Comisia europeană Bruxelles, 21. 12. 2009

RO

COMISIA EUROPEANĂ

Bruxelles, 21.12.2009

COM(2009)693 final

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE CONSILIU, PARLAMENTUL EUROPEAN, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR

privind situația implementării politicii integrate a produselor

SEC(2009)1707

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE CONSILIU, PARLAMENTUL EUROPEAN, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR

privind situația implementării politicii integrate a produselor

1.Introducere

La 18 iunie 2003, Comisia a adoptat comunicarea intitulată „Politica integrată a produselor – Dezvoltarea unei gândiri asupra mediului înconjurător bazată pe ciclul de viață”¹. Prezentul raport descrie pe scurt situația implementării acestei politici. O analiză detaliată se găsește în documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește prezentul raport.

Conceptul de politică integrată a produselor (Integrated Product Policy – IPP) vizează utilizarea celor mai adecvate instrumente de politică și implicarea părților interesate, în vederea obținerii unor produse mai ecologice care să aibă un impact mai redus asupra mediului oferind, în același timp, consumatorilor servicii ameliorate. Această politică solicită o îmbunătățire continuă în domeniul producției și proiectării de produse, precum și promovarea acestora în vederea adoptării de către consumatori.

Conceptul IPP se bazează pe următoarele observații:

• 
  Producerea și utilizarea de bunuri și servicii (adică de produse) cauzează majoritatea efectelor negative globale asupra mediului. Situația se înrăutățește din cauza creșterii continue a numărului produselor consumate în EU și în lume.
  
• 
  Impactul și presiunile pe care le exercită produsele asupra mediului se produc în diverse stadii ale ciclului de viață al acestora (de-a lungul lanțului de producție, în cursul fazei de utilizare, la eliminarea produselor scoase din uz). Măsurile de remediere trebuie concepute astfel încât să se evite simplul transfer al impactului produs asupra mediului către alte stadii ale ciclului de viață sau către alte arii geografice.
  
• 
  Din cauza marii varietăți a produselor și a efectelor acestora, nu există un instrument de politică unic care să le abordeze pe toate. Instrumentul de politică adecvat sau combinația adecvată de instrumente de politică trebuie alese și implementate în mod coordonat de la caz la caz, atingând deseori mai multe domenii de politică (de exemplu, legislația privind proiectarea produselor, pragurile de emisie, etichetarea, măsurile fiscale, angajamentele voluntare ale industriei etc.) Pentru a profita cât mai bine de aceste instrumente, trebuie implicată o mare diversitate de părți interesate, inclusiv responsabilii politici, companiile și consumatorii.
  

Comunicarea din 2003 privind IPP a fost precedată de studii pregătitoare în 1998 și de o Carte verde privind IPP² în 2001. Comunicarea dezvolta obiectivul IPP și stabilea cinci „principii” ale IPP: (1) gândirea bazată pe ciclul de viață; (2) colaborarea cu piața; (3) larga implicare a părților interesate; (4) îmbunătățirea continuă a produselor; (5) utilizarea coordonată a instrumentelor de politică. IPP urma să fie implementată prin trei acțiuni strategice:

• 
  Contribuirea la acțiuni de politică de mare amploare, în special la Strategia de dezvoltare durabilă a UE³, la al șaselea program de acțiune pentru mediu al UE⁴ și la cadrul pe zece ani pentru programele privind consumul și producția durabile⁵.
  
• 
  Suplimentarea politicilor existente legate de produse prin punerea la dispoziție a unui cadru în care problemele de mediu să poată fi analizate în contextul ciclului de viață al produselor.
  
• 
  Consolidarea coordonării și coerenței instrumentelor de politică a produselor care sunt legate de mediu.
  

Prin urmare, IPP însăși s-ar abține în general de la acțiuni concrete vizând produse specifice⁶, furnizând în schimb cadrul conceptual, îndrumările și instrumentele pentru o mare diversitate de politici și actori. Comunicarea evidenția posibile domenii de acțiune și sugera responsabilități pentru principalele grupe de părți interesate.

