Raportul final privind implementarea

2. INVENTARUL MĂSURILOR PREVENTIVE ANTICORUPŢIE ŞI INDICATORII DE EVALUARE

2.1. Analiza implementării măsurilor preventive anticorupţie şi indicatorii de evaluare⁹

1. În ceea ce priveşte prima măsură preventivă, Codul de etică/ deontologic/ de conduită la nivelul autorităților independente care au transmis rapoarte de evaluare s-au înregistrat 332 de sesizări privind încălcări ale normelor (238 soluționate și 118 în curs de soluționare), dintre care 220 la nivelul CSM. La nivelul administrației publice centrale s-au înregistrat 33.980 sesizări privind încălcări ale normelor (29.969 soluționate și 3.961 în curs de soluționare), dintre acestea 28.128 la nivelul MAI.

În instituțiile din cadrul administrației publice centrale și la nivelul autorităților independente pentru care au existat evaluări, normele sunt bine și foarte bine cunoscute de către angajați.

Pentru cunoaşterea normelor de conduită au fost desfăşurate 95 activităţi de formare de către autoritățile independente, la care au participat 971 de persoane, iar la nivelul administrației publice centrale au avut loc 17.037 activități de instruire la care au fost prezente 435.278 de persoane - cei mai mulți participanți fiind de la MAI (263.682 persoane), MApN (59.083 persoane), MFP (54.178 persoane), MJ (26.287 persoane).

În cazul autorităților independente, 53 de angajați au săvârșit abateri disciplinare, iar în ceea ce privește administrația publică centrală, 16.835 de persoane au săvârșit abateri disciplinare, dintre care 8.546 din cadrul MAI și 3.771 din cadrul MApN.

În perioada de implementare a SNA 2012-2015 unele instituţii au elaborat sau au adus modificări codului de etică, astfel: MT a emis şi aprobat Codul de conduită și etică profesională a personalului; Organismul Intermediar POSDRU din cadrul MENCS și-a elaborat propriul Cod de conduită pentru evitarea situațiilor de incompatibilitate și conflict de interese de către personalul implicat în gestionarea programelor finanțate din fonduri comunitare nerambursabile. De asemenea, cele 92 de universități au elaborat propriul Cod de etică și deontologie profesională universitară, în conformitate cu prevederile Legii nr. 1/2011 cu modificările și completările ulterioare, având obligația de a-l posta pe site-ul propriu.

La nivelul MCSI, Codul de etică și de integritate a fost adoptat în anul 2014, iar în cadrul MAE au fost aprobate și diseminate procedurile de aplicare a codului de etică.

În ceea ce privește Curtea de Conturi a României, în anul 2009 a fost adoptat de plen, într-o formă mai cuprinzătoare și mai apropiată de cerințele standardelor etice INTOSAI, Codul de conduită etică. Documentul a fost revizuit în anii 2013 și 2014, astfel că la 1 iulie 2014 a intrat în vigoare noul Cod de conduită etică și profesională al personalului Curții de Conturi și noul Statut al auditorului public extern.

Există atât cod de etică la nivelul fiecărei instituții evaluate¹⁰(în cadrul MApN există chiar 8 tipologii de coduri care acoperă diferitele problematici ale ministerului), cât și persoane desemnate consilieri de etică, de obicei fără a se preciza criteriile unor astfel de numiri (spre exemplu în unul dintre cazuri, consilierul de etică este un lucrător de la departamentul de resurse umane, care mai are și alte atribuții).

La nivelul administrației publice centrale au fost adoptate 7707 măsuri administrative pentru înlăturarea cauzelor sau circumstanţelor care au favorizat încălcarea normelor, iar la nivelul autorităților independente 14 măsuri.

