Бялядиййялярин бирляшдирилмяси

Vətəndaş Cəmiyyəti Uğrunda”

Müstəqil Məsləhət və Yardım Mərkəzi

Azərbaycanda vətəndaşların bələdiyyələrin idarə olunmasında iştirakının gücləndirilməsi mexanizmləri



Bakı - 2009



Bu siyasət sənədi Böyük Britaniyanın Oxfam təşkilatının maliyyə dəstəyi ilə həyata keçirilən “Azərbaycanda yerli özünüidarəçiliyə vətəndaş cəmiyyətinin cəlb olunması” layihəsi çərçivəsində “Vətəndaş Cəmiyyəti Uğrunda” Müstəqil Məsləhət və Yardım Mərkəzi tərəfindən hazırlanmışdır.
Müəlliflər:

Eldar İsmayılov

Rəsul Hüseynzadə

Ekspert:

Çingiz İsmayılov

Mehriban Rəhimli

Аz1009, Azərbaycan, Bakı şəhəri,

Mirzə Fətəli küçəsi, ev 152

Тел: [phone]

Факс: [phone]

E-mail: [e-mail]

Web: www.fscs-az.com

© Vətəndaş Cəmiyyəti Uğrunda” Müstəqil Məsləhət və Yardım Mərkəzi

Mündəricat

1. 
   Xülasə 4
   
2. 
   Giriş 5
   
3. 
   Mövcud vəziyyətin qiymətləndirilməsi və onun metodikası 7
   
4. 
   Problemin qoyuluşu 9
   
5. 
   Vətəndaş iştirakçılığı məsələlərində beynəlxalq təcrübə 12
   
6. 
   Təklif olunan alternativlər 13
   
7. 
   Alternativlərin qiymətləndirilməsi 17
   
8. 
   Nəticə və tövsiyyələr 23
   
9. 
   Vətəndaşların yerli özünüidarəçilikdə iştirakını təsbit edən bəzi qanunlardan və beynəlxalq sənədlərdən seçmələr 25
   
10. 
    Yerli Özünüidarəetmə Haqqında Avropa Xartiyasından çıxarış 25
    
11. 
    Avropa Şurası Yerli və Regional hakimiyyətlər Konqresinin Azərbaycanda yerli haqqında 126 tövsiyyələrindən seçmələr 25
    
12. 
    Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunundan seçmələr 26
    
13. 
    Bələdiyyənin Nümunəvi Nizamnaməsindən seçmələr 30
    
14. 
    Yerli rəy sorğusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunundan seçmələr 31
    
15. 
    Bələdiyyələrin daimi və başqa komissiyaları haqqında Əsasnamə 31
    
16. 
    Azərbaycan Respublikasının Seçki Məcəlləsindən seçmələr 31
    
17. 
    Əlavə 1 32
    
18. 
    Əlavə 2 33
    
19. 
    Ədəbiyyat 36
    

Xülasə
Azərbaycanda 1999-cu ildə ilk bələdiyyə seçkiləri keçirildi. Bu yerli idarəetmənin sovet modelindən yeni, daha səmərəli bir idarəetmə üsuluna keçidə ilk cəhd idi. Azərbaycanın Avropa Şurasına daxil olmasında conra ölkə idarəçiliyinin təkmilləşdirilməsi məqsədiylə götürdüyü öhdəliklərdən biri də məhz yerli özünüidarəetmənin daha effektiv modelinin yaradılması idi. Burada söhbət sovet dövründə olkənin yaşayış məntəqlərində mövcud olan sovetlərin mexaniki olaraq adının dəyişdirilməsindən deyil, əhalinin fəal iştirak edə və bəhrələnə biləcəyi çevik qurumlardan gedirdi. Lakin yarandıqları gündən bələdiyyələrin fəaliyyətində bir çox qüsurların mövcud olduğu aşkarlandı. Qüsurların böyük bir hissəsi qanunvericlikdə olan çatışmazlıqlarla bağlıdır. Qanunvericilik bələdiyyələrin statusunun dəqiq cizgilərini əks etdirmir, bir çox hallarda onların hüquq və səlahiyyətlərini, maliyyələşmə mənbələrini məhdudlaşdırır. Etiraf etmək lazımdır ki, bəzi hallarda bələdiyyələrin fəaliyyətinin səmərəsizliyi subyektiv faktorlarla da bağlı olmuşdur. Bu bələdiyyələrə seçilmiş şəxslərin səriştəsinin azlığı, yeni şəraitə uyğunlaşıb fəaliyyət göstərə bilməməsi ilə əlaqədardır. Əlbəttə ki, yarandıqları dövrdən bələdiyyələrin heç bir uğuru olmamasından danışmaq da ədalətsizlik olardı. Təkcə onu qeyd etmək lazımdır ki, bu qurumlar əhalidən ilk dövrlərdə heç vergləri də toplara bilmirdilər. Bələdiyyələrin real yerli hakimiyyət orqanlarına çevrilə bilməməsi, onların müstəqil olmamaları və icra hakimiyyətindən asılı olmaları, topladıqları vəsaitə sərbəst sərəncam verə bilməmələri, vətəndaşların gündəlik həyatında rastlaşdıqları problemlərin həllində ötəri iştirak etmələri, lazımi nüfuz qazana bilməmələri onların qüsurlu doğulduqlarından xəbər verir.

