Raportul auditului conformității asociat auditului performanței „Managementul serviciilor publice de transport urban și impactul fiscal bugetar al acestora

Sursă: Rapoartele situațiilor financiare și evidenței contabile ale ÎM pe anii 2014-2016.

ÎM RTEC, ÎM DTB și ÎM PUA nu au asigurat reducerea costurilor de prestare a serviciilor de transport, ignorând și prevederile contractelor de împrumut semnate cu BERD. Astfel, numărul de angajați per troleibuz la ÎM RTEC și ÎM DTB au constituit 8,2 și, respectiv, 7,3 persoane, față de 6 persoane asumate.

De asemenea, un indice pentru transportul electric este nivelul de consum al energiei electrice la 1 km parcurs, care a constituit în 2016 la ÎM RTEC – 1,91 kWh față de 1,68 kWh la ÎM DTB. Acest rezultat depinde de investițiile de renovare a substațiilor electrice, ceea ce denotă posibilitatea ÎM RTEC să diminueze cheltuielile cu circa 10,0 mil.lei.

• 
  Costul serviciului de transport urban de călători este incert, deoarece la moment nu există un mecanism viabil de determinare a numărului de pasageri transportați în bază de abonament și scutiți de plata călătoriei.
  

Costul unui vehicul-km se determină în conformitate cu Metodologiile aprobate de APL ale mun. Chișinău¹⁵¹. CMB și ÎM DTB s-au axat pe includerea în calculul tarifului a consumurilor și cheltuielilor (in)directe indispensabile pentru menținerea activităților de producție.

Costurile serviciilor prestate de operatorii municipali în anul 2016 (lei)

Indicatori	ÎM RTE	ÎM DTB	ÎM PUA
Costul pentru transportarea 1 călător	3,04	2,57	9,81
Costul la 1 km parcurs	17,36	21,33	17,91
Costul la 1 oră	312,3	328,69	349,28

Sursă: Datele evidenței contabile ale ÎM și a calculelor tarifului.

La determinarea costului pentru transportarea unui pasager drept bază servește numărul pasagerilor transportați, care nu reprezintă o cifră exactă. Astfel, ÎM RTEC și ÎM PUA nu dispun de un mecanism clar definit de monitorizare a fluxului de călători transportați în bază de abonamente/scutiri, fapt ce determină riscul stabilirii eronate a prețului unui abonament, a costului unei călătorii și a compensațiilor aferente din bugetul local. Numărul de călătorii efectuate pe lună în bază de scutiri, de abonamente sociale și cele pentru pensionari se determină conform Instrucțiunilor aprobate prin Ordinele BNS nr.107 din 28.10.2013 și nr.121 din 10.11.2014 (nepublicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova) și constituie 50 de călătorii, iar pentru celelalte categorii de pasageri – conform numărului de călătorii luate în calcul la stabilirea tarifelor pentru abonament și care variază la ÎM RTEC de la 120 până la 125 de călătorii pe lună, la ÎM PUA – de la 65 până la 125 călătorii pe lună, și la ÎM DTB – 50 de călătorii pe lună.

• 
  Tipurile de venituri și cheltuieli care sunt luate în calcul la determinarea compensațiilor alocate din bugetul municipal Chișinău pentru prestarea serviciilor de transport nu sunt ajustate la situația existentă a ÎM.
  

De exemplu, la ÎM RTEC compensația a fost aprobată prin Decizia CMC nr.2/6 din 06.07.2016, reieșind din costul de 16,7 lei pe 1 km/parcurs, ulterior fiind majorat până la 17,1 lei pe 1 km (Dispoziția Primarului General a mun. Chișinău nr.48-d din 23.01.2017).

De menționat că, la determinarea costului unui vehicul/km, din cheltuielile ÎM RTEC se exclud unele tipuri de cheltuieli în total de 28,9 mil. lei¹⁵². Ulterior, suma cheltuielilor determinate de 332,8 mil.lei se diminuează cu suma veniturilor obținute din comercializarea biletelor și abonamentelor de călătorie, precum și a compensațiilor primite de la DGAS (190,2 mil. lei) și penalitățile pentru nerespectarea indicatorilor de calitate (0,9 mil. lei). Astfel, a fost determinată compensația ce urma a fi primită din bugetul municipal de 141,7 mil. lei¹⁵³.

