Depolitizarea ministerului afacerilor interne

Axa verticală de guvernare civilă a poliţiei

Asigurarea autonomiei poliţiei în realizarea misiunilor sale presupune că autoritatea civilă trebuie să: a) determine politicile poliţiei şi stabilească cadrul regulamentar; b) prescrie obiectivele ce urmează a fi realizate; c) controleze performanţele; d) sancţioneze cadrele mai puţin performante.

Puterea de reglementare. Tutela autorităţii civile presupune definirea politicilor, misiunilor şi cadrului regulamentar de excitare a acţiunilor poliţieneşti. Deoarece această misiune implică expertiza, se apelează la centre de cercetare. Spre exemplu, în Franţa, există Institutul naţional de înalte studii în domeniul securităţii şi justiţiei, aflat în subordinea primului ministru. În Marea Britanie există Agenţia Naţională pentru îmbunătăţirea performanţei poliţiei, care este însă subordonată structurilor poliţieneşti.
Este importantă şi opinia publică, la care se apelează în procesul de definire a politicilor poliţiei.
Auditul. Distingem două tipuri de audit: intern (în cadrul structurilor poliţieneşti) şi extern. În Marea Britanie, în cadrul Ministerului de Interne există HMIC - Inspecting policing in the public interest. Este un Comisariat de Inspecţie, însărcinat cu controlul administrativ şi el organizaţional al forţelor poliţieneşti, în calitate de audit extern. În Regatul Unit nu există audit intern, deoarece se consideră că poliţia nu poate să se autoinspecteze şi autoevalueze.
Directorul Comisariatului este confirmat în funcţie de Parlamentul britanic, beneficiind de autonomie în cadrul Ministerului. De fapt, acest model de audit este unic în Europa, în restul ţărilor fiind practicat auditul intern.
Planificarea strategică şi controlul performanţelor. Principiile care reies din new public management au formulat o serie de obiective de dezvoltare, incluse în sistemul „tablourilor de bord”. Aceste tablouri de bord în materie de securitate publică se bazează pe indicatorii performanţei strategice, care reies din abordările ştiinţifice. Ele permit evaluarea performanţelor poliţiilor locale în conformitate cu anumiţi indicatori stabiliţi, precum: rata criminalităţii; sondaje publice ce reflectă următoarele aspecte: sentimentul de insecuritate, gradul de satisfacţie a comunităţilor privind activitatea poliţiei, imaginea generală a poliţiei, etc.

Axa orizontală de guvernare civilă a poliţiei

În mod clasic, pe axa orizontală se plasează puterea legislativă şi cea judiciară, precum şi mecanismele de reglare şi control asociate. Este vorba de organele care examinează plângerile privind abuzurile poliţieneşti şi anchetează cazurile. Un alt aspect se referă la instanţele administrative şi consiliile naţionale sau locale. În ceea ce urmează vom examina următoarele dimensiuni:

Independenţa controlului pe domenii sensibile. Cele mai cunoscute organe sunt comisiile independente, create de legislativele naţionale în scopul examinării plângerilor împotriva poliţiei.
Formarea primelor comisii naţionale a fost inspirată de Consiliul Europei, însă ele erau dotate doar cu funcţii de supraveghere, în timp ce ancheta era efectuată de poliţie. Treptat, atribuţiile lor încep a fi extinse şi consolidate, revenindu-le funcţia de anchetă şi fiind dotate cu resursele necesare. Spre exemplu, în Irlanda de Nord a fost constituită instituţia Ombudsman-ului pentru poliţie care examinează totalitatea plângerilor.
În martie 2009, Comisarul pentru Drepturile Omului al Consiliului Europei a emis o Notă, prin care recomanda statelor să implementeze mecanismele independente de examinare a plângerilor. La fel se menţiona că în virtutea faptului că organele procuraturii colaborează cu cele poliţieneşti, ar fi binevenită instituirea funcţiei de procuror independent, specializat în domeniu, după modelul norvegian.
Un alt organ ar fi comisiile independente pentru protecţia datelor, constituite la fel pe cale parlamentară. Acestor comisii le-ar reveni rolul de colaborare informaţională între state şi structurile internaţionale, specializate în domeniu.

