Raportul auditului conformității asociat auditului performanței

Atribuirea în gestiune a serviciului public în regim de taxi

Orice serviciu public se desfășoară sub administrarea și controlul autorității publice, prin modalitățile de gestiune directă și delegată.

Prin Codul transporturilor rutiere (art.32), atribuirea în gestiune directă sau delegată prin intermediul regimului de autorizare se referă doar la serviciile regulate de transport rutier de persoane în trafic local, respectiv, regimul de activitate a serviciilor transport public în regim de taxi nu este reglementat.

Deși APL are competențele exclusive privind organizarea și controlul funcționării serviciului public de transport local, acestea nu se realizează.

Piața serviciilor de transport rutier în regim de taxi nu este limitată, inclusiv în aspect teritorial⁵⁸ și al numărului mijloacelor de transport. Activitatea în acest scop poate fi efectuată de orice agent economic care dispune de licență și/sau înregistrare oficială în Registrul unităților de transport al ANTA.

Cadrul normativ nu reglementează administrarea serviciului public în regim de taxi prin delegarea gestiunii, pentru realizarea competențelor și politicilor de dezvoltare, în scopul dimensionării activității în raport cu gradul de satisfacere a transportului public local de persoane realizat cu micro(auto)buze, troleibuze, asigurarea concurenței între operatori.

• 
  Mobilitatea pieței serviciilor de taxi
  

Fluctuația operatorilor pe piața serviciilor de transport în regim de taxi este destul de înaltă, ceea ce nu asigură o premisă pentru crearea unui mediu favorabil de atragere a investițiilor, condiționat și de factorul supradimensionării pieței de servicii, care ar garanta stabilitatea și previziunea afacerilor.

Autoritățile locale nu au dispus de informații exhaustive privind operatorii autorizați ce prestează servicii de taxi în teritoriile administrate.

Conform constatărilor de audit, se relevă că, la situația din 01.01.2013⁵⁹, în mun. Chișinău 35 de agenți economici dețineau licențe pentru 1415 mijloace de transport înregistrate cu drept de a presta servicii auto de călători în regim de taxi. Potrivit datelor Camerei de Licențiere, în luna noiembrie 2017, dețineau licență 57 de operatori cu 2302 mijloace de transport, ponderea principală revenind unui număr de 10 agenți economici cu 1865 de autoturisme înregistrate. La momentul actual, doar 2 agenți economici din cei înregistrați la 01.01.2013 raportează activitate în regim de taxi, ceea ce relevă o instabilitate a domeniului de activitate, factor care nu condiționează dezvoltarea sectorului și, respectiv, ridicarea calității serviciilor de transport.

Riscurile aferente fluctuației operatorilor de taxi și lipsei activelor în gestiune au fost reiterate în Rapoartele de audit⁶⁰. Astfel, unii agenți economici își stopează activitatea pentru evitarea unei verificări fiscale complexe ca rezultat al calculelor suplimentare ale taxei locale și/sau al instituirii posturilor fiscale⁶¹.

• 
  Cadrul normativ aplicabil la autorizarea transportului rutier în regim de taxi și impactul fiscal-bugetar
  

O informație exhaustivă privind mijloacele de transport care activează în regim de taxi lipsește la APC ⁶². Se remarcă un sistem ineficient de monitorizare a operatorilor care efectuează servicii în regim de taxi, informațiile fiind fragmentar disponibile în mai multe baze de date, care, însă, nu oferă posibilitatea obținerii unei informații detaliate și complete (la nivelul: SFS, în Registrul de evidență privind mașinile de casă și control (MCC) nu se oferă datele privind înmatricularea mijlocului de transport; Camerei de Licențiere, sursa respectivă nefiind relevantă deoarece nu poate fi analizată la anumite perioade, cu identificarea mijloacelor de transport licențiate, acces limitat la informație etc.).

Pentru efectuarea transportului rutier de persoane în regim de taxi, agentul transportator urmează să dispună de licență pentru genul de activitate respectiv⁶³, eliberată de organul abilitat cu acest drept (Camera de Licențiere).

Prevederile enunțate au fost aplicate până la operarea, prin Legea nr.185 din 21.09.2017, a noilor modificări legislative la Codul transporturilor rutiere, potrivit cărora au fost abrogate condițiile obligatorii de licențiere a activității transportului rutier contra cost, iar licențele pentru activitatea de transport rutier contra cost își păstrează valabilitatea până la expirarea termenului pentru care au fost eliberate⁶⁴. În scopul conformării la noile cerințe⁶⁵, începând cu data de 14.11.2017, ANTA recepționează notificările operatorilor de transport rutier, cu eliberarea extraselor din Registrul operatorilor de transport rutier.

Sistemul informațional automatizat „Registrul operatorilor de transport rutier” se află la etapa incipientă de implementare. Pentru acest sistem nu au fost aprobate reglementări normative prin care să se determine exhaustiv ansamblul de mijloace informaționale şi organizatorice utilizate, sistemele de interacțiune cu alte registre de stat ale evidenței mijloacelor de transport, de transmitere a datelor şi utilizare a acestora etc., destinate realizării procesului unic de evidență/raportare a operatorilor de transport, ceea ce condiționează apariția unor riscuri de înregistrare eronată a unor date aferente mijloacelor de transport în lipsa unei confirmări prin contrapunere cu alte sisteme de evidență (cazuri exemplificate în prezentul Raport de audit).