Analizele efectuate de audit denotă, că în anul 2016 veniturile din prestarea serviciilor de transport au constituit 203,7 mil. lei (fără compensația din buget), care urmează a fi majorate cu veniturile aferente altor activități necorelate cu cheltuielile în sumă de 7,4 mil. lei (din cauza lipsei unei evidențe analitice a cheltuielilor pe tipuri de activități acestea sunt incluse în cheltuielile aferente serviciilor de transport). Deci, veniturile determinate de audit constituie 211,1 mil. lei.

Totodată, cheltuielile în anul 2016 evaluate de audit din prestarea serviciilor de transport au constituit 363,2 mil. lei, care urmează a fi diminuate cu cheltuielile care nu se referă la activitatea de bază a întreprinderii în sumă de 0,91 mil. lei¹⁵⁴ și uzura mijloacelor fixe (26,3 mil.lei). Ca urmare, aceste cheltuieli însumează 336,0 mil. lei.

Astfel, auditul constată că la prestarea serviciilor de transport ÎM RTEC a suportat pierderi de 124,9 mil. lei, care au fost acoperite din bugetul municipal (conform facturilor) cu suma de 141,7 mil. lei (transferate fiind doar 139,0 mil. lei), sau cu 16,8 mil. lei mai mult.

• 
  Călătoriile gratuite și abonamentele: componente ce au influențat semnificativ activitatea și politica tarifară ale operatorilor de transport municipali.
  

Unele facilități pentru călătorie în transportul public au fost acordate unor categorii de populație fără a ține cont de nevoia de asistență socială, fapt ce generează efectuarea unor cheltuieli neargumentate din bugetul local sub formă de subvenții.

Subvențiile din bugetul local sunt destinate și pentru acoperirea pierderilor întreprinderii formate ca urmare a acordării unor categorii de persoane a facilităților la plata călătoriei în transportul public local.

Se menționează că aprobarea prin decizia CMC a categoriilor de persoane care beneficiază de dreptul la transport gratuit, fără corelarea competențelor și a surselor de finanțare din bugetul de stat sau local, condiționează pierderi semnificative ÎM, care sunt acoperite din bugetul local.

Astfel, numărul de angajați în organele de stat¹⁵⁵ din teritoriul mun.Chișinău pe care CMC i-a scutit (2015-2017) de plata serviciilor de transport constituie 6,1 mii de persoane, determinat de către DGTPCC în baza demersurilor instituțiilor respective. De aceste scutiri beneficiază neargumentat și angajații cu locul de muncă de bază în afara mun.Chișinău.

Lipsa unor informații exhaustive la ÎM RTEC și ÎM PUA privind numărul de călătorii real efectuate de către beneficiarii de facilități constituie o problemă, aceasta urmând a fi soluționată odată cu implementarea taxării electronice. Pe de altă parte, se exemplifică ÎM DTB, care a dispus de datele cu privire la numărul pasagerilor transportați contra plată și gratis (facilități), confirmat prin evidența biletelor cu plată și fără plată (de altă culoare).

Transportul rutier în trafic național în cazul persoanelor ce beneficiază, conform legii¹⁵⁶, de dreptul la transport gratuit sau cu înlesniri, se efectuează în baza biletului sau abonamentului procurat în modul stabilit, cu compensarea ulterioară a cheltuielilor de către instituția în care activează persoana sau de către organele de asistență socială, ceea ce nu a fost respectat de către APL a mun. Chișinău și de către operatorii RTEC și PUA (de exemplu, cu eliberarea abonamentelor ca în cazul pensionarilor).

În anul 2016, ponderea facilităților raportate (neconfirmate documentar) la transportul gratuit față de veniturile încasate din vânzarea biletelor și abonamentelor a constituit 19,0% la ÎM PUA și 14,3% la ÎM RTEC. Prin urmare, veniturile ratate de ÎM PUA și ÎM RTEC de la transportarea acestor categorii de pasageri a constituit în anul 2016 circa 25,5 mil.lei (5,1 mil.lei și, respectiv, 20,4 mil.lei).

