de surface pris individuellement n'ont pas une grande influence, mais la concentration en métaux lourds provenant d'une vingtaine de rejets locaux sur quelques centaines de mètres de rivière à faible débit modifie sensiblement l'impact sur le milieu naturel."⁷⁰³

Résumons ce dispositif en pratique assez simple : une installation se déclarant à la Préfecture reçoit une copie d'un arrêté portant prescriptions générales pour toutes les installations de sa catégorie. Le dispositif d'information se résume ainsi à ces textes dont la lecture montrent qu'ils répondent à des questions de cette nature : comment bien installer et faire fonctionner tel type d'installations ? Les arrêtés généraux (dits "arrêtés-type") édictés dans chaque département sont naturellement opposables aux établissements concernés en cas de non respect des prescriptions édictées. Les effets sociaux de ces arrêtés, en dehors des situations conflictuelles sont difficiles à apprécier. Il n'est pas certain que les arrêtés-type soient toujours bien "compris", pour reprendre l'euphémisme d'un directeur régional (DRIRE), par les chefs d'entreprise : "Pour l'instant, les autorisations préfectorales établissent des normes adaptées à chaque établissement industriel et à chaque environnement local spécifique, mais cela n'est applicable qu'aux grandes plates-formes, Pour le reste, il faudra mettre en place des normes plus générales, précises et aisément compréhensibles, qui puissent être prises en compte par l'ensemble des chefs d'entreprise."⁷⁰⁴

Au delà de cette information initiale, une possibilité d'information continue existe. Elle repose sur la mise à jour progressive des arrêtés-types nationaux. Son ampleur est fonction des évolutions technologiques et des plaintes émises par les riverains. Sur le plan local les interventions publiques peuvent prendre la forme de décisions individuelles qui spécifient, précisent et complètent les termes des arrêtés préfectoraux généraux. Juridiquement, il est en effet toujours possible au Préfet de soumettre une installation particulière à toutes prescriptions nécessaires que lui propose la DRIRE et après avis du Conseil départemental d'hygiène. Cependant les modifications ainsi introduites sont rares, de l'ordre d'une centaine par an (à rapprocher des 500 000 installations existantes) : on en compte exactement 147 en 1990 (dont 79 en Rhône-Alpes) ; elles interviennent généralement après des pollutions avérées et / ou des conflits locaux.

B - L'instruction initiale des exploitants d'installations autorisées

Lorsque la nomenclature en vigueur classe l'activité d'une installation projetée parmi les établissements soumis à autorisation, le pétitionnaire doit déposer un dossier de demande d'autorisation à la Préfecture du département dans lequel est prévue l'implantation de l'installation. L'ensemble des prérogatives de puissance publique sur l'encadrement des installations classées sont, à quelques exceptions près (liste spéciale, ressort de plusieurs territoires, défense...) formellement du ressort de cette autorité. Le dossier est réceptionné par le Service de l'environnement et des installations classées de la Préfecture. Ce dernier, comme on l'a indiqué, est dénué de toute compétence technique pour évaluer le dossier dont il se limite à vérifier la conformité au règles de candidature (statut du demandeur, composition du dossier...). Le dossier est transmis à l'inspection des installations classées c'est à dire, en pratique, à la DRIRE qui confie à un inspecteur, en relation avec un ingénieur de la Division de l'environnement, le soin de l'instruction. Celle-ci est finalisée par une proposition faite au Préfet, d'un arrêté d'autorisation. Les cas de refus sont rares : on en compte 47 en 1990 sur l'ensemble des DRIRE pour 1308 autorisations nouvelles.

La composition du dossier de demande d'autorisation est régi par les articles 2 et 3 du décret du 21 septembre 1977. Il doit comporter un ensemble de plans de l'installation, de son voisinage et une description des activités envisagées (nature, volume, procédés de fabrication, matières premières, produits fabriqués...). Il doit comprendre, en outre, une étude d'impact sur l'environnement, une étude relative aux risques d'accident et une notice sur la conformité de l'installation aux règles relative à l'hygiène et à la sécurité des travailleurs dans l'entreprise. L'étude d'impact doit détailler en particulier les conditions d'utilisation des eaux, les dispositions prévues pour la protection des eaux souterraines, l'épuration et l'évacuation des eaux résiduaires et l'élimination des déchets et résidus d'exploitation.

Ce n'est pas au stade du dépôt du dossier de candidature en Préfecture mais bien avant que commencent les négociations entre les fonctionnaires de l'environnement industriel et le candidat. Celui-ci en effet a rarement intérêt à investir dans la constitution d'un dossier susceptible d'être refusé par le service instructeur et qui risquerait de devoir être recommencé. La DRIRE de son côté n'a aucun intérêt non plus à accroître sa charge de travail en ayant à traiter non pas un dossier, mais deux, trois ou plus jusqu'à obtention d'un projet acceptable. Dès lors, les intérêts des deux parties convergent vers l'ouverture d'échanges de vues préliminaires visant à des ajustements qui permettent à tous de minimiser les coûts de transaction liés à cette procédure d'autorisation. Dans une brochure officielle de présentation de l'inspection des installations classées, une DRIRE signale implicitement la nécessité de ces contacts précoces : "Notre métier est donc de conjuguer par une négociation technique et économique, le souhaitable, le possible, l'exigible et le nécessaire. (...) Ceci suppose aussi que nous soyons saisis des projets le plus tôt possible. C'est aussi l'intérêt de l'industriel." (souligné dans le texte)⁷⁰⁵ L'essentiel se joue dans ces tractations préliminaires qui se poursuivent jusqu'à conclusion d'un accord ou, tout au moins jusqu'à une approximation d'un tel accord reflété par le dossier de candidature finalement remis à la Préfecture et que celle-ci transmet ensuite à la DRIRE... qui en a déjà négocié les termes.