În perioada 20.10.2017 - 24.01.2018, în Registrul operatorilor de transport rutier au fost înregistrați 88 de operatori cu autorizarea a 3383 autoturisme cu drept de prestare a serviciilor transport pasageri în regim de taxi, fără identificarea acestora în aspect teritorial la nivel de localități și fără indicarea capacității autoturismelor (în extrasul din Registru), ceea ce nu oferă posibilitate autorităților locale de a utiliza informațiile.

Prin urmare, contrapunerile efectuate de auditori ale datelor din sistemele informaționale al ASP și al ANTA relevă discrepanțe privind capacitatea (numărul de locuri) autoturismelor, fiind identificate 8 cazuri (de exemplu, în Registrul unităților de transport, la ASP este înregistrată capacitatea vehiculului de 9 locuri, iar la ANTA – de 5 locuri etc.). În situația în care obiectul impunerii cu taxa locală constituie capacitatea mijlocului de transport, acest indicator este unul determinant în monitorizarea raportării corecte a taxei. Interacțiunea cu alte registre de stat a evidenței mijloacelor de transport va permite excluderea riscurilor identificate.

• 
  Inconsecvențele cadrului normativ în ceea ce privește modul de licențiere/autorizare favorizează încălcarea condițiilor privind activitatea de taxi și neexercitarea atribuțiilor din partea autorităților locale privind administrarea activităților și aplicarea taxei locale.
  

Fiind o activitate de orientare locală, prestarea serviciilor în regim de taxi urmează să fie exercitată, potrivit art.84 alin. (2) lit. a) din Codul transporturilor rutiere, de operatori înregistrați în localitatea în care se realizează transportul şi doar ocazional depășind localitatea la cererea persoanei transportate. Cadrul legal⁶⁶ interzice transportul rutier de persoane în regim de taxi pe trasee fixe, prestabilite de taximetrist, care depășesc localitatea unde este înregistrată întreprinderea, iar nerespectarea condițiilor specificate se consideră transport rutier ilicit.

Pentru elucidarea riscurilor invocate, auditul a identificat cazuri de activitate regulată a taxiurilor în afara localităţilor de înregistrare. Efectuarea rutelor regulate cu încălcarea principiilor de realizare a serviciilor în regim de taxi, prin autorizarea și înregistrarea unor subdiviziuni/activități pe teritoriul altor localități la autoritățile locale și la SFS, prejudiciază serviciile regulate de persoane și constituie o metodă de eschivare de la plata taxei locale.

Actele normative care reglementează folosirea mașinilor de casă și control⁶⁷ nu stabilesc exhaustiv modul de evidență după agentul economic a mașinilor respective în funcție de locul autorizat pentru regimul specific al activității de taxi. Efectiv, aceste prevederi sunt aplicate diferențiat și neuniform conform datelor de evidență ale Registrului unic al MCC al SFS.

Astfel, MCC pot fi înregistrate atât conform adresei juridice a unui agent economic, cât și a subdiviziunii acestuia în alte localități. Cadrul normativ nu specifică exhaustiv procesul de autorizare din partea autorităților locale, acesta fiind efectuat neuniform, având ca bază unele coordonări, care diferă de la caz la caz, sau în lipsa acestora (mun. Chișinău, mun. Bălți etc.).

• 
  Se exemplifică situația în care un agent economic cu sediul în mun. Bălți a înregistrat la data de 24.04.2015 la SFS o subdiviziune în s. Făleștii Noi, r-nul Fălești, pentru 7 mijloace de transport cu capacitatea de până la 9 locuri în regim de taxi, care dispun de MCC, cu adresa de înregistrare în mun. Bălți. Efectiv, activitatea de transport pasageri este desfășurată pe itinerarul prestabilit dintre mun. Bălți și or. Fălești (adiacent Gării auto din or. Făleşti), situație sesizată încă în anul 2014. Pentru legalizarea activității, primăria s. Făleștii Noi, la 15.04.2015, a eliberat agentului economic autorizația de funcționare (de tipul celor eliberate unităților de comerț/prestări servicii) cu mențiunea „transporturi cu taxiuri, inclusiv după itinerar”, ceea ce contravine prevederilor legale⁶⁸, cu stabilirea unilaterală de către primar, fără să dispună de competența legală, a unei taxe totale, fără specificarea obiectului și bazei impozabile⁶⁹.
  

Nedeterminarea condițiilor privind locul desfășurării activității de taxi și desfășurarea activității după itinerare prestabilite constituie o metodă de eschivare de la plata taxei locale. Astfel, mărimea taxei stabilite de APL ale mun. Bălți pentru mijloacele de transport de până la 8 locuri constituie 500 lei/lunar/unitate (cu 9-16 locuri - 1200 lei), față de 200 lei, indiferent de capacitate, stabilită din anul 2016 de către CL Făleștii Noi. Acest fapt a permis raportarea de către agentul economic a taxei locale pentru mijloacele de transport cu cota mai mică, fără a lua în considerare locul de înregistrare a MCC și a activității, ceea ce a rezultat un impact fiscal prin diminuarea taxei pe anii 2015-2017 cu până la 234,0 mii lei. Pentru anul 2016, luându-se în considerare plățile calculate pentru rutele regulate, se rezumă că agentul economic nu a raportat taxa pentru mijloacele de transport în regim de taxi în mun. Bălți.