La ÎM DTB numărul pasagerilor transportați gratis și costul facilităților acordate au crescut: anul 2014 – 10651,6 mii lei (5325,8 mii pasageri); anul 2015 – 13873,0 mii lei (6936,5 mii pasageri); anul 2016 – 13778,4 mii lei (6889,2 mii pasageri). În anul 2016, ponderea facilităților la transportul gratuit față de veniturile încasate din vânzarea biletelor și abonamentelor a constituit 39,7%.

În cazul pensionarilor pentru limită de vârstă, APL Bălți nu a estimat și nu a stabilit gradul de risc social, care poate genera defavorizarea ori excluderea socială a persoanei aflate în dificultate. Astfel, pentru a reglementa și stabili condițiile de dificultate, nu s-a evaluat și nu s-a luat în considerare mărimea pensiei, faptul angajării sau neangajării în câmpul muncii, faptul existenței altor surse legale de venituri și mărimea minimului de existență pentru pensionari¹⁵⁷, precum și prin asigurarea egalității persoanelor în sfera economică și socială și excluderea discriminării indirecte. Ca exemplu, conform datelor BNS, în anul 2016 în mun. Bălți erau înregistrați 20,5 mii de pensionari pentru limită de vârstă, dintre care 6,9 mii (34,1%) erau angajați în câmpul muncii și doar 1,5 mii (7,1%) au beneficiat de pensii cu cuantum minim.

• 
  Dacă datele cu privire la numărul pasagerilor transportați contra plată și gratis sunt confirmate prin evidența biletelor cu plată și/sau fără plată, atunci numărul estimat și planificat al pasagerilor transportați în baza abonamentelor lunare nu este argumentat în mod rezonabil și pertinent.
  

Autoritățile mun. Chișinău nu aplică politici fundamentate de preț privind abonamentele lunare. Vânzarea abonamentelor la preț înalt condiționează neatractivitatea acestora, iar ponderea lor în totalul vânzărilor de bilete/abonamente este nesemnificativă. Astfel, ÎM PUA înregistrează consecutiv în ultimii ani diminuarea numărului de abonamente cu preț deplin comercializate: 14038 de abonamente (1162,8 mii lei) în anul 2016, față de 15033 în anul 2015, sau cu o diferență de 995 de abonamente. La ÎM RTEC numărul abonamentelor a crescut din contul celor comercializate la un preț redus.

La ÎM PUA nu sunt aprobate proceduri pentru recuperarea valorii biletelor aflate în gestiunea taxatorilor. Astfel, în anii 2016 și 2017 au fost pierdute de către taxatori 1700 și, respectiv, 4487 de bilete, din care doar un singur taxator a pierdut 4287 de bilete. Recuperarea biletelor pierdute s-a efectuat la costul acestora (valoarea de editare) și nu la valoarea de evidență a acestora în sumă de 23,1 mii lei.

În mun. Chișinău accesul la transportul rutier de persoane cu micro(auto)buze efectuate de operatorii privați nu se realizează în baza abonamentelor, situație cauzată și de existența multitudinii administratorilor de rute. Implementarea acestui drept legal de călătorie ar asigura transparența activității operatorilor privați de transport.

• 
  Transmiterea neregulamentară agenților economici spre deservire și administrare a rutelor de transport urban determină calcularea neconformă a unor subsidii în sumă de 6217,9 mii lei.
  

ÎM PUA, fără acceptul CMC, a transmis¹⁵⁸ deservirea rutelor de autobuz nr.10 și nr.28 către SRL „Ruta-Prim” (anual) și a rutei nr.23 către SRL „Validincom” (pe un termen de 8 ani), ceea ce contravine prevederilor art.14 alin.(2) lit.c) și lit.j) din Legea nr.436 din 28.12.2006.