Utilizarea „soft power” asupra poliţiei. Prin „soft power” se înţelege puterea „publicului” de a influenţa anumite procese, având forma unor forumuri locale. Spre exemplu, în Franţa, există Consilii locale de securitate, menite să evalueze gradul de corelare a prestării serviciilor de securitate cu cerinţele sociale. Legea franceză din 2007 obligă toate localităţile cu o populaţie de peste 10.000 locuitori, sau cele cu cartiere defavorizate să constituie astfel de consilii.
În Marea Britanie, consultarea publicului a devenit o procedură obişnuită, organizată sistematic în procesul de elaborare a noilor politici şi strategii. În vederea determinării noilor criterii de evaluare a poliţiei, HMIC a lansat o procedură de consultare publică în 2010.
Consultarea publicului este practicată în mai multe ţări europene, în vederea evaluării diferitor servicii publice, ceea ce reflectă gradul culturii politici.
Desconcentrarea serviciilor publice. Deşi în practica administrativă are o altă conotaţie, în cazul nostru este vorba de înlăturarea monopolului asupra securităţii şi ordinii publice, deţinut în exclusivitate de poliţie. Spre exemplu, în Franţa, la nivel naţional există un Comitet interministerial de prevenire a delicventelor, coordonat de primul ministru. La nivel local, o parte din atribuţiile respective, deţinute de prefect au fost transferate în gestiunea primarului şi consiliului local.

Experienţa reformării (demilitarizării şi depolitizării) poliţiei în societăţile est-europene

POLONIA

În Polonia, Legea despre poliţie a fost adoptată în aprilie 1990, separând-o de la alte organe ale afacerilor interne şi administraţie. Ea se subordonează ministrului de interne, care în calitate de membru al guvernului este responsabil de realizarea politicilor guvernamentale privind asigurarea ordinii şi securităţii şi care este desemnat în funcţie de şeful statului la recomandarea primului ministru.¹⁸

Totodată, poliţia este plasată sub jurisdicţia unui departament prezidenţial. Activitatea poliţiei este coordonată de Comisarul general, subordonat ministrului de interne şi care este numit şi demis din funcţie de către primul ministru la propunerea ministrului de interne.
Primele reforme au loc în 1995, în rezultatul cărora poliţia devine o structură demilitarizată, supusă autorităţilor publice. Reformarea a implicat următoarele acţiuni:

• 
  Delimitarea clară a unităţilor poliţieneşti;
  
• 
  Desfiinţarea structurilor locale de poliţie;
  
• 
  A fost creată poliţia judiciară.
  

Al doilea val de reforme din 1999 a produs modificări mai substanţiale, realizându-se în

contextul unor reforme administrative mai largi. Este vorba de procedura de descentralizare şi desconcentrare a serviciilor publice. Astfel, a fost fixată subordonarea poliţiei regionale voievodului (reprezentantul guvernului în teritoriu) şi starostelui (reprezentatul administraţiei publice locale), care gestionează problema cadrelor şi finanţării, în timp ce şeful poliţiei este responsabil de asigurarea ordinii şi securităţii.

Numirea în funcţie a şefului poliţiei implică o procedură consensuală:

• 
  Şeful poliţiei municipale trebuie să fie numit în funcţie de primar şi şeful poliţiei judeţene;
  
• 
  Şeful poliţiei judeţe trebuie confirmat de şeful judeţului şi şeful poliţiei provinciei.
  
• 
  Şeful poliţiei provinciei este numit de voievoda şi şeful poliţiei naţionale.
  

Au intervenit modificări şi în aspect financiar. Astfel, cu excepţia poliţiei criminale, restul unităţilor au trecut la finanţarea din bugetele locale. Controlul extern asupra activităţii poliţiei este exercitat de parlament, judecătorie, procuratură, instituţia ombudsman-ului şi societate prin intermediul instituţiilor publice de control. Controlul intern este exercitat de Biroul afacerilor interne. Principiul depolitizării este reflectat în legea despre poliţie, interzicându-le angajaţilor dreptul de fi membri ai formaţiunilor politice. Participarea ofiţerilor în activitatea organizaţiilor non-guvernamentale necesită acordul ministrului afacerilor interne.