Analogic, pentru alte subdiviziuni ale agentului economic, înregistrate în s. Pelinia (25.08.2015) cu 5 mijloace de transport și taxa locală lunară (250 lei) aprobată de CL pentru fiecare autovehicul pe traseul prestabilit s. Pelinia - mun. Bălți, precum și în or. Sângerei (14.03.2016) cu 10 mijloace de transport (taxa locală de 260 lei), a condiționat în anii 2015-2017 un impact fiscal negativ total estimat la 37,7 mii lei.

• 
  Situații analogice sunt constatate în localitățile din mun. Chișinău, aplicarea taxei locale condiționând un impact asupra activității de transport și administrării conforme a taxei locale.
  

După cum s-a menționat, piața serviciilor de transport rutier în regim de taxi la nivel de localitate nu este limitată, iar controlul privind respectarea condițiilor teritoriale de activitate și conform criteriilor prestabilite privind gradul de satisfacere a transportului public local de persoane nu este eficient. Astfel, pe teritoriul com. Băcioi, în decembrie 2017 la SFS erau înregistrate 109 MCC ale mijloacelor de transport în regim de taxi, față de numărul acestora de 29 MCC în 2014, ceea ce constituie circa 1 unitate de taxi la 100 de locuitori, adică depășește de zece ori indicatorii prestabiliți conform practicilor aplicate⁷⁰. Se relevă că Primăria com. Băcioi nu a autorizat activități în regim de taxi pe anii 2015-2017.

Situația în care activitatea de transport nu ține nemijlocit de locul înregistrării MCC, iar taxa locală pe com. Băcioi este de 125 lei, față de 300 lei în mun. Chișinău, condiționează concurența neloială cu alți operatori de taxi și posibilitatea de obținere a unor facilități aferente taxei locale (pe anii 2015-2017 – circa 413,7 mii lei).

Autoritățile com. Băcioi afirmă că taxa locală de 125 lei a fost stabilită pentru încurajarea legalizării prestatorilor de servicii de taxi, în număr ce variază de la 20 până la 40 mijloace de transport care activează în lipsa autorizației. Chiar și în aceste condiții, precum și în urma demersurilor APL și măsurilor de constrângere aplicate⁷¹ de MAI, ANTA, SFS, situația a rămas fără schimbări esențiale.

• 
  Se constată și alte situații, spre exemplu, în mun. Ungheni, pe teritoriul căruia desfășoară activitate trei operatori în regim de taxi cu încălcarea condițiilor de activitate, doi dintre care au înregistrate sedii/subdiviziuni în alte localități sătești cu taxe locale de 100 lei și 80 lei, față de taxa de 400 lei stabilită în mun. Ungheni, fapt ce condiționează concurența neloială și eschivarea de la raportarea taxei locale estimate pe anii 2014-2017 în sumă de 184,1 mii lei.
  

Deși consiliile locale, municipale şi raionale au obligația să asigure un tratament egal şi nediscriminatoriu, într-un mediu concurențial şi transparent pentru toți operatorii de transport rutier, aceste prevederi nu sunt aplicate efectiv în administrarea transporturilor rutiere.

Lipsa unor reglementări exhaustive privind înregistrarea și monitorizarea activității operatorilor în regim de taxi în funcție de locul de desfășurare nu asigură respectarea prevederilor normative, ceea ce constituie și un risc de natură financiară și socială, care, în final, lipsește bugetul de venituri considerabile, având în vedere amplificarea fenomenului de acordare a serviciilor de transportare a călătorilor în mod neregulamentar.

• 
  Monitorizarea mașinilor de casă și control utilizate pentru transportul rutier de persoane în regim de taxi
  

Mașinile de casă și control constituie un instrument de monitorizare a activității operatorilor ce prestează servicii de taxi, care nu este aplicat ca măsură de responsabilizare prin conformare fiscală în caz de necesitate.

Pentru transportul în regim de taxi sunt admise autovehiculele care îndeplinesc condiția privind dotarea cu aparate de taxat legalizate, verificate metrologic şi înregistrate la organul fiscal teritorial⁷².

La situația din 31.12.2017, au fost înregistrate în total în evidență 5737 MCC după operatorii care prestează servicii de transport în regim de taxi.

Organele fiscale sunt obligate să radieze din evidență (înregistrare) MCC dacă a expirat termenul de exploatare a modelului respectiv, fapt despre care entitatea va fi avertizată în scris cu cel puțin 30 de zile înainte de expirarea termenului de exploatare. Totodată, MCC se radiază din evidență în toate cazurile imposibilității de utilizare a ei de către entitate (defectarea, pierderea MCC, reînregistrarea, lichidarea entității etc.)⁷³. Aceste situații intervin și în cazul neasigurării verificărilor anuale de confirmare metrologică, pentru care autoritățile (SFS) nu dețin informațiile la zi corespunzătoare.

Auditul a efectuat analiza Registrului privind evidența MCC, drept rezultat fiind constatate peste 1200 mașini de casă (circa 21% din total) înregistrate după agenții economici prestatori de servicii taxi care nu raportează activitatea de mai mulți ani.

