17 Cuprins Cuprins Lista acronimelor Lista tabelelor Lista figurilor 6
Yüklə 4,69 Mb.
|
Asistenţă Tehnică (AT)V.1 Aspecte generale privind Asistența Tehnică asigurată prin FSC. Coordonarea intervențiilor din PO AT cu cele finațate în cadrul axei de AT a POS-T Prin organizarea CCAT şi a diferitelor Grupuri de Lucru (GL SMIS, GL evaluare, GL formare în domeniul IS, GL comunicarea IS, GL monitorizarea PO, GL pentru viitorul politicii de coeziune, GL analiza cost-beneficiu) a fost asigurată coordonarea axelor de asistență tehnică din cadrul tuturor programelor operaţionale şi POAT. Astfel, cu ocazia reuniunilor CCAT, a fost monitorizat stadiul utilizării asistenței tehnice, înregistrat la nivelul fiecărei autorități de management, în vederea identificării blocajelor din implementare și propunerii de soluții care să conducă la accelerarea absorbției în cadrul axelor de AT. În ceea ce privește indicatorii financiari aferenți asistenței tehnice, așa cum se poate vedea în graficul de mai jos, la 31 ianuarie 2017 nivelul de contractare se situează la 76%, în timp ce plățile reprezintă 58% din alocarea 2007-2013 (PO AT și Axe prioritare de asistență tehnică POS Mediu, POS DRU, POR, POS Transport, POS CCE și PO DCA). Figură 5 Stadiul utilizării Asistenței Tehnice la 31.01.2017 
Acest nivel de utilizare a rezultat ca o medie a asistenței tehnice contractate pe toate programele operaționale, însă gradul de utilizare al asistenței este foarte diferit de la un program operațional la altul, așa cum se poate observa în graficul privind stadiul utilizării AT pe fiecare PO. Figură 5 Stadiul utilizării Asistenței Tehnice pe fiecare Program Operațional la 31.01.2017
În ceea ce priveşte planificarea asistenţei tehnice pentru perioada de programare 2014-2020, pe baza mecanismului de coordonare gândit la nivelul Acordului de Parteneriat, au fost înfiinţate grupuri de lucru funcţionale la nivelul cărora să fie abordate inter-instituţional toate aspectele orizontale şi problematicile specifice rezultate pe parcursul procesului de implementare a FESI. În acest context, coordonarea asistenței tehnice pentru perioada 2014-2020 va continua să fie dezbătută în cadrul Grupului de lucru dedicat asistenţei tehnice și resurselor umane/capacității administrative (GLAT), unde vor fi prezentate probleme şi identificate soluţii prin prisma lecţiilor învăţate din perioada de programare 2007-2013. Prin intermediul acestuia se va asigura astfel o continuitate, accentul pe resurse umane în utilizarea AT fiind foarte important, în condiţiile în care, în trecut, nu a existat întotdeauna o coordonare privind abordarea generală a resurselor umane în administraţia publică. Totodată, în vederea fundamentării mai riguroase a pregătirii perioadei de programare 2014-2020, MFE a implementat, cu finanțare din POAT, proiectul „Îmbunătăţirea utilizării evaluării în procesul de formulare a politicilor şi de luare a deciziilor în domeniul instrumentelor structurale în România”, în cadrul căruia a fost realizat un document ce cuprinde o prezentare generală a logicii de intervenţie a asistenţei tehnice, analiza şi sinteza recomandărilor emise de evaluatorii independenţi privind AT, precum şi concluzii şi recomandări cu privire la relevanţa și eficacitatea intervenţiilor de AT. Pe baza acestora, au fost desprinse principalele lecţii învăţate cu privire la utilizarea asistenţei tehnice în perioada de programare 2007-2013, după cum urmează:
V.2 Utilizarea expertizei instituţiilor financiare internaţionale în scopul îmbunătăţirii absorbţiei IS Având în vedere absorbția modestă a fondurilor structurale și de coeziune în prima parte a perioadei de programare, Guvernul României a considerat expertiza instituţiilor financiare internaţionale un mijloc eficace pentru îmbunătăţirea utilizării acestor fonduri şi pregătirea perioadei de programare 2014-2020. În acest sens, a fost pus în practică un mecanism de utilizare a expertizei Băncii Europene de Investiţii, Băncii Europene de Reconstrucţie şi Dezvoltare şi Băncii Mondiale, care a devenit operaţional în anul 2012. În baza Memorandumurilor de Înțelegere semnate de către Guvernul României cu aceste instituții, au fost implementate și finalizate până la sfârșitul lunii decembrie 2015, acorduri de servicii în valoare totală de 47.373.485 euro (PO AT şi Axe de AT), care au acoperit mai multe sectoare de activitate, precum: administrația publică generală, sisteme și structuri FSC, dezvoltarea urbană și planificarea teritorială, mediul și eficiența energetică, educația, incluziunea socială și ocuparea și competitivitatea. Lista tuturor acordurilor de servicii, inclusiv a celor finanțate din axele de AT ale celorlalte PO, semnate și implementate până la sfârșitul perioadei de programare, este prezentată în Anexa 3 la prezentul document, cuprinzând informații inclusiv cu privire la rezultate obținute. În vederea coordonării expertizei IFI, finanțate din POAT și axele prioritare de asistență tehnică ale programelor operaționale, în același an 2012, Ministerul Afacerilor Europene a pus în practică un mecanism de coordonare, pe două paliere:
În luna octombrie a anului 2014, la solicitarea CCAT, a fost inclusă în Planul de Evaluare a POAT, evaluarea mecanismului de asistență tehnică din partea IFI, pentru o mai bună înțelegere a modului în care sprijinul acordat de aceste instituții a contribuit la îmbunătățirea implementării fondurilor structurale şi de coeziune ale Uniunii Europene pentru a extrage cele mai utile lecţii pentru potenţiala utilizare a acestei asistenţe în perioada de programare 2014-2020. Evaluarea a fost realizată în intervalul de timp ianuarie – noiembrie 2015 de personalul Unităţii Centrale de Evaluare a Ministerului Fondurilor Europene, fiind prima evaluare realizată intern, fără sprijinul consultanţilor externi (raportul de evaluare este disponibil pe site-ul www.evaluare-structurale.ro). Echipa de evaluare a lucrat sub coordonarea unui Grup de Lucru la Nivel Înalt format din reprezentanţi la nivel înalt, naţionali şi ai UE, iar demersul a vizat analizarea în profunzime (studii de caz) a 20 de proiecte implementate cu sprijinul IFI din perspectiva criteriilor de relevanță, eficiență și eficacitate a asistenței, pe baza examinării experienței trecute. Durabilitatea rezultatelor și impactul au fost alte două criterii de evaluare, examinate prin prisma măsurii în care efectele proiectelor se menţin după finalizarea asistenţei şi a efectelor pe termen lung ale rezultatelor obţinute asupra unui număr mai mare de persoane, într-un sector, o regiune sau la nivel național. Până la 31 decembrie 2015 a fost finalizată implementarea unui număr de 36 acorduri de servicii cu IFI, având o valoare totală de 47.373.485 euro (POAT şi Axe de AT), după cum urmează:
Ca principale lecții învățate, s-au conturat următoarele:
V.3. Asistența Tehnică disponibilă în cadrul POS-T Asistența Tehnică disponibilă în cadrul POS-T a fost alocată printr-o axă prioritară dedicată, detaliile necesare regăsindu-se în secțiunile de mai jos. V.3.1. Realizarea ţintelor asumate Stadiul îndeplinirii indicatorilor de rezultat aferenți axei prioritare nr. 4 este prezentat în tabelul de mai jos. Tabel 5 Stadiul atingerii indicatorilor de rezultat aferenți Axei dedicate din POS-T
