İÇİndekiler katilimci listesi III sunuş

KAMU MALİ YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI

VE MALİ SAYDAMLIK ÖZEL İHTİSAS KOMİSYONU RAPORU

MART

2000
İÇİNDEKİLER
KATILIMCI LİSTESİ…..………………………………………………………………..…………………….III

SUNUŞ………………………………………………………………………………………….…….……………1

1 GİRİŞ VE ÇALIŞMANIN VARDIĞI TEMEL SONUÇLAR 4

2 KAMU MALİ YÖNETİM ANLAYIŞINDA DÜNYADA SON DÖNEMDE YAŞANAN GELİŞMELER 20

3 TÜRKİYE’DE KAMU MALİ YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI GEREĞİNİ ORTAYA ÇIKARAN GELİŞMELER 26

3.1 MEVCUT BÜTÇE UYGULAMASI VE TEMEL SORUNLAR 26

3.1.1 BÜTÇE KAPSAMI 26

3.1.1.1 MEVCUT BÜTÇE KAPSAMI 27

3.1.1.2 BÜTÇE KAPSAMI DIŞINDA KALAN KAMUSAL HARCAMA ALANLARI 28

3.1.1.3 BÜTÇE KAPSAMI DIŞINDA KALMAYA YOL AÇAN BAŞLICA FAKTÖRLER 41

3.1.1.4 BÜTÇE KAPSAMININ DAR OLMASININ GETİRDİĞİ TEMEL SORUNLAR 42

3.1.2 BÜTÇENİN YAPISI 44

3.1.2.1 BÜTÇENİN HAZIRLANMASI 46

3.1.2.2 BÜTÇENİN UYGULANMASI 52

3.1.2.3 BÜTÇE UYGULAMASININ MUHASEBE, RAPORLAMA VE KOD YAPISI 62

3.2 MALİ SAYDAMLIK 73

3.2.1 MEVCUT DURUM 73

3.2.1 SORUNLAR 75

3.3 PARLAMENTONUN BÜTÇE SÜRECİNDE ETKİNLİĞİ 76

3.3.1. DOĞRUDAN ETKİNLİĞİ 77

3.3.1.1 MEVCUT İŞLEYİŞ 77

3.3.1.2 SORUNLAR 82

3.3.2 DOLAYLI ETKİNLİĞİ 84

3.3.2.1 MEVCUT İŞLEYİŞ 84

3.3.2.2 SORUNLAR 85

3.4 DENETİM SİSTEMİNİN ETKİNLİĞİ VE SORUNLAR 86

3.5 KAMU MALİ YÖNETİMİNDE MEVCUT KURUMSAL YAPI VE SORUNLAR 96

4 KAMU MALİ YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI VE MALİ SAYDAMLIĞIN SAĞLANMASINA YÖNELİK ÖNERİLER 98

4.1. YENİ BİR BÜTÇE SİSTEMİ 98

4.1.1 BÜTÇENİN HAZIRLANMASI 98

4.1.2 BÜTÇENİN UYGULANMASI 106

4.1.3 BÜTÇE UYGULAMASININ MUHASEBE, RAPORLAMA VE KOD YAPISI 109

4.2. MALİ SAYDAMLIĞIN SAĞLANMASI 113

4.3. PARLAMENTONUN BÜTÇE SÜRECİNDE ETKİNLİĞİNİN ARTIRILMASI 116

4.3.1 DOĞRUDAN ETKİNLİĞİNİ ARTIRMA 116

4.3.2 DOLAYLI ETKİNLİĞİNİ ARTIRMA 118

4.4. DENETİM SİSTEMİNİN ETKİNLİĞİNİN ARTIRILMASI VE PERFORMANS DENETİMİNİN SAĞLANMASI 119

4.5. KURUMSAL ANLAMDA YENİDEN YAPILANDIRMA 123

YARARLANILAN KAYNAKLAR …..……………………………………..……………………………….129
EK: KOMİSYON ÜYESİ KARŞI GÖRÜŞÜ………………..….…………..……………………………….131