Lipsa datelor de evidență a MCC privind înmatricularea mijloacelor de transport nu oferă posibilitatea contrapunerii cu alte registre oficiale privind evidența/autorizarea autovehiculelor (ASP, ANTA). Pentru excluderea unor riscuri de evidență și înregistrare neconformă, o măsură necesară de întreprins este interconexiunea sistemelor informaționale de stat din domeniu, realizând un proces unic de evidență/raportare a operatorilor de transport în regim de taxi.

Înregistrarea MCC după mijloacele de transport ale agentului economic nu constituie obiect pentru determinarea bazei impozabile a taxei de prestare a serviciilor de transport călători. Codul fiscal indică, prin art.293, că subiecții impunerii au obligația de a calcula taxa pentru fiecare mijloc de transport autorizat/coordonat de autoritatea locală pe teritoriul administrat, prin confirmarea numărului mijloacelor de transport prin intermediul cărora agentul economic prestează serviciile respective, procedură de autorizare care nu se asigură efectiv la nivelul majorității autorităților locale (mun. Chișinău, mun.Bălți etc.).

Respectiv, lipsa unor date relevante privind MCC utilizate de fiecare autovehicul, corelate cu datele Camerei de Licențiere și ale Registrelor unităților de transport ale ASP, ANTA, precum și a datelor de confirmare la autoritățile locale face imposibilă monitorizarea autovehiculelor care activează în regim de taxi, ceea ce facilitează fenomenul de evaziune fiscală.

• 
  Procesul de evidență a MCC la SFS nu este în corelare cu autorizarea activității operatorilor și mijloacelor de transport în cadrul ANTA și ASP.
  

Procesul de reînregistrare a MCC la SFS și/sau autorizare în Registrul operatorilor transport autorizat (ANTA) decurge fără contrapunerea datelor din Registrul unităților de transport (ASP).

Sistemul de înregistrare/autorizare a activității în regim taxi este imperfect și nu exclude faptul utilizării MCC înregistrate după un mijloc de transport al unui agent economic care nu activează, iar înregistrarea oficială a autoturismului să fie efectuată în Registrele de stat (ANTA, ASP) după alt agent economic⁷⁴.

Se remarcă alte situații posibile, prin care unele autoturisme (49 cazuri), cu plăcuțe de înmatriculare cu fond de culoare galbenă⁷⁵, sunt înregistrate în Registrul unităților de transport (ASP) după agenți economici care nu raportează la SFS taxa pe transportul auto de călători și după care sunt înregistrate 79 de MCC, factori care facilitează transportul ilicit de călători. Procesul de (re)înregistrare a MCC la SFS și/sau de autorizare în Registrul operatorilor transport autorizat (ASP, ANTA) decurge fără contrapunerea datelor respective (21 cazuri din 49). Astfel, mijloacele de transport continuă să dețină plăcuțe de înmatriculare (fond galben) chiar și în situația de anulare a MCC la SFS.

Unii agenți economici dispun de 41 mijloace de transport incluse în licență (conform datelor din noiembrie 2017 pe mun. Chișinău) și de 9 MCC înregistrate, dar care nu au prezentat calcule pe taxa de transport auto de călători, iar odată cu inițierea procesului de notificare prealabilă s-a confirmat înregistrarea la ANTA (situația din 07.02.2018) a 41 autovehicule în regim de taxi.

7. 
   Administrarea taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători
   

O taxă locală „bună” este considerată cea care poate fi ușor de administrat la nivel local/central, este corelată cu necesitățile autorităților și colectivității locale, nu impune concurență neloială și oferă operatorilor posibilitatea de a activa în condiții de rentabilitate minimă necesară ce asigură procesul de activitate.

Taxa locală pentru serviciile de transport auto de călători, este aplicată pentru serviciile de transport prestate pe rute regulate urbane și aferente activității în regim de taxi. Veniturile din această taxă în anul 2016 a constituit 23,2 mil.lei, din care 15,5 mil.lei, sau 66,9%, revine încasărilor înregistrate la nivelul mun. Chișinău, și 3,0 mil.lei, sau 12,9% - pe mun. Bălți.

Analiza în dinamică a veniturilor din taxa pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători relevă un trend descendent al încasărilor. În același timp, a fost afectat și nivelul de executare a veniturilor bugetelor unor UAT, în care pentru anii 2014-2016, din taxa respectivă au fost aprobate sume respectiv de 27,1 mil.lei, 26,7 mil.lei şi 24,5 mil.lei, acestea fiind executate sub nivelul planului bugetar, respectiv, de 25,3 mil.lei (93,3%), 23,3 mil.lei (87,4%) şi 23,2 mil.lei (94,7%). Astfel, comparativ cu anul 2014, în anul 2016 încasările s-au diminuat în mun. Chișinău - cu 2,2 mil.lei, mun.Bălți - cu 0,17 mil. lei etc. și s-au majorat în mun. Orhei – cu 0,24 mil.lei, mun. Hâncești – 0,15 mil.lei etc. (Anexa nr.4.1 la prezentul Raport de audit).

