1. Definirea problemei: o rețea fragmentată neadecvată scopului

Prezentul document constituie un rezumat al raportului de evaluare a impactului orientărilor Uniunii pentru dezvoltarea rețelei transeuropene de transport, revizuite de Comisie.

1.Definirea problemei: o rețea fragmentată neadecvată scopului

UE 27, luată în ansamblu, este bine dotată cu infrastructuri de transport. Însă aceste infrastructuri nu alcătuiesc încă pentru Uniune o rețea transeuropeană completă care să îndeplinească în mod corespunzător obiectivele stabilite. Rețeaua TEN-T este fragmentată, atât din punct de vedere geografic, în special între țări, cât și din punct de vedere modal, adică între modurile de transport și în interiorul acestora.

Lipsa legăturilor transfrontaliere conduce în prezent la blocaje semnificative pentru fluxurile de mărfuri și de călători, pe axe europene importante. Acestea afectează atât conexiunile de pe teritoriile statelor membre ale Uniunii, cât și conexiunile cu vecinii săi. În plus, disparitatea considerabilă și persistentă în ceea ce privește calitatea și disponibilitatea infrastructurii dintre statele membre mai vechi și mai noi înseamnă, de asemenea, că pe axa est-vest conexiunile sunt aproape inexistente comparativ cu cele de pe axa nord-sud, care predomină pe harta TEN-T.

Văzută din perspectivă modală, rețeaua de infrastructură este de asemenea fragmentată. Nodurile intermodale, care permit realizarea schimbului de călători și de mărfuri la nivelul tuturor modurilor, sunt subdezvoltate în multe din gările, aeroporturile și porturile Europei. Lipsa capacităților intermodale, la care se adaugă lipsa unor tronsoane importante sau slaba calitate a celor existente de-a lungul rețelelor feroviare și de căi navigabile interioare antrenează exploatarea insuficientă a opțiunilor de co-modalitate și creșterea numărului de blocaje la nivelul capacității infrastructurii în cazul tuturor modurilor.

Mai mult, seturile diferite de norme și standarde operaționale bazate pe tradiții îndelungate și pe legislația fiecărui stat membru în parte conduc la multiplicarea obstacolelor și a blocajelor din sistemul de transport. Transportul feroviar constituie un exemplu concludent de situație în care problemele de interoperabilitate cauzate de disparitatea normelor operaționale naționale, cum ar fi sistemele de control al trenurilor (de semnalizare), procesarea documentelor, regimurile lingvistice, certificarea personalului de tren, echipajele trenurilor, lămpile spate și așa mai departe, și parametrii fizici nealiniați ai infrastructurii, cum ar fi ecartamentul căii ferate, lungimea trenului, sarcinile pe osie și sistemele de alimentare cu energie de tracțiune, afectează grav eficacitatea investițiilor transeuropene uriașe în infrastructură.

Au fost identificați patru factori care au condus la apariția acestei probleme; ei corespund celor două domenii de acțiune următoare: planificarea conceptuală și mijloacele de punere în aplicare. Cauzele care au condus la fragmentare sunt următoarele: planificarea insuficientă la nivelul UE a configurației rețelei; insuficiență la nivelul punerii în aplicare a unor standarde comune și al adoptării de norme comune pentru interoperabilitatea rețelelor din interiorul TEN-T; cooperarea limitată dintre statele membre în privința punerii în aplicare a proiectelor și insuficienta condiționalitate a instrumentelor de finanțare a TEN-T.

2.Se justifică luarea de măsuri la nivelul UE din perspectiva subsidiarității?

Necesitatea dezvoltării coordonate a unei rețele transeuropene în sectorul infrastructurii de transport, cu scopul de a veni în sprijinul fluxurilor de transport din cadrul pieței unice europene, precum și nevoile în materie de coeziune economică, socială și teritorială au fost recunoscute prin introducerea unor dispoziții specifice în tratatul UE.

Articolele 170-172 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene definesc în termeni generali obiectivele și sfera de aplicare a măsurilor UE în ceea ce privește sprijinirea înființării și dezvoltării rețelei TEN-T. Mai mult, o serie de noi și importante documente strategice de politică adoptate de Comisie (Strategia UE 2020, Comunicarea privind bugetul, Cartea albă privind transporturile, Actul privind piața unică) au creat un nou context politic de dezvoltare a strategiei privind TEN-T.