Hazırladığımız bu sənəddə vətəndaşların bələdiyyə idarəçiliyində iştirakına nəzər salınır, mövcud vəziyyət qiymətləndirilir, vəziyyədən çıxış yolları axtarılır. Ümid edirik ki, təqdim olunacaq çıxış yolları bələdiyyələrin real yerli hakimiyyət orqanı kimi vətəndaşları öz fəaliyyətinə cəlb edə biləcəkdir.

Giriş
Azərbaycanda bələdiyyə sisteminin düşdüyü mürəkkəb vəziyyətin bir sıra səbəbləri vardır. Bu səbəblərin içində “aparıcı yeri” öz həllini gözləyən yerli özünüidarəetmənin fəaliyyətini tənzimləyən qanunvericiliklə bağlı çatışmazlıqllar tutur. Qanunvericilik bazası qəbul edilmiş çoxsaylı qanunlardan və normativ sənədlərdən ibarətdir. Təkcə onu demək kifayətdir ki, 1999-cu ildən bəri ölkədə bilavasitə bələdiyyələrin inkişaf problemləriylə bağlı 40-dan artıq qanun qəbul edilmişdir. Milli Məclisin 100-dən artıq qəbul etdiyi sənəddə bələdiyyə mövzusuna toxunulur. Bu müddət ərzində Nazirlər Kabineti bələdiyyələrin fəaliyyətini tənzimləyən 20-ə yaxın qərar qəbul etmişdir. Bu sənədlərin hər birində bələdiyyələrin idarə olunmasında vətəndaşların iştirakı məsələlərinə toxunulur. Lakin bizə elə gəlir ki, bələdiyyə sistemini fəaliyyətinin qanunverici bazası qüsurludur. Bu ilk növbədə baza anlayışlarının dəqiq cizgilərinin, bu anlayışların tərkib hissələrinin bir biri ilə məntiqi rabitəsinin mövcud olmamasından irəli gəlir. Bununla bağlı qanunları və normativ sənədləri tərtib edənlərin vətəndaşların bələdiyyə idarəetməsində fəal iştirak etməsini necə təsəvvür etmələrini anlamaq çox çətindir. Belə təsəvvür edilir ki, Azərbaycan qanunvericiliyində bələdiyyə, yerli özünüidarəetmə orqanları, vətəndaşların bələdiyyələrin fəaliyyətində iştirakı prinsipləri anlayışları dəqiq ifadə olunmamışdır. Bununla bağlı ilk növbədə bələdiyyələrin ölkənin hakimiyyət orqanlrı sistemindəyeri anlayışının deformasiyaya məruz qalması nəzərə çarpır. 15 oktyabr 1985-ci ildə Avropa Şurası tərəfindən qəbul edilmiş “Yerli Özünüidarəetmə Haqqında Avropa Xartiyası”nda birmənalı bildirilmişdir ki, bu sənəd “vətəndaşların dövlətin idarə olunmasında iştirak etməsi”ni təmin etmək məqsədiylə qəbul olunmuşdur. Buna görə bələdiyyə idarəetməsində iştirak, dövlətin idarə olunmasında iştirakla eyniləşdirilməlidir. Bu məsələnin başqa cür yozumu ola bilməz. Bütün bunlar Avropa anlamında bələdiyyələrin idarə olunması sistemi, dövlətin idarə olunması sisteminin bir hissəsi hesab edilməsi deməkdir. Bu zaman xartiyada qeyd olunmuşdur ki, yerli özünüidarə dövlət idarəçiliyinin vətəndaşlara daha çox yaxın hissəsi hesab edilir. Buna baxmayaraq Azərbaycan qanunvericiliyində bələdiyyə idarəçiliyinin yeri bir qədər başqa müstəvidə təsvir edilir. Azərbaycan qanunlarını tərtib edən şəxslərin təbirincə dövlət idarəçiliyi sisteminə hakimiyyətin yalnız qanunverici, icraedici və məhkəmə qolları aid edilir. Belə ənənəvi və bizim fikrimizcə köhnəlmiş baxışlar bir sıra müasir tələblərə cavab vermir. Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyasında bələdiyyə idarəetməsinin ayrıca bölmə şəklində verilməsinə baxmayaraq, bələdiyyə idarəçiliyinin dövlət idarəçiliyinə aidlik dərəcəsi barədə bir söz deyilmir. Bütün bunlar bələdiyyələrin fəaliyyətinə aid olan qanunların xarakterində özünü göstərmişdir.