Conform explicației prezentate de către directorul ÎM PUA, întreprinderea a anunțat concurs privind atragerea agenților economici ce dispun de autobuze (cu capacitate sporită) la deservirea rutelor de autobuz, învingător al căruia a devenit SRL „Validincom”, care a propus antrenarea a 20 de autobuze, cu solicitarea activității tuturor mijloacelor de transport pe o singură rută. În coordonare cu Primăria și DGTPCC, s-a decis transmiterea rutei nr.23.

Deși potrivit Contractelor, ÎM PUA are dreptul să controleze respectarea de către prestatori a programului de lucru, orarelor și itinerarelor de circulație stabilite, calității serviciilor, fluxului de pasageri, indicilor economici și de exploatare a rutelor menționate, ÎM PUA nu s-a folosit de acest drept.

Totodată, potrivit prevederilor contractuale, ÎM PUA a fost obligată să compenseze agenților economici pierderile suportate de aceștia în urma deservirii rutelor, formate din transportarea gratuită a călătorilor ce beneficiază de înlesniri, diferența dintre tariful aprobat și costul real al unei călătorii, transportarea persoanelor social-vulnerabile care circulă în baza abonamentelor anuale¹⁵⁹. Compensarea urma a fi efectuată în baza calculelor agenților economici (având în vedere numărul călătorilor transportați, prețul de cost și tariful mediu în perioadele precedente de activitate), în limita alocațiilor din contul mijloacelor bugetului municipiului Chișinău destinate ÎM PUA.

Verificările efectuate la agenții economici de către Inspecția Financiară și Direcția Generală Finanțe a CMC au stabilit că unii indicatori prezentați de către agenții economici la ÎM PUA pentru calcularea compensației nu au fost veridici, prin ce li s-au calculat neargumentat compensații majorate. Recalculele efectuate de ÎM PUA nu au fost recunoscute de agenții economici, nefiind înregistrate în evidența lor contabilă.

Prezentul audit, constatând greșeli în recalculele efectuate de ÎM PUA, a efectuat noi recalcule, conform cărora în perioada 2013-2016 s-au calculat neargumentat compensații SRL „Ruta-Prim” în sumă de 4556,8 mii lei (în 2013 – de 1897,1 mii lei, 2014 – de 2659,7 mii lei) și SRL „Validincom” în sumă de 4202,4 mii lei (în 2014 – 914,7 mii lei, 2015 – 3193,3 mii lei, 2016 – 94,43 mii lei). Pe parcursul auditului, SRL „Validincom” a acceptat o parte din recalculele efectuate în sumă de 2541,3 mii lei. Astfel, suma compensațiilor cerute neregulamentar de agenții economici constituie 4556,8 mii lei și, respectiv, 1661,1 mii lei. La moment, ÎM PUA a înregistrat în evidența contabilă recalculele respective doar în sumă de 4556,8 mii lei și, respectiv, de 2541,3 mii lei.

De menționat că, în perioada 2014-2016, la SFS au declarat profituri: SRL „Ruta-Prim” în 2016 – de 2321,0 mii lei, și SRL „Validincom” în 2014 – de 375,0 mii lei, în 2015 – de 1723,0 mii lei, și în 2016 – de 1379,7 mii lei.

Analizând nivelul salarizării la SRL „Ruta-Prim” și SRL „Validincom”, auditul a constatat că la SFS au fost declarate pentru anul 2016 de către SRL „Ruta-Prim” salarii care în medie au constituit 1,9 – 2,0 mii lei lunar, iar la SRL „Validincom” – în medie de 5,0 mii lei lunar. În același timp, salariul mediu lunar al șoferilor la ÎM „PUA” a constituit 6,67 mii lei. Reieșind din cele expuse și ținând cont că piața muncii este liberă, se denotă riscul nedeclarării și neimpozitării de către SRL „Ruta-Prim” a tuturor veniturilor salariale achitate angajaților lor.

