Audituluiconformității evidenței înregistrării și gestionării patrimoniului public, precum și a impozitării bunurilor imobile

I. PREZENTAREA DOMENIULUI AUDITAT

Dreptul de proprietate asupra bunurilor imobile este un drept real ce conferă titularului, inclusiv statului Republica Moldova și unităților administrativ-teritoriale, posibilitatea reală de a întrebuința bunul conform naturii sau destinației sale, de a-l folosi și a dispune de el în mod exclusiv și perpetuu, în limitele stabilite de lege. Totodată, drepturile reale asupra imobilelor se vor dobândi atât între părți, cât și față de terți numai prin înscrierea acestora în registrul bunurilor imobile.

Deosebirea esențială dintre proprietatea publică și proprietatea privată este gradul de socializare și de folosire a proprietății: proprietatea publică este folosită în interesul întregii societăți (proprietatea de stat), fie în interesul colectivităților locale (proprietatea UAT), iar proprietatea privată este folosită în interesul propriu al unei persoane fizice sau al unei persoane juridice de drept privat. În Republica Moldova există două forme de proprietate: publică și privată. Formele de proprietate publică se prezintă în figura de mai jos:

Proprietatea publică a UAT, după felurile proprietății, amplasament, destinația funcțională și modalitățile de administrație, poate fi clasificată în felul următor:

Existența unei economii de piață funcționale depinde de crearea infrastructurii eficiente a pieţei imobiliare. Baza acestei infrastructuri o constituie sistemele cadastral şi de înregistrare a drepturilor asupra bunurilor imobile.

Sarcina principală a sistemului cadastral constă în identificarea, estimarea, evidenţa bunurilor imobiliare şi prezentarea de informaţii despre aceste bunuri, iar a sistemului de înregistrare a drepturilor asupra bunurilor imobiliare constă în efectuarea înscrierilor referitoare la apariţia, transmiterea drepturilor asupra imobilului şi furnizarea informaţiei din registrele speciale.

Cadastrul funciar, ca parte componentă a cadastrului general al naturii, este un sistem unitar, de sine stătător şi obligatoriu de evidenţă tehnică, economică şi juridică, prin care se realizează stabilirea, înregistrarea, descrierea şi marcarea pe hărţi şi planuri topografice a tuturor terenurilor de pe teritoriul republicii, indiferent de destinaţie şi de tipul de proprietate. Unităţile de bază ale acestui sistem sunt terenul şi deţinătorul de teren.

Delimitarea terenurilor proprietate publică în terenuri proprietate publică a statului şi terenuri proprietate publică a UAT, inclusiv în terenuri din domeniul public sau din cel privat, are drept scop protecţia şi folosirea eficientă a terenurilor proprietate publică a statului și a UAT. Acest scop se realizează prin crearea şi ţinerea cadastrului bunurilor imobile, prin care se asigură recunoaşterea publică a dreptului de proprietate şi a altor drepturi patrimoniale asupra bunurilor imobile, ocrotirea de către stat a acestor drepturi, susţinerea sistemului de impozitare şi a pieţei imobiliare.

Înregistrarea de stat a bunurilor imobile presupune crearea și ținerea Registrului bunurilor imobile, în care OCT în a cărui rază de activitate se află bunul imobil efectuează înscrisuri cu privire la bunul imobil¹ (inclusiv valoarea acestuia în scopul impozitării) și la drepturile asupra lui (inclusiv dreptul de arendă/locațiune, creanță etc.).

Deficiențele descrise de auditurile precedente confirmă faptul că bunurile proprietate publică (de stat sau ale UAT), spre deosebire de bunurile proprietate privată (ale cetățenilor și persoanelor juridice de drept privat), nu sunt administrate și folosite, din diferite motive, în cel mai eficient mod. Astfel, nutoate bunurile proprietate publică și/sau cele care pot fi trecute în proprietatea publică a UAT sunt luate în evidență, nu sunt supuse inventarierii globale, nu se asigură în mod plenar înregistrarea de stat a acestora, nu sunt folosite în mod sistematic toate mijloacele economico-juridice posibile care să garanteze folosirea eficientă și punerea în uz a bunurilor proprietate publică, astfel că unele din acestea continuă să nu fie puse în uz și valorificate la justa valoare. Din această și din alte cauze, veniturile bugetare au avut de suferit, fiind diminuate neîntemeiat.