2 iyun 1999-cu ildə qəbul olunmuş “Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu”nda bələdiyyələr yerli özünüidarəetmə orqanları hesab edilir. Bələdiyyələrin yeri haqqında digər qanunlverici sənədlərdə də məsələ elə bu cür qoyulur. Fikrimizcə, bu çox prinsipial əhəmiyyət daşıyan bir məsələdir. Söhbət ondan gedir ki, yerli özünüidarəetmə həm dövlətin, həm də cəmiyyətin idarə olunması işlərində ikinci dərəcəli məsələlərdən hesab olunur.

Mövcud vəziyyətin qiymətləndirilməsi və onun metodikası
Bələdiyyələrdə vətəndaş iştirakçılığının mövcud vəziyyətini qiymətləndirmək məqsədi ilə “Vətəndaş Cəmiyyəti Uğrunda” Müstəqil Məsləhət və Yardım Mərkəzi tərəfindən vətəndaş cəlbinin mümkün variantlarını əks etdirən sorğu blankları hazırlandı. Sorğunun keçirilməsinə Mərkəzin Göyçay və Mingəçevir zona nümayəndələri, habelə “Azərbaycanda Regional İnkişaf” İctimai Birliyinin Lənkəran zona nümayəndəsi cəlb olundu. Sorğunun bu zonalarda yerləşən 20 bələdiyyədə keçirilməsi planlaşdırılırdı. Anketlərdə qapalı suallarla bərabər, vətəndaşların mövcud vəziyyətdən çıxış yollarını göstərə bilməsi üçün açıq suallar da verilmişdi. (Əlavə 1) Sorğu bütövlükdə 19 bələdiyyədə - 5 şəhər, 1 qəsəbə və 13 kənddə həyata keçirilmiş və cəmi 200 respondenti əhatə etmişdir. Sorğunun aşağıdakı yaşayış məntəqələrini əhatə etmişdir:
Şəhər:
Mingəçevir

Lənkəran

Masallı

Göyçay

Yevlax
Qəsəbə:
Boradigah
Kənd:
Tanrıqulular (Yevlax)

Salahlı (Yevlax)

Aran (Yevlax)

Bığır (Göyçay)

Qarabaqqal(Göyçay)

Alpoud (Göyçay)

Qarayazı (Göyçay)

Ərkivan (Masallı)

Mahmudavar (Masallı)

Şərəfə (Masallı)

Çaxırlı (Masallı)

Boladi (Lənkəran)

Sorğu iştirakçılarının 124-ü kişi, 76-sı isə qadın olmuşdur. Yaş tərkibi də kifayət qədər geniş olmuşdur. Ən gənc sorğu iştirakçısının 21, ən yaşlı iştirakçının isə 66 yaşı var. Maraqlıdır ki, sorğuda iştirak edənlərin 52%-i bələdiyyənin müstəqil yerli özünüidarəetmə qurumu olduğu haqqında məlumatlıdırlar. Lakin bu heç də o demək deyil ki, qalanlar bu barədə məlumatsızdır. “Guya”, “əslində” ifadələri ilə bildirilən cavabların sahibləri də suala qanunvericilik baxımından deyil, reallıq baxımından yanaşmışlar. Respondentlərin yalnız 23%-i bələdiyyənin işində iştirak etdiklərini bildirirlər. Həmin rəqəm də seçkilərlə bağlı sualda öz əksini tapmışdır. Nə büdcəyə nəzarət komissiyasında, nə vətəndaş işçi qruplarında, nə qiymətləndirmə sorğularının keçirilməsində, nə təkliflər verməklə, nə də ki, bələdiyyə vergilərini ödəməklə heç kimin bələdiyyənin işində iştirak etmədiklərini bildirsələr də, məlumdur ki, vətəndaşlar vergiləri ödəyir və görünür ki, sualın mahiyyətini başa düşməmişlər. Bələdiyyənin fəaliyyətində iştirak etməyənlərin 68%-i bunu bələdiyyənin fəaliyyətsizliyi, 13%-i bələdiyyənin səlahiyyətsizliyi, 13%-i bələdiyyənin müstəqil olmaması, 7,8%-i bələdiyyəyə inamın olmaması, 10,4%-i bələdiyyənin İH-dən asılılığı, 2,6%-i isə işsizliklə və s. izah edir. (Əlavə 2)