2. Măsura preventivă a declarării averilor listează o serie de indicatori: numărul de persoane care au obligaţia depunerii declaraţiei de avere, numărul de persoane care nu au depus în termen declaraţia de avere şi numărul de persoane care nu au depus declaraţia de avere, numărul de sesizări ale ANI, urmat de numărul de decizii ale ANI puse în aplicare şi numărul de hotărâri ale instanţelor de judecată ca urmare a sesizărilor ANI. Instituţiile care şi-au completat indicatorii aferenţi acestei măsuri preventive au cuantificat şi numărul de măsuri administrative adoptate pentru înlăturarea cauzelor sau circumstanţelor care au favorizat încălcarea normelor privind declararea averilor, numărul de consultaţii oferite de persoanele responsabile pentru implementarea prevederilor legale privind declararea averilor şi declararea intereselor şi au estimat gradul de cunoaştere de către angajaţi a normelor privind declararea averilor. De asemenea, fiecare instituţie a avut posibilitatea să alcătuiască, o evidenţă a activităţilor de formare şi a persoanelor care au fost instruite prin intermediul activităţilor de formare profesională.

Astfel, din datele primite de la instituţiile administrației publice centrale, reiese că din 701.445 declarații de avere depuse, aproape 14.452 nu au fost depuse în termen. Peste 5.000 de persoane nu au depus declaraţia de avere, iar către ANI fiind trimise peste 515 de sesizări. Pentru aplicarea acestei măsuri preventive au fost oferite 127.792 consultații de către persoanele responsabile pentru implementarea prevederilor legale privind declarațiile de avere și interese. Totodată, au fost organizate 6.968 activități de formare privind declarațiile de avere la care au participat 155.905 de persoane. Autoritățile independente au transmis că au fost depuse 53.530 declarații de avere, dintre care 364 nu au fost depuse în termen. Peste 190 de persoane nu au depus aceste documente, către ANI fiind trimise peste 120 sesizări. Pentru aplicarea acestei măsuri preventive au fost oferite 2.271 consultații de către persoanele responsabile pentru implementarea prevederilor legale privind declarațiile de avere și interese, fiind organizate 23 activități de formare privind declarațiile de avere la care au participat 320 de persoane.

În instituțiile în care s-a evaluat gradul de cunoaştere de către angajaţi a normelor privind declararea averilor s-a constatat că angajații sunt familiarizați cu aceste aspecte.

Toate instituțiile evaluate¹¹au desemnat persoane responsabile cu implementarea prevederilor legale în domeniu, de obicei din cadrul structurilor de resurse umane, care, în general, realizează o informare timpurie cu privire la termenul și obligativitatea depunerii acestui document. Declarațiile de avere sunt verificate mai degrabă în ceea ce privește forma decât conținutul. O parte din instituțiile evaluate apreciază ca fiind utilă transmiterea acestora direct către ANI, alte instituții apreciază că este util să existe o persoană care ofere consultanță și să verifice declarațiile de avere și interese. Deși, s-a menționat că sunt acordate consultații de către persoana responsabilă cu depunerea declarațiilor de avere, în cele mai multe cazuri această persoana nu beneficiază de un spațiu care sa asigure confidențialitatea. O bună practică identificată a fost aceea de a cumula atribuțiile legate de implementarea Legii nr. 176/2010 cu cele privind implementarea standardelor de control intern managerial, potrivit prevederilor OMFP nr. 946/2005, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (ONPCSB), dar și elaborarea unor proceduri referitoare la depunerea declarațiilor de avere și interese (MAI, MFP). De asemenea, s-a constatat faptul că o instituție a externalizat serviciile referitoare la anonimizarea, scanarea și publicarea pe pagina de internet a declarațiilor de avere, iar într-o altă instituție depun declarații de avere toți angajații, deși conform legii nu sunt obligația să depună aceste documente.

La nivelul administrației publice centrale au fost adoptate 188 de măsuri administrative pentru înlăturarea cauzelor sau circumstanţelor care au favorizat încălcarea normelor privind declararea averilor, iar la nivelul autorităților independente 302 măsuri.

