Valtioneuvoston asetus viestintähallinnosta annetun valtioneu-voston asetuksen muuttamisesta

KOMMUNIKATIONSMINISTERIET	Promemoria	Bilaga 1
	12.10.2011

STATSRÅDETS FÖRORDNING OM MINIMIKRAVEN PÅ ALLMÄNNA TELEFONITJÄNSTER SOM TILLHANDAHåLLS HÖRSEL-, TAL- OCH SYNSKADADE

1. Förslagets bakgrund och syfte
Bestämmelserna om samhällsomfattande tjänster i kommunikationsmarknadslagen (393/2003) siktar på att garantera att alla användare har tillgång till vissa grundläggande kommunikationstjänster. Detta förslag till förordning baserar sig på den ändring av kommunikationsmarknadslagen som trädde i kraft den 25 maj 2011 (363/2011, RP 238/2010), i vilken funktionshindrade personers rättigheter till grundläggande kommunikationstjänster för första gången nämns uttryckligen. I kommunikationsmarknadslagen bestäms inte exakt på vilket sätt samhällsomfattande tjänster till funktionshindrade personer ska tillhandahållas. Enligt lagens 60 c § 3 mom. utfärdas bestämmelser om olika användargrupper och deras särskilda behov genom förordning av statsrådet.
I 60 c § i kommunikationsmarknadslagen fastställs att samhällsomfattande tjänster är anslutningar till ett allmänt kommunikationsnät på den ort där användaren stadigvarande bor eller finns. Med en telefonanslutning som hör till de samhällsomfattande tjänsterna ska det vara möjligt att använda nödtjänster, ringa och ta emot inrikes- och utlandssamtal och använda andra sedvanliga telefonitjänster. Anslutningen ska dessutom vara sådan att alla användare kan ha en ändamålsenlig internetförbindelse. Definitionen av de samhällsomfattande tjänsterna är teknikneutral och enligt lagen kan den anslutning som användaren tillhandahålls således vara en fast eller trådlös anslutning, förutsatt att den ger tillgång till de samhällsomfattande tjänster som garanteras i lag.
För att olika användargrupper ska ha tillgång till kommunikationstjänsterna krävs i praktiken av antingen kommunikationstjänsten eller kommunikationsnätet vissa tekniska egenskaper med vilka olika användargruppernas behov i sista hand tillgodoses. Nya krav ställs på tjänster för videosamtal och distanstolkning, nödtextmeddelanden samt administration och fakturering av anslutningen på ett tillgängligt sätt. Ansvaret för att möta specialbehoven hos användare med funktionshinder vilar på teleföretag med skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
Kommunikationsverket tillsatte i januari 2011 arbetsgruppen Tillgängliga samhällsomfattande tjänster för att reda ut vilka behov olika användargrupper har i fråga om anslutningar för samhällsomfattande tjänster och vilka krav dessa behov ställer på att tillhandahålla tjänsterna. Dessutom uppskattades kostnadseffekterna av de olika kraven. Kommunikationsverket publicerade den 16 juni 2011 resultaten av utredningen i arbetsgruppsrapporten 2/2011 Utredning om olika användargruppers särskilda behov i samhällsomfattande tjänster, som utgör grunden för detta förslag till förordning.
I kommunikationsmarknadslagen definieras inte närmare vilka användargrupper som är berättigade till särskilda tjänster inom ramen för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. I Kommunikationsverkets utredning bedöms flera olika användargruppers behov i ljuset av de grundläggande kommunikationstjänsterna och hur de genomförs. De undersökta grupperna består av utvecklingsstörda, hörsel-, syn- och talskadade, dövblinda, elöverkänsliga och äldre personer. Särskilda krav ställs på att trygga hörsel- och talskadades tillgång till allmänna telefonitjänster och synskadades möjlighet att administrera anslutningar. Hörselsynskadade personers specialbehov nämns inte särskilt i förslaget till förordning eftersom de omfattas av strävandena att säkerställa hörsel- och synskadades särskilda behov. En del av de behov som vissa specialgrupper ställer på de samhällsomfattande tjänsterna har redan tillgodosetts med existerande produkter för samhällsomfattande tjänster eller så att användaren själv har skaffat sig hjälpmedel, och därför ställer de inga nya krav på hur de samhällsomfattande tjänsterna genomförs.
För en operatör för samhällsomfattande tjänster gäller enligt 60 c § 1 mom. i kommunikationsmarknadslagen alltid en skyldighet att tillgodose även funktionshindrade användares behov antingen med avseende på en i paragrafen avsedd grundläggande anslutning eller en kommunikationsnätstjänst med hjälp av vilken anslutningen tillhandahålls konsumenten. Den skyldighet som gäller en operatör för samhällsomfattande tjänster omfattar däremot inte terminalutrustningar eller deras egenskaper, utan uttryckligen de grundläggande kommunikationstjänster som används med hjälp av terminalutrustningen.