Le pétitionnaire peut certes, à ses risques et périls, tenter de forcer la main de ses interlocuteurs de la DRIRE en déposant un dossier encore insatisfaisant pour celle-ci ; mais les ingénieurs de ce service peuvent en retour menacer le candidat d'un refus d'autorisation ou d'un arrêté d'autorisation particulièrement contraignant. Dans ce cas de figure, la négociation se poursuit alors sur un mode plus conflictuel. La position des ingénieurs des DRIRE est certes prépondérante, les Préfets et leurs proches collaborateurs pouvant difficilement modifier la proposition faite - de nature souvent hautement technique ! - sans courir le risque d'assumer ultérieurement les conséquences d'un mauvais fonctionnement éventuel d'une installation mal encadrée. Cependant, le candidat n'est pas dénué non plus de ressources pour faire prévaloir ses vues notamment lorsque son projet d'implantation est de nature à alimenter substanciellement, par la taxe professionnelle, les budgets des collectivités territoriales d'accueil et à contribuer à la création d'emplois sur les territoires de ces collectivités. Il trouve alors auprès des élus locaux concernés des alliés capables de faire prévaloir ses vues auprès du Préfet et, par son intermédiaire, auprès de la DRIRE elle-même. L'argument puissant que peut utiliser l'industriel pour mobiliser ces élus est celui d'un déplacement éventuel du projet d'implantation sur un autre site.

Dans le cas où le dossier déposé en Préfecture reflète fidèlement les points de l'accord négocié avec la DRIRE, celle-ci ne fait ensuite que formaliser cet accord dans sa proposition d'arrêté préfectoral d'autorisation. Il est très rare, d'après les fonctionnaires des DRIRE interrogés, que leurs propositions d'arrêtés soient refusées par les Préfets.

Lorsqu'il juge le dossier de demande d'autorisation suffisamment complet, le Préfet ouvre obligatoirement, par voie d'arrêté, une procédure d'enquête publique sur l'implantation de cette installation. Cette procédure est précisément encadrée par la loi de 1976 et son décret d'application. Nous montrerons dans la section suivante (§1, A, 2) qu'elle a généralement peu d'incidence sur le contenu des arrêtés d'autorisation. Il suffit pour l'instant de noter que, à ce stade de la procédure, la DRIRE et l'établissement industriel se retrouvent en situation d'alliés objectifs pour défendre l'accord auxquels ils sont parvenus face aux divers "publics" définis par la procédure d'enquête publique. En effet, une contestation argumentée et puissante du projet déjà négocié remettrait en cause non seulement la position de l'industriel mais également celle de la DRIRE puisque le projet reflète un accord entre les deux.

Les conseils municipaux concernés sont ensuite appelés à donner leur avis et les différents services administratifs intéressés sont consultés. Au vu de l'instruction technique, des résultats de l'enquête et des diverses consultations, l'inspection des installations classées établit le dossier définitif comportant le projet d'arrêté préfectoral autorisant l'ouverture de l'installation et prescrivant les mesures techniques à respecter. Le dossier est ainsi présenté en Conseil départemental d'hygiène (CDH)⁷⁰⁶ dont l'avis qui ne lie par le Préfet est néanmoins décisif. En effet, le CDH est une institution ancienne et traditionnellement très écoutée des Préfets qui décident rarement contre son avis. Formé de représentants de divers services de l'Etat, dont la Direction départementale des affaires sanitaires et sociales qui en assure le secrétariat et de différents professionnels (médecins, techniciens...), il constitue dans les faits, vis à vis de la DRIRE et de l'industriel, le seul pôle de contre-expertise institué au sein de l'appareil d'Etat. Les fonctionnaires de l'environnement industriel considèrent donc le passage devant ce comité comme un moment crucial de la procédure puisqu'un avis défavorable sur le dossier constituerait implicitement une remontrance grave à l'égard des ingénieurs qui ont eu en charge son instruction. Ceux-ci sont ainsi amenés non seulement à présenter le dossier mais aussi, en fait, à le défendre devant le comité. Comme pour l'enquête publique, la DRIRE et l'industriel, se trouvent en situation d'alliés objectifs dont les intérêts convergent dans la promotion du dossier.

Une fois obtenu l'avis favorable du CDH, le Préfet signe alors un acte formellement unilatéral reposant en fait sur une convention passée entre l'industriel et les services d'inspection des installations classées. Cette convention régit les rapports ultérieurs entre ces deux partenaires : il porte non seulement sur les normes immédiatement applicables, mais engage aussi l'avenir en fixant des échéancier de réalisation, des rythmes de contrôle, les informations à fournir et leur périodicité. Anciens protagonistes d'une négociation bilatérale plus ou moins tendue, devenus alliés durant la procédure administrative pour défendre leurs accords, les deux partenaires se retrouvent à ce moment là de nouveau dans une confrontation bilatérale portant sur le respect des accords formalisés.