Sorğuda iştirak edənlərin 80%-i hesab edir ki, bələdiyyələr əhaliyə öz fəaliyyətləri ilə bağlı məlumat vermir. Respondentlərin 16%-i belə məlumatları yalnız mətbuat açıqlamalarından, 4%-i məlumat lövhələrindən, 3%-i isə maliyyə hesabatlarından alır.

Bələdiyyənin vətəndaşlarla əlaqəsini canlanmasının nə verə biləcəyi ilə bağlı suala sorğu iştirakçılarının 66%-i “bələdiyyə ərazisinin abadlaşmasına kömək edər”, “bələdiyyə daxili yolların təmirinə köməklik edər”, 36%-i “mənim maddi problemlərimin həllinə yardım göstərər” vəs. kimi cavab verir. Respondentlərin 6%-i hesab edir ki, bu heç nə verməyəcək.

Nəticə göz qabağındadır – vətəndaşlar bələdiyyənin işində hazırki şəkildə iştirak etmək isəmirlər. Bu bir tərəfdən bələdiyyələin fəaliyyətsisliyi, ora seçilən şəxslərin səriştəsizliyi və sairlə bağlıdırsa, hesab edirik ki, qanunverici bazanın mükəmməl olmaması burada əsas faktordur. (Əlavə 2)

Problemin qoyuluşu
Bununla da vətəndaşların özlərinə ən yaxın hesab etdiyi hakimiyyət orqanının idarə olunmasında iştirak etməsi Avropa Xartiyasında və Avropa Şurası Yerli və Regional hakimiyyətlər Konqresinin Azərbaycanda yerli demokratiya haqqında 126-cı tövsiyyələrində əks olunmuş prinsipləri heçə endirir. Əslində isə müasir dünyada yerli özünüidarəetmə məsələsi hakimiyyətin vacib atributu hesab olunur, hakimiyyət isə yalnız dövlətə məxsus ola bilər. Burada biz iki anlayışın – “dövlət” və “icra hakimiyyəti” anlayışlarının qarışdırıldığının şahidi oluruq. Bəzən Azərbaycanda “dövlət” dedikdə səhv olaraq “icra hakimiyyəti” başa düşülür. Bu sovet yanaşma tərzi Azərbaycan qanunvericiliyində də əksini tapır, demək olar ki, bütün sənədlərdə bələdiyyələrin “qeyri dövlət” xarakteri daşıdığı bildirilir. Əslində isə söhbət özünüidarə orqanları sisteminin qeyri hökumət xarakterindən, onların icra hakimiyyəti orqanlarından aslı olmamadıqlarından, müstəqillliyindən gedir. Hesab edirik ki, bələdiyyələrin qeyri dövlət xarakteri daşımalarının dəfələrlə vurğulanmasından yararlanan icra hakimiyyəti onları özlərindən daha asılı vəziyyətə salır, başqa sözlərlə özlərini dövlət hakimiyyətinin yeganə daşıyıcıları kimi təqdim edir. Belə şəraitdə əhalinin bələdiyyələrin fəaliyyətində iştirakını fəallaşdırmağın vacib vasitəsi yerli özünüidarəetmə orqnlarının dövlət hakimiyyətinin bir hissəsi kimi qəbul edilməsi ola bilərdi. Ancaq heç bir vəchlə icra hakimiyyətinin yox... Əks halda Avropa Şurasının “Azərbaycanda bələdiyyələr hakimiyyət orqanına çevrilə bilmədilər” kimi dəfələrlə səslənmiş bəyanatları əsaslandırılmış görünərdi. Bələdiyyələr Azərbaycan vətəndaşlarının gözündə də hakimiyyət orqanı kimi tanına bilmədi, vətəndaşların əsas kütləsi onları icra hakimiyyətinin əlavəsi kimi qiymətləndirir. Bülə bir şəraitdə vətəndaşların bələdiyyə idarəçiliyində iştirakıçnı fəallaşdırmaq çox mürəkkəbdir.