Consiliul miniștrilor mediului⁷ a salutat această inițiativă și a sprijinit „…intenția de a încuraja actorii relevanți să includă în politicile lor obiective de reducere a impactului tuturor produselor asupra mediului, în scopul unei ameliorări continue a produselor și serviciilor…”

De atunci, conceptul și instrumentele IPP au fost transpuse în practică la toate nivelurile de politică, cu participarea, într-o mai mică sau mai mare măsură, a industriei și a altor părți interesate.

2.Situația Implementării

Astăzi, principiile IPP sunt încorporate în multe inițiative, iar rezultatele cercetărilor și instrumentele create descrise în comunicare se folosesc pe scară largă. Însă aceste inițiative conțin rareori trimiteri explicite la IPP. Prin urmare, adoptarea abordării IPP trebuie să fie evaluată mai degrabă pe baza conținutului politicilor, decât pe baza trimiterilor explicite. De asemenea, ambițiile de a realiza o mai bună coerență a politicilor legate de produse au crescut în mod semnificativ de la inițierea acestora, făcând parte din agenda pentru o mai bună reglementare⁸. Principiile IPP au fost subsumate cu succes în cadrul mai cuprinzător al consumului și producției durabile/politicii industriale durabile (CPD/PID), prin Planul de acțiune CPD/PID⁹ din 2008, înglobând și avansând cu eficacitate procesul demarat de Comunicarea IPP.

În viitor, ar trebui să se continue integrarea celor două procese, iar IPP ar trebui considerată o componentă semnificativă a agendei CPD/PID.

2.1.Exemple de Implementare a IPP la Nivel Comunitar

Mai multe inițiative de politică elaborate ulterior Comunicării IPP reflectă abordarea IPP pentru produse mai ecologice ținând seama de întregul ciclu de viață al acestora.

Planul de acțiune privind consumul și producția durabile și politica industrială durabilă (CPD/PID) combină instrumente IPP într-un pachet coerent de politici care vizează produse mai ecologice și modele de consum mai inteligente. Prin urmare, acesta reprezintă o contribuție majoră la implementarea instrumentelor IPP la nivel Comunitar, incluzând, printre altele: legislație pentru îmbunătățirea continuă a proiectării produselor, combinată cu scheme de etichetare revizuite care să sprijine cererea consumatorilor de produse cu un înalt nivel de performanță din punctul de vedere al mediului, un cadru pentru achizițiile publice ecologice de bunuri și servicii și posibilitatea acordării de stimulente financiare pentru a promova adoptarea acestor produse. Mai mult, forumul detailiștilor instituit în temeiul Planului de acțiune CPD/PID implementează instrumentul IPP de achiziții corporative mai ecologice și asigură cooperarea dintre diverse părți interesate pentru a oferi consumatorilor informații mai bune cu privire la durabilitate¹⁰.

Directiva privind proiectarea ecologică pentru produsele consumatoare de energie a reprezentat o transpunere directă a principiilor IPP în legislația din domeniul proiectării produselor. Domeniul de aplicare al acesteia a fost extins în 2009 la mai multe grupe de produse (produse cu impact energetic), în contextul Planului de acțiune CPD/PID¹¹.

Noua directivă-cadru privind deșeurile¹² conferă un caracter obligatoriu din punct de vedere legal mai multor elemente IPP, în special cerinței ca politica în domeniul deșeurilor să ia în considerare întregul ciclu de viață al materialelor la elaborarea de măsuri în domeniu. Gândirea bazată pe ciclul de viață a determinat, de asemenea, o dispoziție a directivei privind bateriile¹³, care permite eliminarea în locul reciclării cu condiția să fie mai avantajoasă din punct de vedere ecologic în contextul întregului ciclu de viață.