2. De viktigaste förslagen
2.1. Hörsel- och talskadades särskilda behov
I den föreslagna förordningens 1 § 1 mom. säkerställs såväl hörsel- som talskadades möjlighet att anlita tjänster för videosamtal och distanstolkning samt att sända och ta emot textmeddelanden för att anlita nödtjänster.
I förordningens 1 § 1 mom. föreskrivs om skyldigheten för sådana teleföretag som är skyldiga att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster att bereda hörsel- och talskadade möjlighet att använda en symmetrisk internetförbindelse på 512 kbit/s för videosamtals- och distanstolkningstjänster. I ett videosamtal kan deltagarna se varandra tack vare en kamera. Vid distanstolkning kommunicerar den som använder tjänsten till exempel på teckenspråk och en tolk tolkar meddelandet till den andra samtalsparten och vice versa.
Videosamtals- och distanstolkningstjänsterna möjliggör telefonitjänster i enlighet med 60 c § 2 mom. i kommunikationsmarknadslagen även för hörsel- och talskadade. Dessa tjänster kan genomföras genom att man för hörsel- och talskadade användare garanterar en tillräckligt snabb internetförbindelse som tillåter videosamtal och distanstolkning.
En anslutning som tillhandahålls av ett företag med skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster ska möjliggöra en ändamålsenlig internetförbindelse för alla användare, även hörsel- och talskadade. I kommunikationsministeriets förordning om minimihastigheten för en ändamålsenlig internetförbindelse (732/2009) fastställs att minimihastigheten för den inkommande trafiken för en sådan internetförbindelse ska vara 1 Mbit/s. Enligt förordningen ska internetförbindelsens genomsnittliga minimihastighet för inkommande trafik vara 750 kbit/s under en mätperiod på 24 timmar och 500 kbit/s under vilken som helst mätperiod som varar 4 timmar.
Endast en ändamålsenlig internetförbindelse enligt definitionen i förordning 732/2009 räcker likväl inte för att garantera tillgången till allmänna telefonitjänster för hörsel- och talskadade. Därför föreslås det att den internetförbindelse som ett teleföretag som är skyldigt att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster tillhandahåller hörsel- eller talskadade vid behov också ska fylla kraven i 1 § 1 mom. i den föreslagna förordningen. På basis av Kommunikationsverkets utredning kan det antas att en överföringshastighet på 512 kbit/s för inkommande och utgående trafik räcker för att säkerställa video- och distanstolkningstjänsternas användbarhet och kvalitet. I det föreslagna 1 mom. bestäms också att internetförbindelsens hastighet tillfälligt får sjunka till 384 kbit/s, vilket i praktiken borde vara tillräckligt för att ringa videosamtal. Det föreslagna kravet på hastighet avviker från den ändamålsenliga internetförbindelsens allmänna hastighet på 1 Mbit/s eftersom det förutom den inkommande trafiken också avses gälla den utgående trafikens överföringshastighet och eftersom den tillåtna variationsbredden i den föreslagna förordningen inte är lika stor som i förordning 732/2009.