V.3.2 Implementarea financiară a AP 4 Din punct de vedere financiar, evoluția în timp și stadiul de implementare al Axei Prioritare nr. 4 la finalul perioadei de eligibilitate pentru POS-T este prezentată în tabelele și graficele de mai jos. Tabel 5 Evoluția în timp a contractării pe AP 4 (valoare contracte de finanțare semnate) EURO
Sursa: AM POS-T Notă: Contractele de finanțare au fost încheiate în RON. Valoarea cumulată a acestora a fost transformată în EURO la cursul 1 EURO = 4,453 RON Figură 5 Evoluția în timp a contractării în cadrul AP 4 (valoare contracte de finanțare semnate) Tabel 5 Stadiul implementării financiare a AP 4 (total plăți certificate și rata de implementare financiară)
Sursa: ACP Notă: Cifrele privind gradul final de utilizare al alocărilor financiare includ corecțiile forfetare aplicate la nivelul ACP, cu excepția cheltuielilor cu caracter rezolutoriu/certificate cu rezerve incluse în Aplicația Finală de Plată Tabel 5 Evoluția în timp a plăților în cadrul AP 4 (plăți autorizate AM) EURO
Sursa: AM POS-T, SMIS Notă: Situaţia reflectă distribuţia pe ani a plăţilor autorizate la data de 07.03.2017 (data ultimei declarații de cheltuieli autorizate de AM POS-T). Plățile au fost autorizate în RON și transformate în EURO în scopul prezentului raport la cursul 1 EURO = 4,453 RON Figură 5 Evoluția în timp a plăților autorizate în cadrul AP 4 Figură 5 Evoluția în timp a contractării și plăților autorizate în cadrul AP 4
Analiza calitiativă a implementării acestei priorităţi se va concentra pe două aspecte principale, după cum urmează:
Detalii în raport cu fiecare din aspectele mai sus listate sunt oferite în continuare. V.3.3.1 Managementul anvelopei finaciare şi a implementării AP 4 Alocările financiare aferente AP 4 la nivelul programului operaţional sunt prezentate în tabelul următor. Tabel 5 Alocările financiare pentru AP 4
Sursa: POS-T, deciziile de modificare a POS-T Spre deosebire de nivelul alocărilor pentru celelalte axe prioritare ale POS-T care s-au fundamentat pe un portofoliu indicativ de proiecte fapt ce a permis dimensionarea corectă în raport cu nevoile estimate la momentul respectiv, alocările pentru AP 4 au fost stabilite la un procent de 2% din valoarea totală a contribuiției UE pe program (proporție care ține cont de prevederile specifice ale art. 46 din Regulamentul General). Pe cale de consecință, dimensionarea inițială a anvelopei financiare a AP 4 nu a avut în spate o analiză concretă a nevoilor specifice în domeniu, fapt ce explică dezangajarea semnificativă a fondurilor respective în momentul în care AM POS-T a fost în măsură să își formeze o imagine mai clară asupra necesarului de resurse de asistență tehnică. Astfel, prin deciziile ulterioare de modificare a POS-T, CE a aprobat (printre altele) relocarea unei părți semnificative din fondurile inițial angajate în cadrul Axei 4 către alte priorități, valoarea revizuită a anvelopei financiare dedicate situându-se la aproximativ 28% din nivelul inițial (32% pentru DMI nr. 4.1 și doar 14% pentru DMI 4.2). De altfel, o primă relocare a sumelor angajate în cadrul AP 4 a fost operată încă din anul 2008 ca urmare a recomandărilor CE în acest sens, bugetul DMI nr. 4.1 fiind suplimentat semnificativ cu sume provenind din DMI nr. 4.2, nivelul acestora din urmă fiind considerat mult prea ridicat în raport cu nevoile presupuse de activitatea de informare și publicitate. Nivelul foarte ridicat al dezangajării operate raportat la alocarea inițială se explică prin prisma următoarelor considerente:
În aceste condiții, performanța de management/implementare a AP 4 se va face prin raportare la alocările revizuite, considerându-se că acestea din urmă reflectau în mult mai mare măsură nevoile și prioritățile specifice în domeniu. Nivelul contractării și plăților efectuate în cadrul AP 4 în raport cu alocările financiare este prezentat în tabelul următor. Tabel 5 AP 4 - Contractare și plăți certificate în raport cu alocarea