Strategiile tematice cu privire la utilizarea durabilă a resurselor naturale¹⁴ și la prevenirea și reciclarea deșeurilor¹⁵ au adoptat gândirea bazată pe ciclul de viață și necesitatea unei îmbunătățiri continue, precum și principiul colaborării cu piața. Un exemplu în acest sens îl constituie apelul lansat de strategia privind deșeurile în favoarea dezvoltării de piețe puternice de reciclare în UE.

Imediat după adoptarea Comunicării IPP, Comisia a început să dezvolte platforma europeană pentru evaluarea ciclului de viață (LCA - Life Cycle Assessment), o bază de date europeană cu date de referință privind ciclul de viață (ELCD), controlată din punct de vedere al calității, și să redacteze un manual LCA. Se continuă lucrările în vederea elaborării de îndrumări specifice pentru aplicarea gândirii bazate pe ciclul de viață în anumite domenii de politică, precum și pentru adoptarea deplină a dimensiunii internaționale. Mai mult, două proiecte pilot voluntare au explorat aspectele practice ale conceptului IPP, în special gândirea bazată pe ciclul de viață¹⁶, ducând la angajamente voluntare ale industriei în acest sens.

Pentru a ajuta la o mai bună direcționare a politicilor, Comisia a evaluat ce produse au cel mai mare impact asupra mediului și ce opțiuni există pentru ameliorarea lor¹⁷. Ca urmare, s-a pus accentul pe locuințe, transporturi și produse alimentare, printre altele prin intermediul mesei rotunde CPD privind alimentația în Europa, care a fost instituită recent (2009)¹⁸ și la care participă numeroase părți interesate, precum și prin site-ul web BUILD-UP¹⁹.

Inițiativa privind piața pilot de reciclare vizează încurajarea cererii de produse pe bază de materiale reciclate care prezintă un avantaj ecologic din perspectiva ciclului de viață. Piața pilot a bioproduselor are ca scop să promoveze crearea de produse durabile pe bază de materii prime din surse regenerabile, de exemplu bioproduse chimice și din materiale plastice²⁰.

Cel de-al șaselea și cel de-al șaptelea program-cadru pentru cercetare au finanțat o serie de proiecte de cercetare care aveau ca scop să sprijine implementarea de politici IPP, în special în următoarele domenii: ameliorarea metodologiei de evaluare a ciclului de viață, proiectare ecologică, ecologie industrială, prevenirea generării de deșeuri, reciclarea, biorafinăriile și consumul durabil.

2.2.Exemple de Implementare a IPP la nivelul Statelor Membre

Conceptul IPP a fost bine încorporat în activitățile statelor membre, deseori în strânsă legătură cu activități la nivel comunitar.

Transpunerea și implementarea legislației comunitare cu elemente IPP constituie o contribuție esențială a statelor membre la IPP. Printre exemple se numără legislația privind proiectarea și etichetarea produselor, precum și internalizarea costurilor de mediu prin scheme de responsabilitate a producătorilor. În diverse state membre există inițiative naționale de internalizare a costurilor de mediu, sub forma unor scheme de taxe ecologice.

Statele membre au luat măsuri pentru a consolida cererea de produse mai bune, în special în domeniul achizițiilor publice ecologice. Măsurile luate de primele șapte state membre cele mai performante au adus media UE la 45 % achiziții publice ecologice (ca valoare), rezultând, de exemplu, în reducerea cu 25 % a emisiilor de CO₂ și cu 1 % a costurilor pe ciclu de viață. Țările de Jos intenționează ca, până în 2010, achizițiile administrației naționale să fie 100 % achiziții durabile.