Analiza pe anii 2015-2016 a unui eșantion de 35 de agenți economici denotă o pondere semnificativă a taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători în totalul impozitelor/taxelor calculate la BPN de 36,7% și, respectiv, 31,4%, unii din contribuabili înregistrând o pondere pe anii respectivi de până la 58,3% și 59,2%. Nivelul înalt al ponderii taxei locale se datorează fie nerentabilității activității, fie problemelor specifice ale sectorului dat privind nedeclararea veniturilor și cheltuielilor.

• 
  Modul de aplicare a taxei de autoritățile locale
  

În conformitate cu prevederile legale⁷⁶, autoritatea deliberativă a APL poate aplica toate sau numai o parte din taxele locale prevăzute de Codul fiscal, în funcție de posibilitățile şi necesitățile UAT. Respectiv, subiecții impunerii au obligația de a calcula și a achita taxa respectivă doar în cazul în care aceasta a fost stabilită de către autoritatea deliberativă.

Cadrul fiscal nu stabilește criterii de diferențiere la stabilirea și raportarea taxei, în funcție de specificul activității de transport autorizate prin servicii regulate sau în regim de taxi, ceea ce nu asigură o uniformizare a aplicării taxei și nu permite monitorizarea raportării acesteia pe regimuri de activitate.

Taxa locală pentru prestarea serviciilor de transport călători în regim de taxi este aprobată în bugetele UAT în mod diferit: în unele cazuri, în funcție de capacitatea autoturismelor – de până la 4-6 locuri; 8 locuri etc., sau fără indicarea capacității, în altele, prin specificarea regimului de taxi. În situația în care APL a aprobat taxa pentru mijloacele de transport cu capacitatea de până la 8 locuri (mun. Bălți, Soroca, Cahul, Orhei, Ungheni etc.), se denotă riscul neraportării integrale a sumelor spre calcul când vehiculul are 9 locuri⁷⁷.

Conform Registrului unităților de transport⁷⁸ (ASP), la situația din 30.09.2017 erau înregistrate 120 de autoturisme cu capacitatea de 9 locuri, față de 6 vehicule – la 31.12.2015. Potrivit Registrului unităților de transport autorizate în regim de taxi (ANTA), la situația din 07.02.2017, numărul acestor vehicule a constituit 161 de unități. Ca urmare a riscurilor identificate, la solicitarea auditului SFS a inițiat verificări fiscale ale operatorilor respectivi, fiind constatată la 3 agenți economici cu 11 mijloace de transport lipsa bazei impozabile, deoarece nu a fost stabilită de Consiliile locale, iar la alți 6 agenți economici s-au constatat încălcări, fiind propusă acestora conformarea benevolă.

• 
  Autoritățile publice locale nu au aplicat și nu au asigurat aprobarea uniformă a bazei impozabile privind taxa pentru transportul auto de călători.
  

Analizele efectuate de audit relevă că majoritatea APL (cu excepția mun. Chișinău) au aprobat taxa de transport auto de călători, reieșind din prevederile Codului fiscal, prin diferențierea mărimii taxei în funcție de capacitatea mijlocului de transport, conform numărului de locuri⁷⁹ (vezi Anexa nr.4.2 la prezentul Raport de audit), unele situații fiind redate în continuare:

• 
  mărimea taxei stabilite de autoritățile locale pentru taximetre. Analiza cotelor taxelor stabilite la nivelul APL relevă că 23 de autorități au stabilit taxa pentru mijloacele de transport cu capacitatea de până la 8 locuri, care variază de la 300 lei până la maxim 840 lei lunar per autoturism.
  

În mun. Chișinău, cota taxei lunare de 300 lei pentru un mijloc de transport antrenat în prestarea serviciilor de transport în regim de taxi a fost stabilită de CMC fără modificări în ultimii ani și fără fundamentarea mărimii acesteia (fluxul de călători, rentabilitatea etc.), fiind net inferioară taxei stabilite la nivelul mai multor localități din republică. Chiar și în aceste circumstanțe încasările bugetare din această activitate au înregistrat un trend descendent continuu;

• 
  mărimea taxei stabilite de autoritățile locale pentru transporturile rutiere de persoane contra cost prin servicii regulate. Analiza cotelor taxei relevă că 28 de autorități (fără mun. Chișinău) au stabilit taxa pentru mijloacele de transport cu capacitatea de la 9 până la 16 locuri, ce variază de la 500 lei până la maximum 1200 lei lunar per mijloc transport⁸⁰; de la 17 până la 24 locuri, la 30 APL, taxa stabilită variază de la 500 lei până la maximum 1700 lei⁸¹; de la 25 până la 35 locuri, la 22 APL, taxa stabilită variază de la 600 lei până la maximum 2100 lei⁸²; peste 35 locuri, la 16 APL, taxa stabilită variază de la 600 lei până la maximum 2300 lei⁸³.
  

În mun. Chișinău mărimea cotelor de taxe este net inferioară celor stabilite la nivelul mai multor APL. Astfel, cota taxei lunare stabilite prin Decizia CMC nr.2/4 din 05.07.2016 a constituit de la 300 lei până la maximum 850 lei pe rută. De exemplu, autobuzele (circa 750 de unități) cu capacitatea de la 17 până la 24 locuri achită taxa pe rută care variază de la 400 lei până la maximum 800 lei lunar pe mijloc de transport⁸⁴, față de 1700 lei stabilită în mun. Bălți, 1000 lei – în or. Cimișlia (cu tariful de călătorie de 2 lei). Autobuzele cu capacitatea sporită de peste 26 locuri⁸⁵ achită taxa pe rută de 850 lei, față de 2100 lei stabilită în mun. Bălți și Hâncești, mun. Comrat – 1575 lei etc.