În noiembrie 2002, au fost introduse amendamente la legea din 1999, provocând cel de-al treilea val de reforme. S-a demonstrat că procedura consensuală de numire în funcţie a şefilor de poliţie nu este tocmai cea mai reuşită, provocând dificultăţi în găsirea consensului. În plus, creşterea dependenţei comisarilor faţă de primar ridica întrebări referitor la depolitizarea funcţiei şi persoanei. Pe acest motiv a fost introdusă procedura consultativă. Candidatul nu mai este acceptat sau dezaprobat de primar, dar audiat de consiliul judeţean, însă numirea în funcţie este efectuată de către organele poliţieneşti.
O altă modificare a fost realizată în domeniul financiar, în rezultatul căreia poliţia a încetat de a mai fi finanţată din bugetele locale, fiind transferată la bugetul naţional. Argumentele invocate au fost: lipsa de fonduri a bugetelor locale, cazuri de corupţie la nivel local şi implicarea poliţiei în acţiuni de partizanat politic. De fapt, aceste ajustări au fost făcute după mişcarea post-Solidarność a pierdut alegerile din septembrie 2001 şi post-comuniştii au format o coaliţie de guvernare. Totodată, gradul de popularitate a poliţiei este de circa 62,7%, ceea ce reprezintă un nivel de credibilitate înalt.
UNGARIA
Reformarea poliţiei ungare la începutul anilor ’90 a presupus mai întâi de toate depolitizarea ei. Angajaţilor li s-a interzis să fie membri ai partidelor politice, să participe în campaniile electorale, să afişeze simboluri de partid pe sediile poliţiei şi chiar să vorbească pe teme politice.
O altă direcţie a vizat democratizarea sistemului poliţienesc şi exercitarea controlului democratic. În 1989 a fost introdusă instituţia de şef al poliţiei naţionale, numit în funcţie de premier la recomandarea ministrului de interne şi confirmat de o comisie parlamentară. Astfel, ministrul este în drept să ceară iniţierea unei anchete, dar nu poate interzice stoparea. Prin urmare, este în stare să-şi intimideze adversarii politici, dar nu-şi poate susţine prietenii.¹⁹
Exercitarea controlului democratic a condus şi la instituirea instituţiei ombudsman-ului, în persoana unui comisar specializat (pentru drepturi civile; protecţia datelor şi libertatea de informare; drepturile minorităţilor naţionale).
Cea de a treia direcţie în reformare a vizat descentralizarea poliţiei, provocând dezbateri politice dintre adepţii şi adversarii descentralizării. Guvernarea socialistă din 1994 a blocat proiectul descentralizării, fiind conservat până în prezent. Unii experţi critică sistemul poliţienesc maghiar ca fiind unul extrem de ierarhizat şi militarizat.
BOSNIA ŞI HERŢEGOVINA
În conformitate cu acordul de la Dyton din 1996 s-a iniţiat descentralizarea poliţiei, fiecărui canton revenindu-i dreptul de a-şi alege propria poliţie. Reforma s-a realizat prin concursul International Police Task Force (IPTF) din cadrul ONU, oferind şi lecţii pe tema drepturilor omului. În cadrul celei de-a doua etape din 1998, s-a creat un mecanism de testare a ofiţerilor în materie de corupţie, abuz de putere, încălcarea drepturilor omului şi crime de război.
În rezultatul celei de-a treia etape din 2001, a fost introdusă funcţia de şef al poliţiei după modelul polonez şi cel ungar. Şeful poliţiei este numit de o comisie independentă, formată din doi reprezentanţi ai ministerului de interne şi cinci membri ai societăţii civile: jurişti, cadre didactice şi reprezentanţi ai ONG-urilor.
REPUBLICA CEHĂ
Cadrul legal pentru realizarea reformei a fost adoptat în 2008, stabilind principiile de bază ale schimbării:

• 
  debirocratizarea (simplificarea şi accelerarea anumitor proceduri oficiale);
  