Obiectivul mai bunei informări a consumatorilor este urmărit de multe state membre. Pe lângă eticheta ecologică europeană, circa jumătate din statele membre au scheme naționale de etichetare ecologică – atingând, în cele mai de succes cazuri, cifra de 10 000 de produse cu etichetă ecologică într-o singură țară. Coordonarea și integrarea politicilor la nivel național au înregistrat progrese în mai multe domenii: schimbul regulat de opinii și experiențe ocazionat de reuniunile periodice privind IPP, prezidate de Comisie, este completat de grupuri de lucru interministeriale, de exemplu în țările nordice, de organisme naționale de coordonare în domeniul IPP și servicii speciale pentru consumul și produsele durabile, de exemplu în Franța și în Regatul Unit sau în Germania, unde există un serviciu special în cadrul guvernului landului Bavaria.

De asemenea, statele membre au derulat acțiuni vizând produse specifice. Danemarca, Finlanda, Suedia și Regatul Unit au creat grupuri de studiu al produselor în care sunt implicate părți interesate din întregul ciclu de viață al produselor. Bavaria a sprijinit o serie de proiecte de proiectare ecologică a unor produse specifice. De asemenea, în special Italia, Danemarca, Țările de Jos, Germania, Suedia și Franța au urmărit activ realizarea de acorduri voluntare cu industria pentru obiective și acțiuni specifice.

Aceste inițiative sunt deseori sprijinite de lucrări active în domeniul datelor și metodologiilor privind ciclul de viață. Cel puțin o treime din statele membre sunt foarte active în dezvoltarea de instrumente și promovarea gândirii bazate pe ciclul de viață; unele dintre ele au înființat centre de cercetare LCA.

În ceea ce privește integrarea gândirii bazate pe ciclul de viață în activitatea organizațiilor, toate statele membre au instituit măsuri de promovare a sistemului comunitar de management de mediu EMAS.

2.3.Exemple de Implementare a IPP la nivelul Companiilor și al altor Părți Interesate

Asociațiile din industrie, companiile individuale și ONG-urile au cooperat cu autorități și cu cercetători de la nivel comunitar, național și local. Majoritatea activităților care au vizat produse specifice, inclusiv proiectele pilot ale Comisiei, au fost posibile doar datorită implicării proactive a industriei și a ONG-urilor. De asemenea, industria a jucat și continuă să joace un rol esențial în punerea la dispoziție a informațiilor privind ciclul de viață, în special prin contribuția la baza europeană de date privind ciclul de viață.

S-a constatat o creștere semnificativă a gradului de conștientizare cu privire la gândirea bazată pe ciclul de viață. Sectoarele industriale aplică din ce în ce mai mult gândirea bazată pe ciclul de viață pentru a și contura abordările pe care le adoptă în ceea ce privește politica produselor și comunicarea cu clienții și cu autoritățile. Un exemplu tipic este inițiativa privind profilurile ecologice a industriei materialelor plastice din Europa. Alt exemple este participarea activă a asociațiilor din industrie, prin intermediul forumului consultativ, la elaborarea de măsuri de implementare a directivei privind proiectarea ecologică. Există, de asemenea, o participare din ce în ce mai mare a companiilor în cadrul inițiativelor care vizează elaborarea de politici bazate pe ciclul de viață, de exemplu în cadrul forumului detailiștilor, al mesei rotunde CPD privind alimentația în Europa și al inițiativei BUILD-UP.

3.Alte Acțiuni Posibile

În ansamblu, în UE s-au făcut progrese semnificative în ceea ce privește elaborarea de politici de produs bazate pe criterii ecologice. Cu toate acestea, întrucât IPP reprezintă mai degrabă un proces decât un stadiu finit, există în continuare posibilități ample de activități suplimentare. Printre opțiunile evidente s-ar număra:

Consolidarea în continuare a rolului IPP în cadrul politicilor naționale. Unele state membre au instituit măsuri exemplare, însă multe altele sunt încă în urmă. Dat fiind că IPP este un proces continuu, se pot observa diverse grade de progres, datorate, de asemenea, evoluțiilor pe scară mai largă care au avut loc în perioada de raportare, cum ar fi extinderea UE. Cu toate acestea, mai multe state membre noi au înregistrat progrese, în timp ce alte câteva state din UE-15 ar putea să facă eforturi mai mari.