Responsabilitatea părților implicate.Competenţele Parlamentului, Guvernului și ale autorităților publice centrale și locale în domeniul gestionării patrimoniului public,precum și impozitării bunurilor imobile sunt stipulate în Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

II. SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI

Mandatul legal și scopul auditului

Prezenta misiune de audit a fost inițiată în conformitate cu art.28, art.30 şi art.31 din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 și cu Programele activității de audit ale Curții de Conturi pe anul 2017 și, respectiv, pe anul 2018, aprobate prin Hotărârile Curții de Conturi nr.47 din 05.12.2016 (cu modificările și completările ulterioare) și nr.75 din 29.12.2017.

Scopul auditului a constat în evaluarea conformității evidenței înregistrării și gestionării patrimoniului public, precum și a impozitării bunurilor imobile. Pentru atingerea scopului propus şi reieşind din problemele identificate, au fost determinate următoarele obiective specifice de audit:

1. Conformitatea procesului de identificare, delimitare, înregistrare și evidență a patrimoniului public (bunurilor imobile)asigurat de autoritățile publice;

2. Plenitudinea acumulării veniturilor bugetare în procesul de impozitare a bunurilor imobile;

3. Conformitatea gestionării bunurilor imobile deținute de către autoritățile și instituțiile publice.

Responsabilitatea entităţilor auditatea constat în organizarea unui sistem eficient de management financiar şi control², care ar asigura legalitatea şi regularitatea derulării/monitorizării acţiunilor întreprinse pentru prevenirea, detectarea şi raportarea neregulilor şi, după caz, a suspiciunilor de fraudă.

Responsabilitatea echipei de audit a constat în oferirea unei asigurări rezonabile privind conformitatea aspectelor auditate, prin exprimarea unei concluzii în baza probelor de audit colectate.

Misiunea de audit a fost realizată în conformitate cu Standardele Internaţionale de Audit relevante, puse în aplicare de Curtea de Conturi³ (în special, ISSAI 100, ISSAI 400).

Abordarea de audit a fost axată pe probleme și rezultate.

Sfera auditului

Reieşind din complexitatea și specificul sferei de abordare a auditului, din aspectele semnificative determinate prin materialitatea calitativă și cantitativă urmare a evaluărilor preliminare, din resursele umane disponibile în cadrul misiunii, precum și ținând cont de faptul că CCRM a abordat și anterior unele aspecte auditate, actuala misiune a cuprins activitățile și măsurile realizate în a.2016 (cu extindere, în caz de necesitate, în anii anteriori și ulteriori),fiind supuse auditării mai multe entități selectate la etapa de planificare. Astfel, probele de audit au fost colectate în cadrul ARFC; APP; ÎS „Cadastru” (actualmente ASP), precum și în cadrul UAT a mun.Chișinău, mun.Bălți, mun. și r-nului Cahul, r-nului Dubăsari, mun.Edineț și mun.Soroca. De asemenea, au fost acumulate şi solicitate informaţii de la Ministerul Finanţelor (Trezoreria de Stat), Serviciul Fiscal de Statși de la UAT Criuleni,Hâncești, Orhei, Rezina, precum și alte UAT.

Metodologia de audit a constat în desfășurarea acțiunilor de colectare a probelor la fața locului,examinare a documentelor,diferitor rapoarte (inclusiv financiare), dărilor de seamă,precum și prin proceduri de fond și analitice, contrapuneri, verificări ale calculelor etc.

Metodele de selectare a elementelor pentru testare au fost bazate pe raționamentul profesional, efectuându-se eșantionarea aliatorie, însă evitând neobiectibitatea conștientă și previzibilitatea.

Criteriile de audit au constituit termenii de referinţă utilizaţi pentru a evalua sau a măsura, în mod consecvent şi rezonabil, întrebările specifice ale misiunii de audit.

Drept surse ale criteriilor de audit au servit actele legislative şi normative ce reglementează realizarea activităţilor de către APC şi APL (vezi Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit), standardele şi măsurile adoptate, angajamentele asumate de autoritățile publice în ceea ce priveşte atingerea rezultatelor.

Constatările și concluziile asupra aspectelor auditate în cadrul audituluisunt redate în compartimentele respective ale prezentului Raport de audit.