SUNUŞ

VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı çalışmaları 14 Ağustos 1999 tarih ve 1999/7 sayılı Başbakanlık genelgesi ile başlatılmıştır. Bu genelgenin “VIII. Plan Araştırma ve Uygulama Kapsamı” başlığının altında hemen ikinci sırada yer alan 16 ıncı maddesi;

“Kamu kesimi açıklarının son on yılda artarak sürmesi ve yapısal reformların gerçekleştirilmesinde yeterince başarılı olunamaması sonucu enflasyon sorunu, son on yılda sağlanan olumlu gelişmeye rağmen kalıcı bir şekilde çözülememiş ve istikrarlı bir büyüme ve gelişme ortamı sağlanamamıştır. Yeni bir yüzyıla girerken Türkiye’nin ciddi atılımları gerçekleştirebilmesi için, öncelikle kamu hizmetlerinde etkinliği ve saydamlığı artırıcı düzenlemelerin yapılarak mali disiplinin güçlendirilmesi,… gerekmektedir.”

demek suretiyle, gelecek dönemde kamu hizmetlerinde etkinliği ve saydamlığı yaygınlaştırıcı düzenlemelerin yapılması gereğini, planın öncelikli konuları arasına dahil etmiştir.

VIII. Beş Yıllık Kalkınma Plan çalışmaları kapsamında kamusal karar alma süreci içinde kamu kaynaklarının daha verimli ve etkin kullanılmasının temel prensiplerini ve uygulama çerçevesini ortaya koymaya çalışan bu komisyonun, katkıda bulunmayı hedeflediği temel amaçlar dört başlık altında toplanabilir. Bunlar, kamu mali yönetiminde;

1. 
   üretilen hizmetin etkinliğinin ve veriminin artırılması,
   
2. 
   yeterince bilgilendirilmiş ve hızla karşılık veren bir kamusal karar alma sürecinin oluşturulması,
   
3. 
   mali raporlama ve hesap verme sorumluluğunun geliştirilmesi ile birlikte mali saydamlığın sağlanması,
   
4. 
   denetim etkinliğinin artırılması ve performans denetimine geçiş.
   

Komisyon, Başbakanlık Genelgesi çerçevesinde ilgili kuruluşların görevlendirmiş olduğu uzmanlar ile Planlamanın bu komisyon çalışmalarına katılmasında fayda gördüğü uzman, akademisyen gibi son derece seçkin bir kadroyla çalışmalarını yürütmüştür.

Bu çerçeve üzerinde çalışmaya başlayan komisyon, ilk toplantısı sonunda beş alt komisyona ayrılmış ve çalışmalar aktif olarak bu alt komisyonlar bünyesinde sürdürülmüştür. Çalışma çerçevesine bağlı kalınarak oluşturulan bu alt komisyonlar şunlardır;

1. 
   Orta Vadeli Harcama Sistemine Geçiş,
   
2. 
   Kamu Maliyesinde Saydamlığın Artırılması, Tahakkuk Bazlı Muhasebe ve Raporlama Sistemine Geçiş ile Yarı Mali Nitelikteki Faaliyetler ile Koşullu Yükümlülüklerin Kamu Mali Yönetimi Kapsamında Yeniden Ele Alınması,
   
3. 
   Parlamentonun Bütçe Denetim Sürecinde Etkinliğinin Artırılması,
   
4. 
   Denetim Sisteminin Etkinliğinin Artırılması ve Performans Denetimine Geçiş,
   
5. 
   Kamu Mali Yönetiminin Kurumsal Anlamda Yeniden Yapılandırılması
   

Her bir alt komisyon, çalışma alanlarını öncelikle belirlemiş ve üst komisyonun ikinci toplantısında bu konuları tartıştıktan sonra çalışmalarına başlamıştır. Alt komisyonlar, raporun geçmiş uygulamalardan farklı olarak kısa bir süre içinde (iki ay gibi) Planlamaya teslim edilmesi gereğinden hareketle yoğun bir çalışma temposu içine girmişler ve raporlarının ilk taslak hallerini Şubat ayının ilk haftası sonuna kadar üst komisyona iletmişlerdir. Bu raporlar redaksiyon komitesinin yapmış olduğu iki toplantıda bir araya getirilmiş, komisyon başkanı ve koordinatörün son halini vermesiyle Planlamaya sunulacak olan ilk metin ortaya çıkmıştır.