Diferența estimată a veniturilor neacumulate pe mun. Chișinău, prin contrapunere cu taxele aplicate în mun. Bălți, constituie circa 10,1 mil.lei.

Cele menționate impun necesitatea reevaluării cadrului aplicabil la stabilirea cotelor taxelor locale de administrația mun. Chișinău conform unor argumentări economice, echitabile și în condiții transparente.

• 
  Administrarea și fundamentarea taxei. Aplicarea cadrului legal și raportarea facilităților
  

Autoritățile publice locale nu exercită monitorizarea mijloacelor de transport folosite la prestarea serviciilor de transport auto al pasagerilor, ceea ce determină includerea veniturilor în buget în baza unor date neveridice și/sau neîncasarea în măsură deplină a veniturilor.

Potrivit evaluărilor de audit, se constată că APL (mun. Chișinău, mun.Bălți) nu au deținut o informație relevantă și argumentată necesară procesului de planificare bugetară și, nu în ultimul rând, privind realizarea competențelor legale de monitorizare a serviciilor publice referitor la numărul efectiv al mijloacelor de transport (în special, în regim de taxi) utilizate la prestarea serviciilor de transport de pasageri pe teritoriul administrat.

De exemplu, în mun. Bălți, la elaborarea bugetului pe anul 2016, a fost indicat un număr total pe an de 2100 mijloace de transport în regim de taxi, cu un venit estimat total al taxei locale de 1050,0 mii lei, ceea ce reprezintă o bază impozabilă diminuată cu 852 de unități, sau 426,0 mii lei, față de numărul de autovehicule incluse în licențele eliberate agenților economici. Contrapunerea datelor contribuabilului cu privire la MCC înregistrate pe anul 2016 relevă raportarea taxei la SFS de către cinci operatori în regim de taxi pentru 1704 mașini, față de 3290 de unități active, sau cu 1586 unități (+193%) mai multe. Acest fapt denotă probabilitatea existenței unui risc major ca operatorii economici să nu raporteze integral mijloacele de transport care au activat în regim de taxi.

Respectiv, în bugetul municipal Chișinău, încasările din taxa pentru prestarea serviciilor auto pe anul 2016 au fost preconizate în sumă totală de 16,8 mil.lei, inclusiv 11,1 mil.lei - pentru serviciile operate de 1365 unități de micro(auto)buze, şi circa 5,7 mil.lei - pentru serviciile operate de circa 1600 unități în regim de taxi, în descreștere continuă față de anul 2012.

Încasările taxei au fost înregistrate în sumă de 14,6 mil.lei (comparativ cu 17,7 mil.lei în anul 2014), din care 10,5 mil.lei calculate rutelor regulate de micro(auto)buze. Nu s-au executat în total venituri de 2,2 mil.lei, inclusiv 1,6 mil.lei revenind operatorilor în regim de taxi, sectorul cel mai vulnerabil și afectat de riscuri din punctul de vedere al previziunilor bugetare și de monitorizare a activității acestora din partea autorităților.

Estimările bugetare pe mun. Chișinău pentru activitatea de prestări servicii în regim de taxi s-au efectuat în lipsa informațiilor relevante.

• 
  Taxa pentru prestarea serviciilor auto este aprobată fără o fundamentare economică a mărimii acesteia, ceea ce influențează negativ asupra veniturilor bugetare.
  

Cota taxei lunare pentru un mijloc de transport antrenat în prestarea serviciilor de transport rutier de persoane a fost stabilită de CMC fără modificări în ultimii ani, în funcție de fluxul de călători pe rutele existente și de coeficientul de emitere la linie a mijloacelor de transport în mărime de 0,8 aplicat la determinarea taxei locale.

La aprobarea taxei locale prin aplicarea coeficientului de emitere la linie, autoritățile, în mod preventiv, acceptă pe un termen mai mare de un an⁸⁶ un nivel mediu de ieșire a autobuzelor la linie de 80 la sută. Faptul stabilirii din start a coeficientului nu condiționează menținerea unor servicii calitative, contravine obligațiilor asumate de transportatori, precum și executării planurilor-comandă ale mijloacelor de transport, care de facto se precizează lunar în baza coordonărilor dintre autoritatea locală și agenții economici.

Aplicarea coeficientului respectiv drept criteriu nu este prevăzută de legislația fiscală, care impune reguli imperative (art.293 Cod fiscal) ce prevăd că taxa se calculează din ziua indicată de către APL în autorizările/coordonările corespunzătoare și până în ziua anulării acestora.

În concluzie, auditul relevă aplicarea nejustificată a coeficientului de emitere la linie, ceea ce a condiționat pe anii 2015-2016 diminuarea taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători în sumă totală de circa 3,0 mil.lei și, respectiv, de 2,8 mil.lei.

• 
  Autoritățile mun. Chișinău nu au aplicat regulamentar evaluarea și argumentarea economică a cotelor taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători.
  