Hur stor överföringshastighet videosamtal och distanstolkning kräver beror främst på vilka kvalitetskrav som ställs på bilden, det förmedlade bildmaterialet samt använd applikation och dess kapacitet att packa videobild och att anpassa sig till variationer i överföringshastigheten. Enligt Kommunikationsverkets utredning kan videosamtals- och distanstolkningstjänsterna eventuellt anpassas till förändringar i hastigheten under kontakten. Till exempel de videokonferenssystem som testades som en del av ett projekt för distanstolkning kan anpassa sig till variationer i överföringshastigheten. Med stöd av de uppgifter som tillverkarna av systemen har angett kan det anses att kvaliteten på en distanstolkningsförbindelse håller tillräckligt god nivå så länge förbindelsens dataöverföringshastighet inte sjunker under 384 kbit/s. Om dataöverföringshastigheten sjunker försämras även kvaliteten på videosamtals- eller distanstolkningsförbindelsen och därför får överföringshastigheten sjunka endast tillfälligt.
En överföringshastighet på 512 kbit/s i vardera riktningen beräknas inte orsaka särskilda kostnader för teleföretag med skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster medan en tjänst av högre kvalitet däremot skulle kräva omedelbara investeringar. Det högsta antalet potentiella användare av tjänsterna har uppskattats vara 54 000–64 000 hörsel- eller talskadade, men det är svårt att estimera de faktiska användarsiffrorna. Enligt 60 c § 4 mom. i kommunikationsmarknadslagen får Kommunikationsverket utfärda närmare föreskrifter om hur anslutningar tekniskt ska genomföras eller vilka tekniska egenskaper de ska ha för att även personer med funktionsnedsättning ska kunna använda dem. Kommunikationsverkets föreskrifter kan till exempel gälla fördröjningar i internetförbindelsen.
I den föreslagna förordningens 1 § 2 mom. föreskrivs också om hörsel- och talskadades möjlighet att med hjälp av en anslutning enligt 60 c § i kommunikationsmarknadslagen skicka och ta emot textmeddelanden för att anlita nödtjänster. Att säkerställa textmeddelandetjänster ingår i ett teleföretags skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Enligt 55 § i kommunikationsmarknadslagen är teleföretag skyldiga att för sin del sörja för att användarna avgiftsfritt får kontakt med det allmänna nödnumret 112.
Hörsel- eller talskadade personer kan inte kontakta nödcentralen via samtal. Vad gäller hörsel- och talskadade betraktas textmeddelanden som det säkraste och mest tillförlitliga tillgängliga sättet att anlita nödtjänster. Nödcentralerna har redan regionala mobiltelefonnummer som kan ta emot nödtextmeddelanden. I framtiden blir det möjligt att skicka nödtextmeddelanden också direkt till numret 112. Det maximala antalet potentiella användare av tjänster för nödtextmeddelanden uppskattas uppgå till 40 000 personer.
Teleföretaget kan också tillhandahålla de tjänster som nämns i 1 § via flera anslutningar, om det inte medför oskäliga extra kostnader för användaren.