Articolul 172 stabilește cadrul pentru aplicarea principiului subsidiarității, impunând obținerea aprobării statelor membre cu privire la proiectele de pe teritoriile lor. Nevoia de coordonare între Uniune, care stabilește orientările, și statele membre, care le pun în aplicare, a condus la crearea Comitetului privind orientările TEN-T, care a fost implicat în fiecare etapă a revizuirii orientărilor TEN-T.

3.Obiective de revizuire a politicii TEN-T

Obiectivul general al acestei inițiative este de a institui până în 2030 o rețea TEN-T completă și integrată care să maximizeze valoarea adăugată pentru Europa a rețelei. Această rețea optimă ar urma să acopere și să conecteze toate statele membre UE într-un mod intermodal și interoperabil. Ea ar urma să ofere, de asemenea, legături cu țările vecine și cu țările terțe, precum și toate modurile și sistemele de transport care ar facilita tranziția, până în 2050, către un sistem de transport competitiv și eficient din punctul de vedere al utilizării resurselor.

Acest obiectiv general poate fi tradus în mai multe obiective specifice, care trebuie realizate până în 2030. Fiecare dintre aceste 4 obiective specifice vizează să abordeze unul dintre cei 4 factori care conduc la problema fragmentării.

Primul obiectiv specific constă în ameliorarea coordonării planificării în UE:

• 
  Definirea unei abordări coerente și transparente pentru a maximiza valoarea adăugată la nivelul UE a rețelei TEN-T, abordând fragmentarea rețelei cauzată de legăturile lipsă, multimodalitatea și conexiunile adecvate cu țările învecinate și cu țările terțe, precum și pentru a asigura o acoperire corespunzătoare pe plan geografic.
  

Următoarele trei obiective specifice trebuie să definească o structură de guvernanță solidă, pentru a asigura implementarea configurației optime a rețelei astfel identificate:

• 
  Încurajarea punerii în aplicare a standardelor europene pentru sistemele de management și accelerarea elaborării unor norme armonizate de funcționare pentru proiectele TEN-T de interes comun. Acest obiectiv nu își propune să impună noi standarde și norme specifice, ci mai degrabă să asigure adoptarea și implementarea unor standarde europene comune deja dezvoltate.
  
• 
  Consolidarea cooperării dintre statele membre în vederea coordonării investițiilor, a calendarului, a alegerii rutelor, a evaluării de mediu și a rentabilității pentru proiectele de interes comun.
  
• 
  Garantarea că o configurație optimă a rețelei reprezintă un element esențial pentru alocarea de fonduri din partea UE, permițând concentrarea atenției asupra tronsoanelor transfrontaliere, legăturilor lipsă și blocajelor.
  

Aceste obiective specifice au fost subdivizate în obiective operaționale, după se prezintă mai jos.

Metodologia de definire a configurației rețelei ar trebui să permită:

• 
  conectarea, până în 2050, a tuturor aeroporturilor și porturilor maritime principale la alte moduri de transport, în special la căile ferate (de mare viteză) și la sistemele de navigație interioară;
  
• 
  transferul, până în 2030, a 30% din transportul rutier de mărfuri pe distanțe de peste 300 km către alte moduri de transport, cum ar fi trenurile sau navele, și transferul a peste 50% din acest transport până în 2050.
  

Implementarea standardelor europene și adoptarea de norme comune trebuie să se realizeze prin:

• 
  asigurarea, până în 2030, a implementării sistemelor europene de gestionare a transporturilor (ERTMS, RIS, SESAR, STI, SSN și LRIT) în cadrul proiectelor de interes comun;
  
• 
  asigurarea luării de către statele membre a angajamentului de a conveni asupra unor norme operaționale comune, pentru a beneficia de proiecte de interes comun pe deplin operaționale până în 2030.
  

Consolidarea cooperării dintre statele membre se va realiza prin:

• 
  obținerea unor angajamente ferme din partea statelor membre privind implementarea unor proiecte transfrontaliere esențiale conform unui calendar obligatoriu;
  
• 
  obținerea unor angajamente ferme din partea statelor membre privind luarea de măsuri de eliminare de pe teritoriul lor a blocajelor și a legăturilor lipsă cu efecte transfrontaliere.
  