Astfel, la modificarea activității rutelor, în mod evident respectând condițiile legale, autoritățile urmează să aplice argumentarea indicatorilor ce influențează mărimea taxei locale, precum itinerarul parcurs, periodicitatea circulației, fluxul de călători, rentabilitatea rutei etc.

În special, aceste situații sunt evidente în cazul stabilirii taxei pe rute la nivelul mun. Chișinău. Astfel, auditul a constatat că, în perioada anilor 2015-2016, multiplele modificări ale Programului de transport rutier (20 cazuri) s-au efectuat fără ca aceste situații să fie evaluate și argumentate economic, aceasta fiind o condiție necesară pentru conformarea la principiile de administrare eficientă a serviciilor publice și de asigurare a liberei concurențe prin excluderea cazurilor de concurență neloială⁸⁷.

De menționat că, prin Decizia CMC nr.2/4 din 05.07.2016 a fost aprobată taxa pentru 5 rute (nr.104, 107, 111, 136, 141), care de facto, la momentul adoptării deciziei, erau anulate.

Constatările din Rapoartele de audit⁸⁸ au relevat că DGTPCC nu a efectuat calculele respective privind fundamentarea mărimii taxei, reaprobând taxele din an în an, fără argumentarea indicilor în funcție de rentabilitatea rutei, fluxul de călători etc., prin ce CMC a favorizat fenomenul evaziunii fiscale.

• 
  Analiza cadrului legal care stabilește baza impozabilă relevă unele inconsecvențe în aplicarea acestuia.
  

Potrivit prevederilor art.292 alin.(2) din Codul fiscal, cota taxelor locale se stabilește de către autoritatea administrației publice locale în funcție de caracteristicile obiectelor impunerii.

Astfel, potrivit prevederilor art. 291 alin.(1) din Codul fiscal, obiectul impunerii la taxa pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători îl constituie unitatea de transport, în funcție de numărul de locuri. Baza impozabilă a obiectelor impunerii este cea stabilită conform Anexei la Titlul VII din Codul fiscal (lit. i)), numărul de unități de transport (col.2) având ca unitate de măsură a cotei (col.3) fiecare unitate de transport, în funcție de numărul de locuri.

Cadrul legal⁸⁹ (în vigoare din 27.04.2014) relevă că APL nu este în drept să stabilească cotele taxelor locale nominal, pentru fiecare contribuabil în parte. Prin derogare, conform art.297 alin. (6) lit. c) din Codul fiscal, cotele impunerii în cazul taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători se vor stabili în funcție de (1) numărul de locuri în unitățile de transport, (2) itinerarul parcurs, (3) periodicitatea circulației pe itinerar, (4) fluxul de călători pe itinerar.

Respectiv, condiția privind stabilirea regulamentară a taxei în funcție de numărul de locuri este una obligatorie, indispensabilă pentru aplicare de către toate APL. În acest context, se relevă situația existentă la nivelul mun. Chișinău, unde taxa pentru prestarea serviciilor transport auto de călători a fost aprobată pe parcursul ultimilor ani „pe fiecare rută în parte”, fără a ține cont de numărul de locuri în autovehicul, ceea ce nu corespunde prevederilor legale (art.297 alin. (6) lit. c) din Codul fiscal) și condiționează diminuarea veniturilor bugetare aferente acestei taxe încă la etapa aprobării taxei de către CMC.

Totodată, nedelimitarea obiectelor impunerii după capacitatea acestora nu asigură respectarea principiului de echitate și respectarea dreptului la concurență loială (după cum s-a exemplificat anterior).

• 
  Administrarea neconformă a veniturilor din taxa pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători a determinat faptul că APL nu au stabilit o bază impozabilă relevantă şi uniformă, iar unii agenți economici au desfășurat activități de prestare a serviciilor fără să confirme calcularea și achitarea taxei locale.
  

Aprobarea taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători de către Consiliul mun. Chișinău pe rute, nominal, condiționează, în unele cazuri, lipsa obligației de calcul al taxei respective și, prin urmare, prejudicierea bugetului.

În acest context, auditul relevă că modalitatea de aprobare a taxei de către CMC (la propunerea DGTPCC), în mod distinct pentru fiecare rută, fără restricții de plasare a mijloacelor de transport pe rutele municipale în funcție de capacitatea acestora, implică riscuri de apreciere subiectivă şi disproporționată a mărimii taxei, concurența neloială în domeniu, fapt care, în final, condiționează neîncasarea veniturilor în buget și prejudicierea pieței serviciilor de transport prin formarea unui mediu concurențial neadecvat, ceea ce contravine prevederilor Legii nr.183 din 11.07.2012⁹⁰.

Subiecți ai impunerii taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători sunt persoanele juridice/fizice care prestează servicii de transport pe teritoriul localităților, pentru fiecare mijloc de transport licențiat/autorizat, iar confirmarea numărului mijloacelor de transport ține de competența APL.