2.2. Synskadades särskilda behov

I förordningens 2 § tryggas synskadades möjlighet att på ett tillgängligt sätt kunna administrera en anslutning för samhällsomfattande tjänster och faktureringen av den. Enligt 2 § ska synskadade kunna administrera de allmänna telefonitjänster som ingår i en anslutning för samhällsomfattande tjänster på ett tillgängligt sätt och ta emot de fakturor som gäller anslutningen och fakturaspecifikationer enligt 80 § i kommunikationsmarknadslagen i tillgängligt format. Syftet med momentet är att tillåta administreringen av till exempel ändringar i avtal om kommunikationstjänster och användningen av spärrtjänster enligt 79 § i kommunikationsmarknadslagen.
I synnerhet synskadade användare av kommunikationstjänster har stött på problem med dessa tjänster. I praktiken kräver exempelvis anlitandet av spärrtjänster att användaren själv kan administrera anslutningens egenskaper.
2.3. Påvisande av särskilt behov
Enligt förordningens 3 § får ett teleföretag vid behov kräva att en person påvisar sitt behov av de tjänster som nämns i 1 och 2 §.
I regleringen av tillgängligheten till de samhällsomfattande tjänsterna ska man beakta hur man vid behov kan påvisa de särskilda behov hos de användargrupper som fastställs i statsrådets förordning. Kommunikationsmarknadslagen tar inte ställning till vilka behoven hos användare som är berättigade till särskilda tjänster är och hur rätten till en viss tjänst kan genomföras.
När det gäller att påvisa ett särskilt behov är det ändamålsenligt att följa motsvarande utgångspunkter som i annan lagstiftning om specialgruppers behov, såsom lagen om tolkningstjänst för handikappade personer (133/2010). I lagen i fråga anges inte några närmare tröskelvärden eller invaliditetsklasser för att kunna bestämma vilka handikappade personer som har rätt till den tjänst som avses i lagen. I den nu föreslagna förordningen tillämpas samma utgångspunkt som i den ovan nämnda lagen.
Ett teleföretag kan kräva att en person påvisar sitt behov av tjänster med ett utlåtande av social- eller hälsovården eller av en annan sakkunnig. I identifieringen av de särskilda behoven är personernas verkliga behov en mer ändamålsenlig utgångspunkt än en ren medicinsk bedömning av funktionsnedsättningen. Utlåtandet behöver således inte innehålla en detaljerad beskrivning av personens hälsotillstånd. För att bevilja tjänsten krävs inte ett läkarutlåtande, utan det räcker med ett utlåtande om tjänstens nytta för kunden av en annan expert på social- och hälsovård eller en annan expert som satt sig in i kundens behov. Övriga experter kan vara till exempel tjänstemän som är insatta i specialtjänster som erbjuds av Hörselförbundet och Synskadades centralförbund.


3. Förslagets konsekvenser

Enligt Kommunikationsverkets uppskattning bor högst ca 6 % av befolkningen i Finland i områden som kräver tilläggsinvesteringar för att tillhandahålla en överföringshastighet på 512/512 kbit/s. Vad gäller antalet potentiella användare av videosamtals- och distanstolkningstjänster innebär detta högst 3 000–4 000 personer.

I fråga om kostnader uppskattade arbetsgruppen vilka extra kostnader kravnivån orsakar för en enskild anslutning jämfört med de för tillfället allmänna kraven som gäller för samhällsomfattande tjänster på 1 Mbit/s. Kostnaderna påverkas förutom av överföringshastigheten också i hög grad av vilken variationsbredd som tillåts för hastigheten. I det existerande fasta bredbandsnätet orsakar hastigheten 512/512 kbit/s i regel inga extra kostnader, men en högre kravnivå än detta förutsätter sannolikt tilläggsinvesteringar.
För att säkerställa tillgången till kvalitetskravet 512/512 kbit/s i mobilnät krävs det i praktiken att en prioriteringsfunktion införs. Om funktionen inte redan är i bruk kräver detta stora investeringar i hela nätet. I största delen av mobilnäten har denna funktion redan tagits i bruk.
Mängden av de tilläggsinvesteringar som krävs i mobiltelefonnätet varierar kraftigt beroende på det område som granskas. Det finns områden där tilläggsinvesteringar inte behövs för att säkerställa kvaliteten på anslutningar med en hastighet på 512/512 kbit/s eller där förändringarna i kapaciteten kan genomföras genom att öka antalet bärvågor.
4. Beredningen av ärendet
Förslaget till förordning har beretts vid kommunikationsministeriet utifrån den slutrapport som arbetsgruppen Tillgängliga samhällsomfattande tjänster har sammanställt i regi av Kommunikationsverket. Arbetsgruppsrapporten innehåller en redogörelse för vilka särskilda behov olika användargrupper har i fråga om samhällsomfattande tjänster. Arbetsgruppen som tillsattes av Kommunikationsverket var öppen för alla intresserade och arbetsgruppens rapport har skickats på remiss bland annat till olika intressegrupper.
Utlåtanden om förslaget till förordning har begärts av ...
5. Ikraftträdande
Förordningen föreslås träda i kraft …