3. Implementarea măsuri preventive privind declararea cadourilor implică înfiinţarea unui registru de cadouri primite, care să sprijine cuantificarea indicatorilor corespunzători, şi anume: numărul de cadouri primite şi înregistrate în registru, publicarea anuală a inventarului pe site-ul instituţiei, numărul de situaţii în care s-a achiziţionat cadoul, valoarea cadourilor achiziţionate, valoarea cadourilor primite şi valoarea bunurilor valorificate.

La nivelul administrației publice centrale MAE, MADR, MAI, MFP, MJ și MMFPSPV au instituit registre pentru evidența cadourilor primite, iar în ceea ce privește autoritățile independente la nivelul Curții de Conturi a României, Consiliului Concurenței, DLAF, DNA și ONPCSB există registre pentru declararea cadourilor.

4. Indicatorii relevanţi grupaţi sub măsura preventivă care se adresează conflictului de interese concentrează numărul declaraţiilor de abţinere, numărul situaţiilor în care superiorul ierarhic a dispus înlocuirea persoanei aflată în situaţia de potenţial conflict de interese, numărul de sesizări primite de instituţie de la terţe persoane cu privire la existenţa unui conflict de interese. În continuare se situează numărul de decizii ANI prin care s-a constatat starea conflictului de interese, numărul de sesizări ale parchetului privind posibila săvârşire a infracţiunii de conflict de interese, numărul de rechizitorii/ condamnări privind săvârşirea infracţiunii de conflict de interese. Urmând logica indicatorilor anteriori, şi pentru acest indicator instituţiile implicate au estimat gradul de cunoaştere de către angajaţi a normelor privind conflictul de interese şi au cuantificat numărul activităţilor de formare precum şi al persoanelor care au fost instruite prin intermediul acţiunilor de formare profesională.

Analiza orizontală a autoevaluărilor trimise de autoritățile independente relevă faptul că au existat 31.232 de abțineri (din care 31.186 la Curtea de Conturi a României), în 126 de situații superiorul ierarhic a dispus înlocuirea persoanei aflată în situația de potențial conflict de interese, iar 11 sesizări au fost primite de la terți. Au fost organizate 61 activități de formare la care au fost prezente 872 persoane. La nivelul instituţiilor administrației publice centrale din datele primite, au existat 2.231 abțineri, urmate de 2.022 de situații în care superiorul ierarhic a dispus înlocuirea persoanei aflată în situația de potențial conflict de interese și 129 de sesizări au fost primite de la terți. Au fost organizate 6.253 activități de formare la care au luat parte 144.215 de persoane (dintre care 60.825 din cadrul MAI, 36.760 din cadrul MFP, 16.130 din cadrul MApN). La instituțiile care au evaluat acest aspect, gradul de cunoaștere de către angajaţi a normelor privind conflictul de interese este bun și foarte bun.

Pentru prevenirea conflictelor de interese, câteva din instituțiile evaluate au instituit diverse mecanisme preventive: procedură de abținere; procedură de cercetare prealabilă a conflictelor de interese; procedură de depunere declarații de avere și de interese; depunerea anuală a unei declarații pe proprie răspundere de către tot personalul, cu excepția celor care au această obligație potrivit Legii nr. 176/2010; regulament intern care prevede norme de bună conduită și de evitare a conflictului de interese. O bună practică identificată a fost alocarea dosarelor de contestație către complete cu ajutorul unui program informatic, pentru evitarea conflictelor de interese, dar și pentru asigurarea unei transparenței(CNSC).O altă bună practică identificată a fost existența unei situații documentate de abținere din partea unui funcționar public, din departamentul de Control, cu privire la exercitarea unei verificări la o companie căreia îi aprobase mai multe cereri într-o altă calitate pe care a deţinut-o la o altă instituţie publică, funcționarul respectiv fiind înlocuit (DLAF).