Bələdiyyələrin idarəetmə sistemində yeri onların fərdi tərkibi ilə sıx əlaqədardır. Burada söhbət əhalidən gedir. Əvvəlcə adama elə gəlirdi ki, bələdiyyə üzvü dedikdə söhbət bələdiyyənin ərazisində yaşayan bütün əhalidən gedir. Lakin sənədlərlə yaxından tanış olduqdan sonra başqa təsürat yaranır. Bələdiyyənin statusu ilə bağlı qanundan məlum olur ki, bələdiyyə üzvündan söhbət gedəndə bələdiyyələrə seçilmiş şəxslərdən söhbət gedir. (“Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu”, 15-ci maddə) Digər maddədə isə (14-cü maddə) deyilir ki, “bələdiyyə bələdiyyə üzvlərindən ibarət olan seçkili yerli özünüidarə orqanıdır”. Belə təsəvvür yaranır ki, yalnız və yalnız bələdiyyənin rəhbərliyinə seçilmiş şəxslərdən danışılır. Başqa sözlərlə bələdiyyələr bələdiyyə üzvü olmayan şəxslər tərəfindən seçilmiş bir qrup şəxsdən ibarətdir. Beləliklə əhalinin mütləq əksəriyyəti bələdiyyənin ərazisində yaşamasına baxmayaraq, bələdiyyə üzvü hesab edilmir. Məsələnin bu cür qoyuluşu ilə razılaşmaq çox çətindir. Mahiyyətinə görə bələdiyyələr inzibati vahid hesab olunur. (“Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu”, 2-ci maddə). Məntiqə uyğun olaraq bələdiyyənin ərazisində yaşayan bütün vətəndaşlar bələdiyyənin üzvü hesab edilməlidir ki, bu da onlara bələdiyyənin seçkili orqanlarında iştirak etmək, onlara seçilmək hüququ verir. Hər halda bələdiyyə üzvü dedikdə bələdiyyələri idarə edən kiçik qrup nəzərdə tutulmamalıdır. Əgər məsələnin belə qoyuluşu ilə razılaşsaq, çətin ki, əhalidən bələdiyyənin işinin yaxşılaşdırılması üçün səy göstərmək tələb etmək mümkün olsun.

“Bələdiyyə” anlayışı “bələdiyyələrin seçkili orqanları” anlayışı ilə sıx bağlıdır. Bu barədə qanunların müvafiq maddələrində çox danışılır. (“Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu”, 2-ci və 3-cü maddələr) Bu sənədlərin müvafiq müddəlarıyla tanışlıq o qənaətə gəlməyə sövq edir ki, qanunları tərtib ertmiş şəxslər bələdiyyələrin seçkili orqanlarının adlını çəkmədən “bələdiyyə” anlayışını onların seçkili orqanları ilə eyniləşdirir. Qanunvericilikdə bütün bu anlayışların dəqiq tərifi verilməlidir. (Avropa Şurası Yerli və Regional hakimiyyətlər Konqresinin Azərbaycanda yerli demokratiya haqqında 126-cı tövsiyyələri, 8.2.1 bəndi) Bununla belə Avropa Xartiyasında seçkili orqanın adı dəqiq göstərilmişdir. (Yerli Özünüidarəetmə Haqqında Avropa Xartiyası, 3-cü maddə) Azərbaycanda bu orqanın adı milli xüsusiyyətlərə söykənə bilər, xüsusi qeyd etməyi zəruri hesab edirik ki, el arasında onu ”şura” adlandırırlar. Başqa sözlə bu ad bələdiyyənin əsl mahiyyətini açır. Lakin vətəndaşların bələdiyyə orqanlarının işində iştirak etməsi qanunlarda çox sürüşkən göstərilir. Məsələn, bu barədə “Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu”nda aşağıdakı maddələrdə göstərilmişdir: (Maddə 3, Maddə 17, Maddə 26, Maddə 28) (Yerli rəy sorğusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu, Maddə 11) və s.