Configurația optimă a rețelei trebuie să asigure:

• 
  acordarea de prioritate proiectelor transfrontaliere, blocajelor și legăturilor lipsă, interoperabilității și intermodalității;
  
• 
  condiționarea finanțării UE de respectarea legislației UE în domeniul mediului (analiza strategică de mediu, evaluarea impactului asupra mediului și Natura 2000).
  

4.Opțiuni de politică

S-a făcut apel la un proces în două etape pentru a genera o serie de opțiuni de politică posibile care să poată aborda factorii responsabili de fragmentarea TEN-T și care să poată astfel contribui la realizarea obiectivelor menționate anterior. În primul rând, a fost identificată o gamă de posibile scenarii generice de politică în cadrul fiecărui domeniu de acțiune. Au fost identificate cinci scenarii (A) de „planificare” – statu quo, abandonarea orientărilor, selectarea de noi proiecte prioritare (PP) (sau „Essen 2”), rețea centrală și rețea globală densă - și cinci scenarii (B) de „implementare” – statu-quo, abandonarea orientărilor, exclusiv abordare reglementară, coordonare consolidată, gestionare operațională asigurată integral la nivelul UE.

În al doilea rând, au fost generate opțiuni politice alternative ca urmare a unor combinații de scenarii de politică la fiecare nivel de acțiune. S-a obținut astfel o matrice alcătuită din 25 de combinații de scenarii de planificare și de implementare (AB), și anume 25 de opțiuni de politică posibile (din punct de vedere teoretic). Dat fiind că scenariul de planificare caracterizat de abandonarea orientărilor nu s-a dovedit compatibil cu niciun scenariu de implementare, cinci opțiuni care implicau utilizarea sa au fost eliminate încă de la început. Acest scenariu de planificare a fost considerat ulterior drept o opțiune de sine stătătoare, fără o dimensiune de implementare.

Restul de 21 de opțiuni au fost supuse unei evaluări preliminare a eficacității lor în ceea ce privește abordarea factorilor responsabili de fragmentarea TEN-T. Trei combinații de scenarii au fost reținute ulterior ca opțiuni de politică viabile în mod clar – A3B4, A4B4, A5B4, o a patra combinație situându-se la limită – A1B4. Deși a înregistrat un punctaj ridicat în ceea ce privește impactul pozitiv asupra tuturor factorilor, cu excepția unuia, această din urmă combinație a fost însă abandonată. Ca urmare a persistenței unei coordonări insuficiente în materie de planificare, combinația respectivă nu ar rezolva problema centrală a fragmentării rețelei și, ca atare, nu ar constitui o alternativă viabilă de politică.

Efecte asupra următoarelor domenii: Opțiuni	Coordonarea planificării	Standarde și norme de interoperabilitate	Cooperarea statelor membre	Condiții pentru acordarea finanțării UE
A1B1 Statu quo / Menținerea celor 30 de PP și a abordării actuale privind implementarea	[0]	[0]	[+]	[0]
A1B2 Menținerea actualelor 30 de PP, dar fără sprijin suplimentar din partea UE privind implementarea	[0]	[0/-]	[-]	[-]
A1B3 Menținerea actualelor 30 de PP cu o abordare pur reglementară a implementării	[0]	[0/+]	[+]	[0/+]
A1B4 Menținerea actualelor 30 de PP cu o coordonare consolidată	[0]	[++]	[+++]	[+++]
A1B5 Menținerea actualelor 30 de PP cu o gestionare operațională asigurată integral de UE	[0]	[++]	[-]	[+]
A2 Abandonarea orientărilor	[-]	Nu se aplică	Nu se aplică	Nu se aplică
A3B1 Selectarea de către SM de noi PP (Essen 2) cu menținerea abordării actuale privind implementarea	[+]	[0]	[+]	[0]
A3B2 Selectarea de către SM de noi PP (Essen 2) cu încetarea sprijinului UE privind implementarea	[+]	[0/-]	[-]	[-]
A3B3 Selectarea de către SM de noi PP (Essen 2) cu o abordare pur reglementară privind implementarea	[+]	[0/+]	[+]	[0/+]
A3B4 Selectarea de către SM de noi PP (Essen 2) cu o coordonare consolidată	[+]	[++]	[+++]	[++]
A3B5 Selectarea de către SM de noi PP (Essen 2) cu gestionare operațională asigurată integral la nivelul UE	[+]	[++]	[-]	[+]
A4B1 Rețea pe două niveluri (central și global) cu menținerea abordării actuale privind implementarea	[++]	[0]	[+]	[0]
A4B2 Rețea pe două niveluri (central și global) fără sprijin UE privind implementarea	[++]	[0/-]	[-]	[-]
A4B3 Abordare pur reglementară privind implementarea	[++]	[0/+]	[+]	[0/+]
A4B4 TEN-T pe două niveluri (central și global) Coordonare consolidată	[++]	[++]	[+++]	[+++]
A4B5 Rețea pe două niveluri (central și global) cu gestionare operațională asigurată integral de UE	[++]	[++]	[-]	[+]
A5B1 TEN-T densă, cu menținerea abordării actuale privind implementarea	[+++]	[0]	[+]	[0]
A5B2 TEN-T densă cu încetarea sprijinului UE privind implementarea	[+++]	[0/-]	[-]	[-]
A5B3 TEN-T densă Abordare pur reglementară privind implementarea	[+++]	[0/+]	[+]	[0/+]
A5B4 TEN-T densă cu coordonare consolidată	[+++]	[++]	[+++]	[+++]
A5B5 TEN-T densă cu gestionare operațională asigurată integral la nivelul UE	[+++]	[++]	[-]	[+]