• 
  creşterea eficienţei activităţii poliţiei (rezultatul acţiunilor de pe teren);
  
• 
  crearea unei structuri organizaţionale moderne (management mai flexibil şi mai eficient; reducerea personalului de conducere; mai puţină activitate în birouri şi mai multă pe teren);
  
• 
  partajarea responsabilităţilor de securitate cu publicul, precum şi entităţi private (funcţia de securitate nu este exercitată doar de către poliţie, dar, de asemenea, de către autorităţile locale, agenţiile de stat, organizaţiile non-profit şi alte entităţi, inclusiv persoane fizice);
  
• 
  acordarea poliţiei unor atribuţii mai extinse (crearea a noi instrumente legale pentru creşterea eficienţei în combaterea criminalităţii).²⁰
  

Noua lege din 2009 a prevăzut transferul unor activităţi cu caracter administrativ, realizate de poliţie, unor structuri civile. În plus, a fost retrasă obligaţiunea de prestare a unei serii de servicii „non-poliţieneşti”, precum:

• 
  sarcinii de organizare a unor activităţi sportive sau culturale;
  
• 
  obligaţiunea de a presta servicii organelor judecătoreşti şi altor structuri publice;
  
• 
  obligaţiunea de cercetare a unor accidente rutiere obişnuite;
  
• 
  oferirea asistenţei executorilor judiciari;
  
• 
  transportarea persoanelor pentru examinări medicale obligatorii;
  
• 
  transferul de la poliţie către ministerul de interne a unor proceduri administrative privind străinii.
  

O altă schimbare semnificativă introdusă prin Actul legislativ constă în înfiinţarea unui nou organism de supraveghere a poliţiei – Inspectoratul general de Poliţie, care va prelua funcţia Inspectoratului din cadrul Ministerului de Interne. Conform legii, directorul general al Inspectoratului este numit de Guvern (după numire, candidatura este discutată de către comisia parlamentară competentă).

A fost modificată şi structura internă a poliţiei, axată pe două nivele (anterior erau trei): Prezidiul Poliţiei şi Direcţiile Regionale de Poliţie, ceea ce a implicat descentralizarea. Un alt instrument care contribuie cu siguranţă la o cooperare intensă şi consolidarea parteneriatelor la nivel local cuprinde aşa-numitele acorduri de coordonare, care pot fi încheiate între municipalităţi şi unităţile de poliţie competente în conformitate cu noua lege. Aceste acorduri permit părţilor să acţioneze în comun în protejarea siguranţei publice în localitatea în cauză (de exemplu, acordul poate aloca un domeniu anumit de responsabilitate pentru fiecare dintre părţi, ea poate determina costurile de personal legate şi alte instrumente financiare, etc. ). Pe baza unui astfel de acord, municipalitatea împreună cu Poliţia poate dobândi, opera şi să analiza informaţiile dintr-un sistem de securitate.
GEORGIA
Reformarea poliţiei georgiene prevedea realizarea următoarelor obiective:

• 
  lichidarea corupţiei şi creşterea gradului de credibilitate în rândul populaţiei;
  
• 
  de-criminalizarea organelor poliţieneşti şi asigurarea securităţii individuale şi colective;
  
• 
  de-birocratizarea sistemului poliţienesc şi descentralizarea sa;
  
• 
  eficientizarea activităţii poliţiei şi asigurarea respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale;
  
• 
  asigurarea controlului asupra activităţii poliţiei şi a transparenţei acţiunilor sale.
  

Deja în 2004 a fost adoptat noul cadru normativ, stabilind nişte pedepse drastice pentru luarea de mită (până la 10 ani privaţiune de libertate). Numai pe parcursul anului 2005 au fost arestaţi peste 200 de poliţişti. A fost lichidat serviciul poliţiei rutiere fiind substituit prin cel de patrulare, iar în rezultatul acestei acţiuni au fost concediaţi peste 18 mii de agenţi rutieri. Deşi reforma a fost rapidă şi dureroasă, senzaţia de siguranţă a georgienilor se datorează activităţii poliţiei reformate şi renovate, care, în prezent, este tratată cu încredere de circa 80% dintre cetăţeni. Potrivit sondajelor, performanţa poliţiei este considerată drept «bună» şi «foarte bună» de 85% din populaţie, cifră care plasează Georgia, la capitolul respectiv, alături de ţări precum Finlanda, Canada, SUA şi Noua Zeelandă. Acum câţiva ani, aceasta era una dintre cele mai corupte instituţii ale statului.²¹