5. Indicatorii relevanţi sintetizaţi pentru consilierul de etică cuantifică şedinţele de consultare, angajaţii care au beneficiat de consiliere, numărul speţelor, al activităţilor de formare pe acest segment şi al persoanelor instruite. De asemenea, este inclusă estimarea atât a gradului de cunoaştere de către angajaţi a normelor privind consilierul de etică, dar şi a gradului de popularizare a rolului consilierului de etică.

Astfel, la nivelul instituţiilor administrației publice centrale au avut loc 7.645 ședințe de consultare oferite de consilierul de etică/integritate, unui număr de 147.136 de angajați dintre care aproximativ 70% angajați MAI (105.718 persoane), aproximativ 16% angajați MApN (24.839 persoane), restul fiind din cadrul altor structuri. Pentru formarea profesională a consilierilor de etică/integritate au fost organizate 8.497 activități, la care au fost prezente 211.505 persoane. În ceea ce privește autoritățile independente au avut loc un număr de 54 şedinţele de consultare pentru 451 de angajați. Un număr de 800 de consilieri de etică au participat la 32 de activități de formare profesională. La instituțiile care au evaluat gradul de cunoaştere a normelor privind consilierul de etică/consilierul pentru integritate și gradul de popularizare a acestor persoane, angajații dețin astfel de cunoștințe în mare și foarte mare măsură.

6. Cuantificarea măsurii preventive referitoare la incompatibilităţi s-a făcut prin intermediul indicatorilor referitori la numărul persoanelor aflate în stare de incompatibilitate, numărul de sesizări ale ANI formulate de către instituţie, numărul de sesizări primite de instituţie de la terţe persoane cu privire la existenţa unei incompatibilităţi, numărul de decizii ale ANI cu privire la constatarea unor incompatibilităţi şi numărul de măsuri administrative adoptate pentru înlăturarea cauzelor sau circumstanţelor care au favorizat încălcarea normelor privind incompatibilitatea. În continuare, indicatorii reflectă gradul de cunoaştere de către angajaţi a normelor privind conflictul de interese, numărul activităţilor de formare precum şi numărul persoanelor care au fost instruite prin intermediul activităţilor de formare.

În cadrul instituţiilor administrației publice centrale au fost identificate 102 persoane aflate în stare de incompatibilitate (dintre care cele mai multe de la MAI – 24 persoane și de la MADR – 29 persoane), numărul de sesizări transmise de instituții către ANI fiind 122. La rândul său, ANI a formulat 61 de decizii cu privire la constatarea unor incompatibilități. Pentru implementarea acestei măsuri preventive, au fost organizate 4.530 activități de formare profesională la care au luat parte 130.153 de persoane (cele mai multe persoane de la MAI – 50.033, MFP – 30.969, MApN – 16.957, MDRAP – 5.529). La nivelul autorităților independente, 21 persoane s-au aflat în stare de incompatibilitate (dintre care 16 din Senatul României), fiind transmise 5 sesizări de către terți. ANI a formulat 22 decizii cu privire la constatarea incompatibilităților (dintre care 15 cu privire la membrii Senatului României). Au fost organizate 35 de activități de formare profesională referitoare la această tematică la care au luat parte 902 de persoane. La instituțiile care au evaluat dacă angajații cunosc normele privind incompatibilitățile se constată că acestea sunt cunoscute în mare și foarte mare măsură.

În ceea ce privește existența unei proceduri privind incompatibilitățile, doar una din instituțiile evaluate dispune de un astfel de document.

La nivelul administrației publice centrale au fost adoptate 100 de măsuri administrative pentru înlăturarea cauzelor sau circumstanţelor care au favorizat încălcarea normelor privind incompatibilităţile, iar la nivelul autorităților independente 5 măsuri.