IV. EVALUAREA IMPLEMENTĂRII CERINŢELOR/ RECOMANDĂRILOR ANTERIOARE ALE CURŢII DE CONTURI

Recomandările Curții de Conturi, înaintate prin HCC nr.35 din 28.06.2013 și HCC nr.21 din 08.04.2014, nu au fost implementate integral, contribuind la perpetuarea unui management financiar/operațional neperformant, atestat anterior de Curtea de Conturi. Prin urmare, din 7 recomandări remise ÎM RTEC, nu au fost implementate 2 recomandări, iar 3 au fost parțial executate. La ÎM PUA, din 14 recomandări remise, nu au fost implementate 12, iar 2 recomandări au fost parțial executate. Primăria mun. Chișinău (DGTPCC) nu a asigurat conformarea cerințelor legale gestionarea bunurilor patrimoniale aferente pasajelor subterane și administrării contractului de parteneriat aferente stațiilor auto de așteptare (Anexa nr.2.1. la prezentul Raport de audit).

În acest context, auditul public extern denotă implementarea insuficientă a prevederilor legale privind controlul intern. Această situație este cauzată și de neimplicarea sau de lipsa interesului a top-managementului în implementarea unui sistem funcțional și eficient de control intern al entității, ceea ce-i afectează buna funcționare, precum și prestarea calitativă a serviciilor publice (Anexa nr.3. la prezentul Raport de audit).
V. CONCLUZII GENERALE

Generalizând cele constatate, se rezumă că cadrul legal al administrării serviciului public de transport local de pasageri, mecanismele propriu-zise prin care autorităţile locale îşi pot realiza misiunea prestatoare nu sunt pe deplin funcționale și urmează a fi îmbunătățite.

APL nu au argumentat condițiile de aprobare a programelor de transport, prin identificarea riscurilor și criteriilor de eficiență și calitate ale serviciilor de transport prestate, în corelare cu obiectivele trasate, printr-o strategie durabilă în domeniul dezvoltării și modernizării transportului rutier local de pasageri.

Gestionarea proprietății publice s-a efectuat de către operatorii municipali neeficient, iar în unele cazuri – neregulamentar, iar fondatorii au subvenționat continuu activitatea acestora, fără să identifice cauzele și soluțiile de remediere a contraperformanței.

Ca rezultat, APL și operatorii economici municipali nu au asigurat prestarea unor servicii de transport cost-eficiente, ceea ce a cauzat irosirea resurselor financiare publice pentru efectuarea unor cheltuieli neconforme și ineficiente, în detrimentul calității și eficienței serviciului de transport public urban de pasageri.
VI. RECOMANDĂRILE AUDITULUI

Primarului general al mun.Chișinău și Primarului mun.Bălți, Consiliilor municipale Bălți și Chișinău:

1. 
   să execute și/sau să elaboreze și să aprobe strategia în domeniul dezvoltării și modernizării transportului rutier local de călători, conform unui program de implementare aprobat (pct.3.1.1.);
   
2. 
   să elaboreze și să aprobe criterii de măsurare a calității și eficienței serviciilor de transport local de călători, precum și criterii de admitere a operatorilor de transport pe rutele municipale (inclusiv privind prezentarea anuală a raportului auditului situațiilor financiare ale operatorilor și privind corespunderea mijloacelor de transport criteriilor de calitate și siguranță), cu asigurarea monitorizării implementării acestora (pct.3.1.4.-3.1.5.);
   
3. 
   să asigure conformarea cadrului legal existent a modului¹⁶⁰ și a contractelor de atribuire a rutelor municipale de transport de pasageri (pct.3.1.2., pct.3.1.4.);
   
4. 
   să efectueze studii privind fluxul de călători pe toate tipurile de transport (pe stații și timp), în baza cărora să reorganizeze rutele, asigurând diminuarea coeficientului de suprapunere a rutelor sub 30% din totalul distanței tuturor rutelor de la toate tipurile de transport (microbuze, autobuze, troleibuze), cu schimbarea modului de achitare pentru serviciul prestat (din „pentru o cursă” în „pentru o oră de călătorie”) (pct. 3.1.4.-3.1.5.);
   
5. 
   să pună în funcțiune un sistem unic de dirijare și control al transportului urban de călători, subordonat direct APL (pct.3.1.3., pct.3.1.5.);
   
6. 
   să revadă facilitățile acordate la prestarea serviciilor de transport local de călători‚ ținând cont de nevoia reală de asistență socială a beneficiarilor, asigurând fundamentarea și evaluarea impactului bugetar și social al facilităților acordate (pct.3.3.3.);
   