Sursa: POS-T, SMIS Notă: sumele aferente contractărilor au fost transformate din RON în scopul prezentului raport la cursul de schimb convențional 1 EURO = 4,453 RON. Cifrele prezentate mai sus conduc la concluzia că managementul anvelopei financiare a AP 4 s-a dovedit mai degrabă ineficient, cu un total contractat de doar 41% din alocări și cheltuieli certificate de numai 47,86% din totalul contractat și 19,72% din nivelul alocărilor. În raport cu performanța de ansamblu a întregului Program, AP 4 se situează cu mult sub medie, cu o rată de implementare financiară de doar 19,72% față de un total de 73,53% la nivel de POS-T. În explicarea performanței de implementare a AP 4 se poate evidenția contribuția mai multor factori, cea mai mare pondere având-o deficiențele de planificare strategică, în condițiile în care implementarea propriu-zisă a operațiunilor aferente acesteia nu s-a confruntat cu dificultățile specifice presupuse de implementarea proiectelor de investiții. Elaborarea și promovarea propunerilor de proiecte în cadrul Axei Prioritare 4 s-au făcut prin raportare la prevederile Strategiei de Asistenţă Tehnică, document elaborat la nivelul AM POS-T având ca scop identificarea nevoilor şi activităţilor de asistenţă tehnică în vederea asigurării unui management eficient al Programului Operațional. Pentru atingerea obiectivului strategic al Strategiei de Asistență Tehnică, au fost stabilite două obiective specifice pliate pe structura Axei Prioritare 4, respectiv:
Strategia de Asistență Tehnică cuprindea în anexă și o listă cu propuneri indicative de proiecte, aceasta actualizându-se în fiecare an pentru a reflecta nevoile în continuă evoluție ale structurilor beneficiare. Din analiza portofoliului de proiecte implementate în mod efectiv în cadrul AP 4 în raport cu listele indicative prevăzute în Strategia de Asistență Tehnică se pot desprinde următoarele concluzii:
Pe lângă aspectele enumerate mai sus, trebuie, de asemenea, subliniat faptul că domeniul de eligibilitate al AP 4 a fost de la bun început subdimensionat, acesta excluzând într-o primă fază principalii beneficiari ai POS-T din lista beneficiarilor potențiali ai priorității respective, deși deficitul de capacitate administrativă (și, implicit, necesarul de asistență tehnică) la nivelul acestora era foarte mare. Astfel, modificarea în acest sens a Programului Operațional a fost implementată de-abia în anul 2014, CNADNR și CFR beneficiind de la momentul respectiv de asistență tehnică de specialitate din cadrul AP 4. În ceea ce privește implementarea propriu-zisă a operațiunilor propuse spre finanțare în cadrul AP 4, acestea s-au confruntat cu o serie de probleme precum:
În orice caz, problemele survenite în implementarea operațiunilor nu au afectat finalizarea acestora în perioada de eligbilitate a POS-T, diferența dintre rata contractării și rata plăților eligibile efectuate în cadrul acestei axe provenind în principal din valorile de atribuire mai scăzute ale contractelor de servicii/furnizare în raport cu estimările inițiale precum și din corecțiile financiare/deducerile procentuale aplicate ca urmare a abaterilor de la procedurile de achiziție publică constatate. V.3.3.2 Contribuția Asistenţei Tehnice la performanţa specifică a implementării Programului V.3.3.2.1 Domeniul Major de Intervenție 4.1 Performanța slabă de implementare a AP 4 iese cu atât mai mult în evidență cu cât, una din principalele probleme evidențiate pe parcursul implementării Programului a fost deficitul de capacitate administrativă pe toate nivelurile sistemului inter-insituțional de gestiune a POS-T. În acest context, sub-utilizarea ca urmare a deficiențelor de planificare strategică a sumelor disponibile în cadrul DMI nr. 4.1 constituie principalul motiv pentru care, la sfârșitul implementării Programului se poate afirma că impactul asistenței tehnice în raport cu performanța de implementare a Programului ar fi putut fi mai mare. În raport cu obiectivele lor specifice, cele 40 de operațiuni individuale finanțate în cadrul DMI nr. 4.1 pot fi împărțite în următoarele categorii:
Ponderea relativă a fiecărei categorii de proiecte în raport cu totalul contractat la nivelul DMI nr. 4.1 este prezentat în continuare: Figură 5 Ponderea principalelor categorii de proiecte finanțate în cadrul AP 4, DMI nr. 4.1 După cum se poate observa, ponderea relativă a acțiunilor vizând întărirea capacității instituționale a AM /principalilor Beneficiari a depășit 60% raportat la valoarea totală contractată a DMI nr. 4.1. În cifre absolute, însă, nivelul resurselor mobilizate în acest scop s-a dovedit extrem de scăzut, acestea reprezentând mai puțin de 25% din alocarea totală disponibilă. Mai mult decât atât, din valoarea totală a proiectelor vizând întărirea capacității instituționale, aproximativ 60% (5.027.442 euro) au fost alocați operațiunii vizând asigurarea de asistență juridică pentru CNADNR și CFR. Fără a nega în niciun fel utilitatea și oportunitatea proiectului respectiv, trebuie, totuși, subliniat faptul că, prin însăși natura acestuia, resursele mobilizate au avut ca scop minimizarea riscurilor de natură juridică și financiară survenite în implementare și mai puțin întărirea capacității beneficiarilor de a asigura un management mai eficient al proiectelor, astfel încât să pre-întâmpine apariția riscurilor respective. Pe cale de consecință, din analiza modului de utilizare a resurselor de asistență tehnică contractate în cadrul DMI nr. 4.1 se pot trage următoarele concluzii:
Ca o concluzie de ordin general, se poate afirma că măsurile de asistență tehnică finanțate în cadrul DMI 4.1 au avut un impact general pozitiv asupra implementării Programului. Pe de altă parte, apare la fel de evident faptul că acest impact ar fi putut fi maximizat, în condițiile în care analiza nevoilor și planificarea utilizării resurselor disponibile ar fi fost mai eficiente. Trebuie precizat, de asemenea, faptul că, capacitatea AM POS-T de a planifica în mod eficient utilizarea resurselor de asistență tehnică a fost influențată și de caracterul în general reactiv al măsurilor întreprinse ca răspuns la diferitele probleme care au afectat implementarea Programului. Astfel, promovarea și implementarea unui proiect specific de Asistență Tehnică care viza soluționarea/minimizarea efectelor unei probleme punctuale au survenit ca regulă generală într-un moment în timp când problema respectivă afectase deja implementarea Programului într-o măsură suficient de mare. V.3.3.2.2 Domeniul Major de Intervenție 4.2 Deși rata de utilizare a alocărilor financiare aferente DMI nr. 4.2 se situează, de asemenea, la un nivel modest, se poate afirma că obiectivul general al acestuia a fost îndeplinit în mod corespunzător, detalii în acest sens fiind oferite în secțiunea VI.2. V.3.3.3 Stadiul operațiunilor individuale finanțate în cadrul AP 4 Tabel 5 AP 4 – Stadiul operațiunilor individuale EURO
* Situațiile în care valorile certificate depășesc valorile contractate provin din diferențele de curs între momentul transformării din RON în EURO la cursul fiecărei aplicații de plată și cursul convențional utilizat în prezentul raport la care au fost convertite valorile în lei ale contractelor de finanțare. Sursa: AM POS-T, SMIS
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