S-ar putea încuraja și facilita mai mult participarea ONG-urilor din domeniul mediului, a organizațiilor consumatorilor și a IMM-urilor la procesele IPP și la aplicarea instrumentelor acesteia. Ca observație generală, se pare că este necesară o intensificare a sprijinului și a dialogului pentru a consolida conștientizarea beneficiilor ecologice pe care gândirea bazată pe ciclul de viață le poate genera în ceea ce privește reducerea impactului negativ global al produselor. Numeroasele grupuri de studiu al produselor și proiectele pilot au demonstrat că acest lucru se poate realiza foarte bine prin cooperarea în cazuri concrete.

După cum s-a arătat deja în Comunicarea IPP, conceptul poate fi aplicat și îmbunătățirii din punct de vedere ecologic a serviciilor și a produselor neindustriale. Inițiative în acest sens au fost lansate în contextul Planului de acțiune CPD/PID, cum ar fi cele deja menționate precum forumul detailiștilor și masa rotundă CPD privind alimentația în Europa.

„Instrumentele IPP” privind taxele și subvențiile nu au fost încă aplicate la nivel comunitar.

4.Inițiative de Politică de la IPP la Planul de Acțiune CPD/PID

Conceptul IPP a fost elaborat de Comisie într-un moment în care în domeniul politicii mediului se lansau noi inițiative majore, marcând trecerea de la acțiunea la final de ciclu (end of-pipe) la acțiunea preventivă. La nivel comunitar, cel de-al șaselea PAM recomanda aplicarea sa în domeniul politicii privind resursele naturale și deșeurile. La nivel internațional, summitul de la Johannesburg a adus în atenția factorilor de decizie acțiunile în domeniul modelelor durabile de producție și consum.

Întrucât se recunoaște faptul că multe probleme de mediu sunt cauzate de numărul și diversitatea din ce în ce mai mari ale produselor și materialelor comercializate la nivel global, IPP a fost considerată complementară politicilor sectoriale de mediu privind deșeurile, apa, aerul sau produsele chimice.

La doi ani de la aprobarea de către Consiliu a Comunicării IPP, Comisia a prezentat strategiile tematice privind resursele naturale și deșeurile, bazate, fiecare în domeniul său, pe principiile IPP. După alți doi ani, Comisia a publicat documentul său de consultare cu privire la un viitor Plan de acțiune CPD/PID, adoptând planul în anul următor.

Planul de acțiune CPD/PID prevede o reexaminare, până în 2012, a anumitor elemente ale sale, precum și a planului însuși, menținând prin urmare apelul la măsuri concrete de implementare a instrumentelor IPP printre prioritățile politice.

5.Concluzii

IPP vizează utilizarea celor mai potrivite instrumente de politică pentru îmbunătățirea continuă a produselor. Ea este mai degrabă un proces continuu decât un stadiu finit și necesită un înalt grad de conștientizare din partea factorilor de decizie și a altor părți interesate, precum și voința de a transpune această conștientizare în acțiuni concrete la nivel cotidian.

Abordarea IPP a contribuit în mod semnificativ la dezvoltarea mai multor politici de mediu în domeniile proiectării produselor, utilizării resurselor naturale și gestionării deșeurilor. Statele membre, industria și alte părți interesate au determinat în mod activ progresul implementării sale, prin implicarea directă la nivel comunitar, transpunerea legislației comunitare, acțiuni motivate economic și alte inițiative proprii.

Implementarea IPP în ceea ce privește integrarea la nivel de politici este dificil de documentat, deoarece noile politici fac rar referire la IPP. S-au înregistrat însă progrese globale semnificative în adoptarea de către factorii de decizie și industriile cheie a gândirii bazate pe ciclul de viață, iar disponibilitatea datelor privind ciclul de viață și consensul cu privire la metodologie au avansat considerabil. De asemenea, s-au făcut progrese în privința identificării produselor care prezintă cel mai mare potențial de ameliorare, precum și în privința măsurilor de ameliorare posibile.