Astfel, de către 2 societăți comerciale⁹¹, conform contractelor încheiate cu ÎM PUA, sunt prestate servicii de transport public urban de călători în mun. Chișinău prin administrarea rutelor municipale (nr.10, nr.23 și nr.28) cu autobuze de capacitate mare (peste 26 de locuri), pentru care nu s-a confirmat regulamentar calcularea taxei pentru 28 mijloace de transport incluse conform programului de transport. Situația este periclitată de condițiile contractului încheiat cu ÎM PUA, precum și de decizia CMC privind stabilirea taxei pentru prestarea serviciilor de transport nominal pentru fiecare rută, respectiv, omiterea includerii spre aprobare a bazei impozabile pentru unele rute/operatori, ceea ce denotă riscul înalt de fraudare și eschivare de la plata taxei estimate la circa 268,8 mii lei anual (pe anii 2015-2017: 806,4 mii lei, estimat din 800 lei/mijloc de transport).

Cele menționate sunt o consecință a lipsei controlului corespunzător asupra activității în transport, care, în temeiul prevederilor legale⁹², urma să fie efectuat de către APL, precum şi a neîndeplinirii de către persoanele responsabile din Primăria mun. Chișinău și DGTPCC a obligațiunilor în această privință, conform prevederilor regulamentare.

• 
  Monitorizarea de către autoritățile locale și fiscale a modului de executare a condițiilor programelor în transport din partea operatorilor autorizați.
  

Subiecții impunerii au obligația de a calcula și a achita taxa pentru fiecare mijloc de transport licențiat (autorizat) pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători în perioada gestionară. Confirmarea numărului mijloacelor de transport prin intermediul cărora agentul economic prestează serviciile respective ține de competența APL. Respectiv, în darea de seamă subiectul impunerii reflectă numărul mijloacelor de transport autorizate de autoritatea locală pentru transportarea călătorilor în perioada fiscală, pe teritoriul administrat de APL.

Raportarea taxelor conform programelor de transport locale. Verificările de audit efectuate la acest capitol la nivel de mun. Chișinău au relevat că calculele taxei prezentate de unii agenți economici nu au la bază datele din planurile-comandă. Ca urmare, în anii 2015-2016 nu a fost calculată în buget taxa în sume, respectiv, de 99,2 mii lei și 108,8 mii lei. În alt caz, un agent economic a calculat taxa pe anii 2015-2016 a câte 132,6 mii lei anual, fără să dispună de autorizarea corespunzătoare din partea administrației mun. Chișinău.

Contrapunerea informațiilor SFS și ale Primăriei mun. Bălți referitor la fișele de rută eliberate agenților economici în anul 2016 a relevat divergențe în 4 cazuri, ceea ce a condiționat diminuarea bazei impozabile la plata taxei de transport auto în sumă de 23,0 mii lei (pe parcursul auditului fiind recuperați 10,3 mii lei).

• 
  Impactul facilităților fiscale acordate la plata taxei pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători
  

În perioada anilor 2014-2016, operatorii în transport auto de călători au raportat suma totală a facilităților acordate de APL de 189,4 mii lei (anii: 2014 - 53,4 mii lei; 2015 - 85,9 mii lei; 2016 - 50,1 mii lei).

Conform condițiilor legale⁹³, facilitatea (înlesnirea) fiscală reprezintă suma impozitului sau taxei nevărsate la buget sub formele stabilite de scutirea parțială sau totală de plata impozitelor sau taxelor, care, potrivit art.20 din Codul fiscal, constituie o sursă de venit neimpozabilă, iar suma facilităților fiscale acordate de către APL se raportează conform Dării de seamă pe taxele locale.

Deși activitatea unor întreprinderi municipale este generatoare de venituri proprii, pe lângă subvenționarea activității, autoritățile locale au acordat unele facilități acestora prin scutirea de taxa pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători. Respectiv, pentru a concluziona asupra eficienței prestării serviciului, autoritățile/operatorii municipali prestatori de servicii publice urmează să evalueze impactul fiscal-bugetar efectiv al activității operatorilor și din scutirile de plata taxei.

În conformitate cu deciziile CMC pe anii 2013-2017, mijloacele de transport ale ÎM PUA și ÎM RTEC au fost scutite de plata taxei locale pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători pe teritoriul mun. Chișinău, valoarea facilităților totale de peste 21,5 mil.lei (estimate anual la 1,4 mil.lei și, respectiv, 2,9 mil.lei anual) nefiind raportate fiscal, corespunzător.

Analogic, din scutirea ÎM DTB, impactul fiscal a constituit estimativ 0,8 mil.lei anual.

Faptul de aplicare a facilităților de transport pentru anumite categorii de persoane și de subvenționare a veniturilor neîncasate din vânzări, în cazul unor operatori privați de transport rutier⁹⁴, determină nerespectarea prevederilor art.3, art.4 și art.11 din Legea nr.183 din 11.07.2012⁹⁵, prin care se interzice restrângerea concurenței⁹⁶ și folosirea unei poziții dominante pe piață prin aplicarea unor practici abuzive⁹⁷. Pentru ajutorul de stat în condiții legale⁹⁸ urmează procedural să se efectueze notificarea și autorizarea acestuia.

Obiectivul II: Operatorii serviciilor publice de transport urban au înregistrat, gestionat și raportat în mod adecvat și eficient patrimoniul administrat?

Auditul relevă că gestiunea serviciului public de transport, organizată prin forma gestiunii directe, nu a fost eficientă la unele aspecte ale activității organizaționale și economice, calitatea fiind diminuată de neconformități înregistrate și de neatingerea unor indicatori de performanță programați.