Xatırladılan hər bir müddəanın müəyyən qüsurları vardır. Qanunda vətəndaşların bələdiyyənin fəaliyyəti haqqında dolğun məlumat ala bilməsi hüququndan danışılır. Bu əslində deklorativ xarakter daşıyan və bələdiyyələrin işinə mane ola biləcək bir müddəadır. Yəqin ki, daha yaxşı olardı ki, vətəndaşlara bu məlumatları almaq hüququ hansı hallarda və nə vaxt verilməsi qanunda əksini tapaydı. Bələdiyyə rəhbərliyinin hesabatı ilə bağlı isə hesabatın kim tərəfindən və hansı müddətdə verilməsinin zəruri olduğu da qanunda əksini tapmamışdır. Qanunlarda dəfələrlə vətəndaşların sosial, iqtisadi, ekoloji proqramlarda mümkün iştirak formalarından bəhs edilir. Bunula bağlı bələdiyyələrin daimi və “digər komissiyaları” bölməsinə diqqət yetirmək maraqlıdır. Burada da müəyyən məhdudiyyətlərlə rastlaşırıq. Qanunda qeyd edilir ki, bələdiyyə komissiyaları bələdiyyə, yəni ki, seçilmiş orqanın üzvlərindən təşkil edilir. Bildirilir ki, hər bir komissiya azı üç nəfərdən ibarət olmalıdır. Bəs Seçki Məcəlləsində əksini tapmış 5, 7, və hətta 9 nəfərdən ibarət olan bələdiyyələrdə necə hərəkət etməli? Əgər komissiya üzvləri yalnız bələdiyyə üzvlərindən ibarət olacaqsa, vətəndaşların bələdiyyənin idarə olunmasında iştirakdan necə söhbət gedə bilər? Niyə qanunda belə məhdudiyyətlər qoyulur? Parlamentdə olduğu kimi, bələdiyyə komissiyalarında da üzvlüyə belə məhdudiyyətlərin qoyulması nə dərəcədə hüquq normalarına uyğundur? Belə bir vəziyyətdə “bələdiyyələrin icra orqanları”, “bələdiyyələrin seçkili orqanları” və “bələdiyyələrin icra aparatı” anlayışları eyniləşdirilmirmi? (Bələdiyyənin Nümunəvi Nizamnaməsi, Bələdiyyənin daimi və başqa komissiyaları bölməsi)

Qanunvericilikdə vətəndaşların bələdiyyənin gördüyü işlərin müzakirəsində iştirak etmək hüququndan xeyli bəhs edilir. Bununla bağlı əhalisi 500 nəfərdən az olan bələdiyyələrdə yığıncaqların keçirilməsi nəzərdə tutulur. (“Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu”, 28-ci maddə) Aydın deyil ki, əhalisi bundan artıq olan bələdiyyələrdə bələdiyyənin fəaliyyəti necə müzakirə olunmalıdır... Bu problem mövcuddur və öz həllini tələb edir.

Qanunvericilikdə yerli rəy sorğusunun keçirilməsi imkanlarına geniş yer ayrılır. (“Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu”, maddə 26), (“Yerli rəy sorğusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu”, 7-ci, 10-cu, 11-ci maddələr). Burada da aydın olmayan məqamlar çoxdur. Təsadüfi deyil ki, yerli sorğular məsələsi süquta uğradı. Bələdiyyələrin və çoxsaylı yerli problemlərin mövcud olduğu son 10 oldə bir dəfə də olsun yerli rəy sorğusu keçirilməmişdir. Burada da bələdiyyələrin icra hakimiyyətlərindən asılılığı, dəqiq mexanizmlərin və vətəndaşların maraqlarının olmaması öz sözünü deyir. Məsələn, ardın deyil ki, yerli rəy sorğusu nə vaxt və hansı hallarda keçirilə bilər? Niyə qanunun mövcud olduğu bu müddət ərzində bir bələdiyyədə belə rəy sorğusu keçirilməmişdir? Bələdiyyə seçkilərini lazımi səviyyədə keçirə bilməyən seçki komissiyalarının yerli rəy sorğusunu keçirməsinə vətəndaşların münasibəti necədir?

Bu və digər bu kimi məsələlər bələdiyyələrin idarə olunmasında və vətəndaşların yerli özünüidarəetmədə iştirakı məsələlərində ciddi problemlərin olduğundan xəbər verir. Digər mövcud problemlər kimi bunlar da Azərbaycanın konkret şəraitində bələdiyyələrin fəaliyyətinin səmərəsiz olduğunu və bələdiyyələrin nüfuzunun əhalinin nəzərində aşağı düşməsini sübut edir.