7. Analiza orizontală a indicatorilor aferenţi măsurii preventive de asigurare a transparenţei în procesul decizional a pus în evidenţă, din nou, utilitatea autoevaluării, prin creionarea unui tablou sintetic al numărului de anunţuri publice privind proiectele de acte normative, numărul de recomandări transmise de societatea civilă privind completarea sau modificarea proiectelor de acte normative, gradul de acceptare şi preluare al recomandărilor formulate de societatea civilă cu privire la proiectele de acte normative supuse consultării publice, numărul de şedinţe publice şi numărul de participanţi la şedinţele publice. Aceşti indicatori au fost completaţi cu numărul de plângeri în justiţie privind nerespectarea prevederilor legale de către instituţie, numărul şi tipul de sancţiuni dispuse pentru încălcarea obligaţiilor legale, numărul de activităţi de pregătire profesională a personalului din administraţia publică şi numărul de persoane care au fost instruite prin intermediul acţiunilor de formare profesională.

Astfel, la nivelul autorităților independente au existat 895 anunțuri publice privind proiectele de acte normative (cele mai multe,795, fiind înregistrate la Senatul României), iar societatea civilă a transmis 1.817 de recomandări privind completarea sau modificarea proiectelor de acte normative. De asemenea, au avut loc 318 de ședințe publice (dintre care 256 în cadrul Senatului României) la care au luat parte 3374 de persoane. Au fost organizate 6 activităţi de pregătire profesională a personalului din administraţia publică la care au participat 16 persoane. În ceea ce privește administrația publică centrală au fost înregistrate 5.463 anunțuri publice privind proiectele de acte normative. Societatea civilă a transmis 18.316 de recomandări privind completarea sau modificarea proiectelor de acte normative (dintre care cele mai multe la MT – 11.495, MFP – 1.925 și MDRAP – 783). Au avut loc 3.762 de ședințe publice la care au participat 73.937 de persoane. Pentru formarea profesională au avut loc 4.155 de activități la care au participat 43.413 de persoane (dintre care 14.955 din cadrul MAI și 15.187 din cadrul MFP).

Transparența decizională este asigurată la instituțiile evaluate,în principal, prin publicarea pe site-urile proprii a proiectelor de acte normative, dar există și o instituție evaluată la care prevederile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională sunt aplicate deficitar. O bună practică este aceea prin care celor care au mai transmis propuneri, le sunt transmise și prin email informări cu privire la noile proiecte de acte normative (MApN).

La nivelul administrației publice centrale au fost dispuse 1271 de sancţiuni pentru încălcarea obligaţiilor legale.

8. Indicatorii relevanţi sintetizaţi pentru accesul la informaţii de interes public cuantifică numărul solicitărilor de informații de interes public formulate și a răspunsurilor comunicate, răspunsurile comunicate cu întârziere față de termenul legal și a informațiilor de interes public la care nu s-a răspuns, numărul de reclamații administrative depuse și a răspunsurilor pozitive sau negative, a plângerilor în instanță și a numărului și tipurilor de sancțiuni dispuse pentru încălcarea obligațiilor legale, precum și a activităților de pregătire și a persoanelor din administrația publică instruite.

Cuantificarea indicatorilor specifici acestui domeniu a condus la înregistrarea a peste 885.120 de solicitări de informaţii de interes public în cadrul administrației publice centrale (peste 273.000 la MMFPSPV, peste 174.000 la MAI și peste 258.000 la MADR), fiind comunicate 839.878 răspunsuri. Totodată s-au înregistrat și 1.129 de plângeri în instanță. Pentru implementarea acestei măsuri preventive au fost organizate 4.756 activități de instruire la acre au luat parte 69.369 persoane (de la MAI – peste 27.000 persoane, peste 13.000 de persoane de la MApN și tot peste 13.000 de persoane de la MFP).La nivelul autorităților independente au fost înregistrate 19.231 de solicitări de informaţii de interes public (peste 5.000 la ANI, peste 2.800 la DNA, peste 1000 la AEP, peste 2.200 la CSM, peste 2200 la Senat), fiind formulate 19.149 de răspunsuri. În instanță au ajuns 4.341 de plângeri. Au fost organizate 5 activități de pregătire profesională a personalului din administrația publică referitoare la accesul la informații de interes public la care au participat 8 persoane.