Reforma este însă criticată de către liderii de opoziţie, care recunoscând realizările, scot în evidenţă mai multe provocări. Astfel, Nino Burjanadze îl acuză pe Mikheil Saakaşvili de faptul că şi-a creat o „poliţie personală”. Ea se subordonează unei singure persoane, utilizând forţa în intimidarea opoziţiei. Crimele comise de reprezentanţii organelor de ocrotire a normelor de drept la comandă rămân nepedepsite, iar corupţia a fost transferată de la nivelul inferior şi mediu la cel superior.²²

Concluzii
Constatăm că problema depolitizării poliţiei poate fi examinată într-un ansamblu mai larg şi anume în contextul depolitizării serviciilor publice. Totodată, acest serviciu, în virtutea particularităţilor sale specifice ocupă o poziţie specială în gama structurilor statale. Începând cu anii ’80 ai secolului XX, societăţile occidentale au iniţiat o serie de reforme în vederea demilitarizării, depolitizării, descentralizării şi respectiv – democratizării organelor de poliţie, proces care continue şi în prezent. Totodată, orice reformă este în sine o acţiune politică şi dintr-o perspectivă teoretică nu ne putem referi la o depolitizare totală.
În opinia noastră, ţările cu tradiţie democratică au depăşit într-un mod sau altul problema politizării organelor poliţieneşti, din care cauză discursul politico-juridic se axează pe alte dimensiuni.
Regimurile totalitare din ţările Europei Centrale şi de Est au subordonat totalmente forţele de menţinere a ordinii şi chiar întreaga justiţie, transformându-le în nişte structuri represive. Din această cauză, democratizarea societăţilor est-europene a necesitat promovarea unor reforme majore atât în sistemul politic, cât şi cel administrativ, un loc central revenindu-i organelor poliţieneşti. Procesul a fost unul dificil, dat fiind faptul că poziţiile factorilor politici difereau, înregistrându-se progrese şi regrese în funcţie de guvernările stabilite.
Deşi s-a preluat experienţa societăţilor occidentale, reformarea a implicat în primul rând depolitizarea poliţiei. În acest sens menţionăm introducerea instituţiei de şef al poliţiei (comisar general), care nu este o persoană politică. Deşi candidatura sa este propusă de ministrul de interne şi confirmată de premier, este necesar acordul unei comisii independente (formată fie din parlamentari, fie una mixtă).
O problemă comună pentru statele contemporane este continuarea procesului de democratizare a structurilor poliţieneşti şi care poate fi rezumat la două aspecte: 1. Exercitarea controlului (democratic) asupra poliţiei; 2. Descentralizarea organelor poliţieneşti.
Ţinem să menţionăm că în mare parte aceste acţiuni se intersectează şi sunt corelative. Cu excepţia controlului intern, exercitat în cadrul poliţiei de către anumite structuri specializate, controlul extern implică participarea societăţii civile şi organelor publice locale, manifestându-se prin următoarele mecanisme:

• 
  Organizarea sondajelor de evaluarea a activităţii poliţiei;
  
• 
  Crearea unor comisii independente de examinare a plângerilor (componenţa diferă de la un stat la altul);
  
• 
  Stabilirea responsabilităţii poliţiei în faţa aleşilor locali (comisii de control ale societăţii civile, consilii municipale, etc.).
  
• 
  Descentralizarea poliţiei în linii generale presupune:
  
• 
  Participarea administraţiei publice locale în numirea şefului poliţiei locale;
  
• 
  Finanţarea poliţiei locale din bugetul local.
  

Observând experienţa Poloniei, constatăm totuşi că implicarea administraţiei publice locale nu întotdeauna conduce la depolitizare dar poate avea şi efect invers.

2.