Vətəndaş iştirakçılığı məsələlərində beynəlxalq təcrübə
Almaniya
Almaniyada yerli özünüidarəetmə orqanları dairələrdə və icmalarda cəmləşdirilmişdir. Əhalinin onların fəaliyyətində iştirakı, əsasən vətəndaşların 4-6 illiyə seçilən və daimi fəaliyyət göstərən yerli parlamentlərin işinə cəlb etmək yolu ilə təmin olunur. Yerli parlamentlər müntəzəm olaraq toplaşır və yerli əhəmiyyətli vacib məsələləri - nəqliyyat, yaşayış evlərinin, məktəblərin, yerli yolların, idman qurğularının tikintisi, turizm məsələlərini müzakirə edir. Bu müzakirələrdə bütün dairələrin və icmaların sakinlərinin icbari yerinə yetirməli olduqları qərarlar qəbul edilir.
Böyük Britaniya
Yerli özünüidarəetmənin obyektləri əhalisi 10000 nəfərdən artıq olan dairələrdən ibarətdir. Bələdiyyə şuraları 4 ilə seçilir. Müntəzəm olaraq onların 1/3-i rotasiya yolu ilə dəyişir. Vətəndaşlar yerli kommunkasiyaların, bazarların fəaliyyəti, yanğın təhlükəsizliyi və sosial müdafiə məsələlərinin həlli ilə məşgul olan xüsusi komissiyalara cəlb edilir ki, bu zaman onların əməkləri ödənilir. Cəlb olunan vətəndaşların dairəsi xeyli geniş olur.
Fransa
Yerli özünüidarəetmə orqanları departamentlərdə, kommunalarda və kantonlarda cəmləşdirilmişdir. Onlar 6 illiyə seçilən şuralar tərəfindən idarə olunur. Komissiyalar təsərrüfat və ictimai fəaliyyətlə məşğul olur. Vətəndaşlar, əsasən mütəxəssislər, xeyli geniş tərkibdə onların işinə cəlb olunur.
Norveç
Müstəqil vilayət şuraları yerli özünüidarəetmə orqanlarının funksiyalarını yerinə yetirir. Şuralar 50 mindən artıq əhalisi olan yerlərdə 4 illiyə seçilir. Onlar məktəbəqədər tərbiyə, ibtidai təhsil, tibbi profilaktika, sosial müdafiə, yerli kommunikasiyalar, kommunal xidmətlər və digər məsələlərlə məşğul olur. Bütün bu məsələlərin həlli üçün yaradılmış komissiyalara əhalinin nümayəndələri geniş tərkibdə cəlb edilir.
Təəssüf ki, Azərbaycanda həm qanunvericiliyin mövcud vəziyyəti, həm bələdiyyələlərin, həm də ki, vətəndaşların fəal olmaması ölkə bələdiyyələrinin idarə olunmasında, xüsusən də qərarların qəbul olunması prosesində əhalinin iştirakını stimullaşdırmır.


Təklif olunan alternativlər

• 
  Bələdiyyələri və vətəndaşları stimullaşdırmaqla mövcud vəziyyətin saxlanılması;
  
• 
  Bələıdiyyələr haqqında bir sıra qanunlarda dəyişiklik etməklə vətəndaş iştirakçılığının bir qədər artmasına nail olmaq.
  
• 
  Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyasınında, habelə bələdiyyələr haqqında bir sıra qanunlarda dəyişikliklər etməklə vətəndaş iştirakçılığı məsələlərində köklü dəyişikliyə nail olmaq.
  

Birinci alternativ:

• 
  Bələdiyyələri və vətəndaşları stimullaşdırmaqla mövcud vəziyyətin saxlanılması;
  

Yuxarıda qeyd olunduğu kimi bələdiyyələrdə vətəndaş iştirakçılığı ilə bağlı mövcud vəziyyət bələdiyyələrdə mövcud olan digər məsələlərlə müqayisədə daha kəskindır:

Bələdiyyələr vətəndaşlara öz fəaliyyətləri ilə bağlı demək olar ki, məlumat vermir. Onlar aylıq bülletenlər buraxmır, radio elanları vermir, “açıq qapı” günləri keçirmir, çox nadir hallarda mətbuat açıqlamaları və maliyyə hesabatları verir, fəaliyyətlərini məlumat lövhələrində çox az hallarda işıqlandırır. Bir çox bələdiyyədə məlumat lövhəsi, daha çox bələdiyyədə isə təkliflər qutusu yoxdur;

Bələdiyyələr fəaliyyətsizdir və öz vəzifələrini vergilər toplamaqla bitmiş hesab edir;

Bələdiyyələr səriştəsizdir və seçilmiş şəxslər öz hüquq və vəzifələrini dəqiq bilmir;

Bələdiyyə fəaliyyəti ilə çox az sayda vətəndaş məşğul olur, əksər hallarda bələdiyyə üzvləri həm də bələdiyyə qulluqçuları vəzifələrini yerinə yetirir;

Vətəndaşların bir hissəsi bələdiyyə seçkilərində iştirak etməklə və vergiləri ödəməklə öz vəzifələrini bitmiş hesab edir, böyük əksəriyyət hətta seçkilərdə də iştirak etmir. Vətəndaşlar çox az halda bələdiyyə iclaslarındə və ictimai yığıncaqlarda iştirak edir;