Primarului general al mun.Chișinău și Primarului mun.Bălți:

7. 
   să asigure monitorizarea executării programelor de transport și încasarea taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători, eliminând deficiențele menționate în prezentul Raport de audit (pct.3.1.4., pct.3.1.7.);
   
8. 
   să asigure inventarierea, delimitarea (în domeniul public și privat), aprobarea și înregistrarea în Registrul bunurilor imobile a patrimoniului public gestionat de către operatorii municipali de transport, cu stabilirea oportunității de reevaluare a acestuia (pct.3.2.1.);
   

Primarului General al mun.Chișinău, Direcției Generale Finanțe a mun. Chișinău, Direcției Generale Transport Public și Căi de Comunicație a mun.Chișinău:

9. 
   să asigure revizuirea și aprobarea, în concordanță cu prevederile SNC în vigoare, Metodologiei calculării și reglementării tarifelor la serviciile prestate de către întreprinderile de transport de călători, în scopul determinării și stabilirii exacte a articolelor de costuri și cheltuieli ce urmează a fi incluse la determinarea costului unui vehicul/km (în funcție de specificul activității) (pct.3.3.1., pct.3.3.3.);
   
10. 
    să revizuiască prevederile contractelor încheiate cu ÎM RTEC și ÎM PUA privind prestarea serviciilor de transport, inclusiv a formulei de stabilire a compensației acordate din partea municipiului, cu luarea în calcul a veniturilor și cheltuielilor din alte activități pentru care lipsește o evidență analitică separată a veniturilor și cheltuielilor, precum și a veniturilor ce sunt complementare activității de bază (pct.3.3.3.);
    
11. 
    la elaborarea proiectului de buget pe anul 2019 și ulterior, să asigure aprobarea conformă și nediscriminată (pentru toate rutele municipale) a mărimii taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători și a facilităților fiscale acordate, asigurând evaluarea impactului financiar și raportarea acestora (pct.3.1.7.);
    

Primarului general al mun.Chișinău, Direcției Generale Transport Public și Căi de Comunicație:

12. 
    să asigure aprobarea și implementarea unui plan de acțiuni în vederea optimizării cheltuielilor ÎM RTEC și ÎM PUA, inclusiv urmare a fuzionării acestora (pct.3.1.5.);
    
13. 
    să elaboreze și să implementeze pe termen mediu măsuri/mecanisme care ar asigura veridicitatea datelor privind numărul de pasageri transportați în bază de abonament și scutiți de plata taxei de călătorie, în scopul determinării corecte a costului abonamentelor, a unei călătorii, a unui vehicul/km parcurs (pct.3.1.5., pct.3.3.3.);
    
14. 
    să fundamenteze cost-eficiența cheltuielilor pentru implementarea și deservirea taxării electronice în transportul public local de călători (pct.3.1.5.);
    
15. 
    să asigure modificarea rutelor de transport urban doar în temeiul unui studiu de impact economico-financiar asupra operatorilor municipali de transport (pct.3.1.5.);
    
16. 
    să asigure elaborarea și aprobarea Regulamentului transporturilor auto de călători şi bagaje la nivel local (pct.3.1.1., pct.3.1.4.);
    
17. 
    să asigure aprobarea și publicarea procedurilor de evidență a operatorilor și mijloacelor de transport autorizate pe rute, efectuând regulat inventarierea mijloacelor de transport și a drepturilor de administrare a rutelor (pct.3.1.4.1.);
    
18. 
    să raporteze anual CMC acțiunile întreprinse pentru elaborarea, aprobarea și implementarea business-planurilor de activitate a ÎM, prestatoare a serviciilor de transport (pct.3.1.5., pct.3.3.1.);
    
19. 
    să înregistreze și să asigure în continuare reflectarea investițiilor în ÎM RTEC urmare a alocării mijloacelor pentru asamblarea troleibuzelor (pct.3.2.5.);
    
20. 
    DGTPCC: să asigure respectarea principiilor contabilității de angajamente la executarea contractelor încheiate cu ÎM RTEC și ÎM PUA (pct.3.3.3.);