Informarea consumatorilor, legislația privind proiectarea ecologică, producția nepoluantă și achizițiile publice ecologice - toate acestea se află acum în centrul Planului de acțiune CPD/PID. Planul de acțiune CPD/PID duce mai departe procesul inițiat de Comunicarea IPP pentru a continua eliberarea potențialelor de piață pentru produse mai durabile și pentru a promova un consum mai inteligent. Reexaminarea planului de acțiune, prevăzută pentru 2012, va furniza o oportunitate excelentă pentru evaluarea suplimentară a evoluțiilor IPP.

1COM(2003) 302.

2COM(2001) 68.

3Strategia reînnoită privind dezvoltarea durabilă, 9 iunie 2006, nr. 10117/06.

4COM(2001) 31.

5A se vedea http://www.un.org/esa/dsd/dsd_aofw_scpp/scpp_tenyearframprog.shtml

6Au fost însă derulate două proiecte pentru a testa valabilitatea abordării și a câștiga experiență în privința implementării sale. Au fost selectate telefoanele mobile și scaunele de grădină făcute din esențe de lemn tropical, fără a prejudicia importanța impactului produselor alese asupra mediului sau nivelul preconizat de ameliorare. A se vedea http://ec.europa.eu/environment/ipp/pilot.htm.

7Concluziile Consiliului din 12 noiembrie 2003 privind politica integrată a produselor.

8COM(2005) 97.

9COM(2008) 397.

10Deoarece reprezintă legătura crucială între producători și consumatori, detailiștii, în cooperare cu producătorii, vor trebui să asigure etichetarea și informarea corespunzătoare cu privire la produse, astfel încât să contribuie la adoptarea de produse mai durabile. Informațiile de mediu prezentate trebuie să fie ușor de înțeles și lipsite de ambiguitate și de posibilitatea de a încurca sau de a induce în eroare consumatorii.

11Directiva 2009/125/CE a Parlamentului European și a Consiliului de instituire a unui cadru pentru stabilirea cerințelor în materie de proiectare ecologică aplicabile produselor cu impact energetic.

12Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind deșeurile.

13Directiva 2008/12/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind bateriile și acumulatorii și deșeurile de baterii și acumulatori.

14COM(2005) 670.

15COM(2005) 666.

16A se vedea http://ec.europa.eu/environment/ipp/pilot.htm.

17A se vedea: http://ipts.jrc.ec.europa.eu/activities/sustainable_development/susproc.cfm

18Masa rotundă CPD privind alimentația în Europa este un proces la care participă numeroase părți interesate și care vizează: i) identificarea de metodologii științific fiabile și uniforme din punct de vedere al mediului pentru evaluarea produselor alimentare și a băuturilor de-a lungul întregului ciclu de viață; ii) identificarea de instrumente adecvate pentru comunicarea cu consumatorii și cu alte părți interesate; iii) promovarea îmbunătățirii continue a produselor alimentare și a băuturilor din punctul de vedere al impactului asupra mediului, de-a lungul lanțului de aprovizionare.

19Pe site-ul web „Build-up”, profesioniștii din domeniul construcțiilor, autoritățile locale și ocupanții clădirilor își pot împărtăși experiența cu privire la modalități de reducere a consumului de energie în clădiri - a se vedea http://www.buildup.eu/. De asemenea, Comisia Europeană a instituit o acțiune concertată împreună cu reprezentanți ai statelor membre în vederea schimbului de bune practici pentru implementarea Directivei privind performanța energetică a clădirilor (Directiva 2002/91/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2002 privind performanța energetică a clădirilor. JO L 1, 4.1.2003, p. 65).

20COM(2007) 860.

RO RO