Kuşkusuz Üst Komisyon tarafından hazırlanan taslak metin bu konuda yapılan çalışmaların ve önerilerin olabildiğince konsensüs bazında genel bir çerçevesini çizmektedir. Raporun içeriğinin tümüne veya bir kısmına katılmayan veya aynı görüşleri paylaşmayan üyelerimizin bulunması, komisyonun demokratik içeriğinden dolayı mümkündür. Biz bu konudaki tartışmaların zenginliğinin de raporu farklı kıldığı düşüncesindeyiz.

Kamu Mali Yönetimi, bütçe süreçleri, devlet muhasebe ve denetim sistemleri gibi konunun uzmanı olmayan kesimler için “sıkıcı”,”anlamsız”,”fazla bürokrasi kokan” bu konular geçtiğimiz son beş yıldan bu yana hem ekonomi bürokrasisi hem de kısıtlı bir ekonomik çevrede yoğun bir biçim de tartışılagelen konulardır. Bu rapor, bir bakıma muhtelif zeminlerde tartışılan bu sorunlara belli bir sistematik içerisinde tespitler getirmek ve çözümler üretmek amacını da taşımaktadır. Bu açıdan da rafta kalmaya mahkum “bir diğer” rapor olma tevazuunu taşımamaktadır. Zira, Kamu Mali Yönetim Sisteminin ciddi sorunları vardır ve vergi mükelleflerinin bu sorunlara duyarsız kalmamaları ve kendilerinden toplanan kaynakların tahsisi mekanizması üzerindeki demokratik denetimlerini artırmaları, ancak bu konulara eğilmeleri, anlamaları ve değişim sürecini hızlandırmaları ile mümkündür.

Ağırlıklı olarak bürokrasi ve akademik kesimden ve bir ölçüde sivil toplum temsilcilerinden oluşan komisyonumuz eleştirel, bilimsel ve önyargısız bir biçimde Kamu Sektörünün Mali Yönetim Sistemini ele alarak saydamlık konusunun öneminin de altını çizmiştir. Toplumu bilgilendirme görevi Kamu Yönetiminin hesap verme sorumluluğunun önemli bir parçasıdır. Rapor bu açıdan dünyadaki uygulamalar ve uluslararası standartlar açısından da konuyu ele alarak Devletin saydamlığının mali yönünün ne olması gerektiği hakkında çözüme yönelik ipuçları vermektedir.

İhtisas komisyonumuzun bu çalışması ve benzeri çalışmalar ile Devlet mekanizmasının bir özeleştiri ve arınma sürecine gireceğini umuyoruz. Aynı sürecin ve saydamlığın özel kesim için de gerektiğini ve zamanının artık geldiğini düşünüyoruz. İhtisas komisyonu üyelerimiz, aktif katılımda bulunan arkadaşlarımız olmak üzere büyük özveri ve heyecan dolu katkılarda bulundular. Alt komisyon başkan ve raportörlerinin, tüm raporları derleyerek ortak metin oluşturulmasında görev alan Redaksiyon komitesinin ve bu çalışmaların koordinasyonunda ve son hale getirilmesinde “gece gündüz” çaba harcayan Sayın Hakkı Hakan Yılmaz’ın emeklerine saygı duyuyor ve teşekkür ediyoruz.

Raporumuzu tamamlayarak takdirlerinize arz ediyoruz.

Saygılarımızla,

Ferhat Emil

Hazine Müsteşar Yardımcısı

Özel İhtisas Komisyonu

Başkanı