Legendă: (efecte) [-] negative; [0] nule; [+] scăzute; [+ +] medii; [+ + +] ridicate.

În paralel, a fost evaluată coerența fiecărui scenariu de politică politici scenariu cu principiile subsidiarității și proporționalității. Două scenarii de planificare – „A2/Abandonarea orientărilor” sau „A5/Abordare în vederea unei rețele dense” – și două scenarii de implementare - „B3/Exclusiv abordare reglementară” și „B5/Gestionare operațională asigurată integral la nivelul UE” – au fost considerate incompatibile cu aceste principii. Prin urmare, toate combinațiile care au inclus una sau alta dintre aceste scenarii au fost considerate opțiuni de politică neviabile. Opțiunea A5B4 a fost prin urmare abandonată pentru o evaluare ulterioară, în pofida faptului că, în conformitate cu criteriile de eficacitate, ar fi fost extrem de promițătoare în ceea ce privește abordarea factorilor actuali și îndeplinirea, așadar, a obiectivelor politice referitoare la TEN-T¹.

Acest proces de examinare prealabilă a posibilelor opțiuni de politică a limitat posibilitatea de a alege între două opțiuni de politică capabile să abordeze de la sine toate cauzele profunde ale problemei identificate mai sus:

• 
  Opțiunea 1 (A3B4), care combină o abordare în ceea ce privește planificarea bazată în mare parte pe politica actuală, însă cu anumite modificări având în vedere experiența acumulată, cu o abordare consolidată în ceea ce privește coordonarea implementării; și
  
• 
  Opțiunea 2 (A4B4), care combină o abordare mai aprofundată în ceea ce privește coordonarea planificării, prin identificarea unei configurații optime a „centrului” strategic al TEN-T, cu aceeași abordare consolidată în ceea ce privește coordonarea implementării.
  

Efectele ambelor opțiuni au fost evaluate în raport cu scenariul de referință, conform căruia abordarea politică actuală ar urma să fie menținută.

5.Evaluarea impacturilor

Tabelul de mai jos conține o prezentare sinoptică a diferitelor impacturi ale opțiunilor de politică avute în vedere asupra altor aspecte economice, sociale și de mediu:

	Opțiunea 1	Opțiunea 2
Impacturi economice
Impact asupra sectorului transporturilor
- Modalitatea și eficiența sistemului de transport	+	++
- Congestionarea și durata deplasărilor	+	++
- Sarcină administrativă	+	++
Impacturi economice generale
- Schimburi comerciale cu țări învecinate și țări terțe	+	++
- Creștere economică	+	++
- Inovație	+	++
- Competitivitatea UE	+	++
Impacturi sociale
Ocuparea forței de muncă și locuri de muncă
- Locuri de muncă legate de investițiile în infrastructură	++	++
- Efecte asupra ocupării forței de muncă în sectorul transporturilor	+	++
Sănătate publică și siguranță
- Siguranță rutieră	+	++
Accesibilitate și coeziune teritorială	+	++
Impacturi asupra mediului
Emisii
- Schimbări climatice	=	+
- Poluare atmosferică	++	++
- Zgomot	=	+
Consum de energie	+	+
Utilizarea terenurilor	-	-

Studiul demonstrează că:

• 
  Opțiunile 1 și 2 ar avea per total un impact economic pozitiv mai mare, atât la nivel macroeconomic, cât și pentru sistemul de transport european, în comparație cu un scenariu de referință. Opțiunea 2 pare a fi de preferat, având un impact pozitiv mai mare asupra tuturor aspectelor evaluate.
  