Qanunvericilikdə dəyişikliklər etmədən və mövcud vəziyyəti yaradan subyektiv faktorları aradan qaldırmaqla vətəndaşların bələdiyyə idarəetməsinə cəlbini bir qədər yaxşılaşdırmaq mümkündür. Bunun üçün:

Bələdiyyələrin hər birində məlumat lövhələri quraşdırılmalı və bələdiyyənin gördüyü işlər haqqında məlumatlar, habelə qanunvericiliklə və bələdiyyə fəaliyyəti sahəsində beynəlxalq təcrübə ilə bağlı yeniliklər orada yerləşdirilməli, habelə növbəti iclaslar, orada müzakirə olunacaq məsələlər və onların keçiriləcəyi tarix göstərilməlidir. Bu cür məlumatlar həm də mətbuatda, yerli radio və televiziya kanallarında da verilməlidir;

Bələdiyyədə hər ayın 1 və ya 2 günü “açıq qapı” günləri keçirilməli, vətəndaşların orada iştirakı üçün şərait yaradılmalıdır;

Hər bir bələdiyyədə əhalinin sıx yaşadığı və ya hərəkət etdiyi yerlərdə təkliflər qutuları asılmalı, Müəyyən müddətdən bir ictimaiyyətin iştirakı ilə onlar açılmalı, orada verilə biləcək mümkün təkliflər müzakirə olunmalıdır;

Bələdiyyə qulluğuna yalnız bələdiyyə üzvləri deyil, digər vətəndaşlar cəlb olunmalıdır ki, əhali bələdiyyədə daha geniş tərkibdə təmsil ola bilsin;

Vətəndaşlar bələdiyyənin bu və ya digər məsələlərlə bağlı yaradılmış komissiyalarının və işçi qrupların işinə cəlb olunmalıdır;

Mütəmadi olaraq əhali qarşısında hesabatlar verilməli, bu hesabatları daha çox vətəndaşın izləyə bilməsi üçün qabaqcadan elanlar verilməlidir;

Yerli və ölkə QHT-ləri bələdiyyələrin ictimai yığıncaqlarının keçirilməsinə, habelə bütün fəaliyyətinə cəlb olunmalıdır;

Vətəndaşların bu və ya digər məsələlərə münasibətlərini öyrənmək üçün yerli rəy sorğuları keçirilməlidir;
Alternativin üstünlükləri:
Bu fəaliyyətlərin reallaşdırılması üçün qanunvericilikdə dəyişikliklər etməyə ehtiyac yoxdur;

Bu daha az maliyyə vəsaitinin sərf olunması hesabına başa gəlir;

Alternativin çatışmazlıqları:
Alternativin tətbiqi vətəndaş iştirakçılığının səviyyəsini yalnız qismən artıra bilər;

Bələdiyyələr sadalanan fəaliyyətləri icra hakimiyyətlərinin müdaxiləsi olmadan həyata keçirə bilməyəcəklər;

İkinci alternativ;
Bələıdiyyələr haqqında bir sıra qanunlarda dəyişiklik etməklə vətəndaş iştirakçılığının bir qədər artmasına nail olmaq. Bunun üçün:

Bələdiyyələrin statusu haqqında, yerli rəy sorğusu, haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunlarında, bələdiyyələrin daimi və başqa komissiyaları haqqında əsasnamədə, bələdiyyənin Nümunəvi Nizamnaməsində, Azərbaycan Respublikasının Seçki Məcəlləsində dəyişikliklər olunmalıdır. Konkret olaraq:
Birinci alternativdə nəzərdə tutulan fəaliyyətlər həyata keçirilməli;

Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanununun 2-ci maddəsinin birinci cümləsində bələdiyyələrin yerli hakimiyyət orqanı olduğu təsbit olunmalı;

Həmin qanunda bələdiyyə anlayışının özünün dəqiq tərifi verilməli, “bələdiyyə şurası” termini daxil edilməli, bələdiyyə anlayışı ilə bələdiyyələrin seçkili orqanları arasında fərq sezilməlidir. (“Bələdiyyələrin statusu haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu”, 2-ci və 3-cü maddələr, Bələdiyyənin Nümunəvi Nizamnaməsinin “bələdiyyənin icra orqanı” bölməsi, Azərbaycan Respublikasının Seçki Məcəlləsi, 34-cü fəsil, 210-cu maddə);

Yerli rəy sorğusunun keçirilməsinin təşəbbüskarının kim ola bilməsi aydınlaşdırılmalı;