În toate instituțiile evaluate cu privire la acest indicator există una sau chiar mai multe persoane responsabile cu aplicarea prevederilor Legii nr. 544/2001 privind accesul la informațiile de interes public, care de obicei mai au și alte responsabilități în aceeași sferă de activitate. Au fost identificate bune practici în ceea ce privește accesul la informațiile de interes public cum ar fi publicarea pe site a numelor persoanelor responsabile de aplicarea legii menționate (MFE), publicarea raportului de activitate în limba engleză (CNSC) sau întocmirea unor note telefonice referitoare la informațiile solicitate prin telefon, ce sunt prezentate conducerii, de regulă solicitanţii fiind rugaţi să transmită cererea de informaţii şi în format electronic (ONPCSB). Pe site-urile instituțiilor evaluate se regăsesc majoritatea informațiilor de interes public, dar în cazul unor structuri subordonate, uneori, datele sunt mai puțin generoase. Per ansamblu, există o evidență a solicitărilor privind accesul la datele de interes public. Totodată, se constată că sunt utilizate inclusiv rețele de socializare pentru comunicarea unor astfel de informații, iar în anumite instituții există procedură privind actualizarea datelor de interes public pe site-ul instituției. În majoritatea instituțiilor evaluate există persoane desemnate pentru publicarea datelor în format deschis, ceea ce evidențiază atenția pe care acest domeniu tinde sa o primească și, implicit, înțelegerea utilității acestui demers de publicare a datelor în format reutilizabil.

La nivelul administrației publice centrale au fost dispuse 166 sancţiuni pentru încălcarea obligaţiilor legale.

9. Indicatorii relevanţi care concură la autoevaluarea măsurii referitoare la protecţia avertizorului de integritate se referă la numărul de sesizări, numărul şi tipul normelor încălcate, numărul de regulamente interne armonizate cu prevederile legislative, numărul de instituţii în care există persoane special desemnate pentru a primi sesizările avertizorilor de integritate, numărul de instituţii în care există implementat un mecanism cu privire la protecţia avertizorilor de integritate. În continuare se situează numărul de măsuri administrative adoptate pentru înlăturarea cauzelor sau circumstanţelor care au favorizat încălcarea normelor, numărul de situaţii de represalii la locul de muncă, numărul de plângeri depuse în instanţă şi numărul de situaţii în care au fost acordate compensaţii avertizorilor de integritate. Indicatorii privind numărul de activităţi de pregătire profesională a personalului din administraţia publică şi numărul de persoane care au fost instruite prin intermediul acţiunilor de formare profesională completează tabloul măsurii.

Astfel, 8 dintre cele 19 instituții de la nivelul administrației publice centrale au transmis că nu au înregistrat sesizări în ceea ce privește această măsură preventivă. Din totalul de 1.598 de sesizări, majoritatea (1.466) au fost înregistrate în cadrul MAI. În 1.244 de instituții există persoane special desemnate pentru a primi sesizările avertizorilor de integritate, (dintre care peste 900 la MAI). A existat o singură situație de represalii la locul de muncă (în cadrul MAI), iar în 23 de situații au fost acordate compensații avertizorilor de integritate. Totodată au existat și 18 plângeri în instanță. Pentru implementarea acestei măsuri preventive au fost organizate 5.094 activități de pregătire profesională la care au luat parte 43.755 de persoane. În ceea ce privește autoritățile independente, nu au fost înregistrate sesizări privind încălcări ale legilor, în 18 instituții existând persoane special desemnate pentru a primi sesizările avertizorilor de integritate. Au fost organizate 6 de pregătire profesională la care au luat parte 250 de persoane.

La nivelul administrației publice centrale au fost adoptate 219 măsuri administrative pentru înlăturarea cauzelor sau circumstanţelor care au favorizat încălcarea normelor.