• 
  Cu privire la impacturile sociale, atât opțiunea 1 cât și opțiunea 2 ar avea un impact pozitiv mai mare în ceea ce privește crearea de locuri de muncă decât în cazul menținerii politicii actuale. Impactul asupra siguranței ar putea de asemenea să fie pozitiv în cazul ambelor opțiuni, deși într-o măsură mai mică, din cauza, în ambele opțiuni, a efectului de recul al creșterii volumelor de transport asupra unei configurații a rețelei îmbunătățite. Opțiunea 2 ar fi de preferat datorită efectelor pozitive globale mai mari.
  
• 
  Cu privire la aspectele de mediu, efectul de recul al îmbunătățirii eficienței transporturilor din opțiunile 1 și 2 va limita impactul pozitiv al reducerii emisiilor și consumului de energie datorită reducerii congestionării și transferului modal indus. În cazul opțiunii 1, impactul asupra utilizării terenurilor și asupra biodiversității va fi probabil deosebit de negativ, deoarece selecția de noi proiecte prioritare ar putea duce la crearea de noi infrastructuri, în timp ce acesta va rămâne limitat în cazul opțiunii 2, datorită eforturilor depuse pentru a interconecta în mod optim infrastructura existentă. Opțiunea 2 pare a fi de preferat și din acest punct de vedere, datorită impacturilor pozitive globale mai mari.
  

Evaluarea impactului opțiunilor de politică prezintă un anumit grad de incertitudine, dată fiind influența unor factori care sunt greu de prevăzut sau de cuantificat. Este vorba fie de factori inerenți opțiunilor de politică, precum eventualele modificări survenite în configurația rețelei sau impactul deciziilor bugetare la nivelul Uniunii, al statelor membre sau la nivel regional, fie de factori care nu țin de opțiunile de politică privind infrastructura de transport, precum numeroase sinergii și compromisuri cu alte măsuri de politică în materie de transporturi, progrese tehnologice pe termen lung sau înlesniri legate de mediu.

6.Compararea opțiunilor

Fiecare opțiune alternativă ar aduce îmbunătățiri semnificative în comparație cu abordările de referință în materie de politică, atât în ceea ce privește eficacitatea punerii în aplicare a obiectivelor de politică specifice, cât și în ceea ce privește impacturile economice, sociale și de mediu. Datorită mai bunei coordonări atât la nivel de planificare cât și la nivel de implementare, opțiunea 2 ar avea impacturi pozitive globale mai importante.

În termeni de eficiență, beneficiile economice, sociale și de mediu ale opțiunii 2 sunt mai mari decât cele ale opțiunii 1, în timp ce costurile de punere în aplicare a acestor opțiuni sunt similare, în cazul opțiunii 2 rezultând astfel o rentabilitate mai bună decât în cazul opțiunii 1.

În fine, opțiunea 2 va putea probabil să fie mai eficace în limitarea compromisurilor la nivel economic, social și de mediu decât celelalte două abordări de politică.

7.Monitorizare și Evaluare

Comisia evaluează și analizează progresele înregistrate în implementarea politicii TEN-T prin intermediul rapoartelor anuale de progres. Această practică va însoți implementarea politicii privind TEN-T indiferent de abordarea de politică aleasă pe viitor.

Mai mult, Comisia și agențiile sale, în special Agenția executivă TEN-T, precum și coordonatorii europeni, al căror mandat și rol ar urma să fie menținute în cazul tuturor opțiunilor preconizate, vor continua să monitorizeze în mod constant o serie de indicatori care măsoară gradul de îndeplinire a obiectivelor operaționale de politică prevăzute în prezentul raport.

1Au existat și alte argumente în defavoarea acestei opțiuni, printre care s-au numărat costurile extrem de ridicate, putând duce la o rentabilitate scăzută, precum și lucrările ample de infrastructură necesare, care nu ar fi putut fi realizate înainte de 2030.