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6. Durabilité du Projet

6.1 Justification de la note de durabilité :
La durabilité du Projet est jugée probable. Ce classement repose sur les considérations suivantes : (i) les projections vont dans le sens de la viabilité financière de l’activité d’assainissement de la RADEEF ; (ii) les travaux réalisés par le Projet sont dans le cadre des capacités d’exploitation et d’entretien de la RADEEF ; et (iii) le Gouvernement s’est engagé à apporter son appui au développement et à la performance du secteur, grâce à des stratégies de réglementation et de financement plus exhaustives.
D’autres bailleurs de fonds contribueront au développement et à la performance de la RADEEF. Le plan de financement pour la station d’épuration des eaux usées financée par l’AFD/BEI a donc engagé le Gouvernement vis-à-vis d’une importante subvention à l’investissement de « bien public » et un doublement des tarifs de l’assainissement entre 2005 et 2009. Par ailleurs, lors de son établissement en 2009, on peut s’attendre à ce que l’opérateur privé de la nouvelle station d’épuration exerce des pressions concurrentielles indirectes sur les opérations amont de la RADEEF. La RADEEF doit également mettre en oeuvre un programme agressif de réduction des fuites financé par l’AFD, y compris un programme d’environ 20 millions de $EU pour le renouvellement de canalisations visant à réduire le volume de l’eau non génératrice de recettes de 46 pour cent à 30 pour cent, ce qui améliorera nettement sa perspective de viabilité financière. Cette relation avec un bailleur de fonds devrait garantir que la RADEEF continue de mettre l’accent sur la performance de la gestion financière ainsi qu’un effet de levier renouvelé sur les régulateurs et intervenants publics.
6.2 Modalités de transition à une opération régulière :
Une exploitation normale et durable, en particulier à la station de prétraitement de Zenjfour, est toujours subordonnée à une réduction des charges de déchets solides déversées par les citoyens de Fès dans le réseau d’égouts. La fermeture des oueds-égouts traditionnels dans le cadre du Projet et l’externalisation de la collecte des déchets solides municipaux par la ville devraient contribuer à atténuer le problème. Les impacts environnementaux et visuels du Projet seront encore consolidés lorsque la RADEEF et les autorités locales auront remédié au problème isolé mais récurrent du sabotage de la part de quelques agriculteurs urbains à l’origine de débordements d’égouts pour l’irrigation de leurs parcelles. Il est également important que la RADEEF développe la sophistication des activités d’assainissement, en particulier par la mise en oeuvre et la gestion d’un programme efficient de prétraitement industriel. La planification stratégique de la RADEEF devrait également porter sur l’expansion de la capacité de la station d’épuration des eaux usées, qui dépendant des scénarios de croissance de la demande et de la population pourrait s’avérer nécessaire dès 2014.
7. Performance de la Banque et de l’Emprunteur

Banque

1. 
   Opération de prêt :
   

Dans l’ensemble la performance de la Banque au niveau de la préparation du Projet est jugée insatisfaisante. L’identification et la préparation ont articulé dans le détail une vision ambitieuse pour résoudre les priorités complexes de l’infrastructure d’assainissement au Maroc, en portant une attention extrême aux questions de financement et de recouvrement des coûts à l’échelle nationale aux dépens des défis institutionnels et techniques auxquels devaient faire face les multiples opérateurs et sans trop se préoccuper de maximiser et mesurer les impacts sur l’assainissement. Après l’affaiblissement du dialogue sectoriel avec le Gouvernement, et après que le champ d’action du Projet ait été limité à Fès, l’évaluation a échoué à réaligner les ambitions, à réévaluer objectivement les risques et les capacités, et à mettre l’accent sur la fiabilité de la conception d’un projet complexe. Les processus et le temps requis pour réajuster un système d’assainissement déficient, mettre en place un opérateur et développement une capacité de traitement durable, dans une grande ville dénuée de gestion de déchets solides et de pollution industielle, étaient en effet sous-estimés.

7.2 Supervision :
La performance de la Banque au cours de la supervision du Projet est, dans l’ensemble, jugée insatisfaisante. Ce classement s’explique par des faiblesses, telles que (i) la temporisation de la décision de restructuration, (ii) l’échec à améliorer le cadre de suivi qui de toute évidence faisait défaut, (iii) la décision de suspendre le Projet sans atténuation préalable suffisante des impacts de poursuites éventuelles pour la RADEEF, et (iv) les pertes répétées d’expérience et de service client en raison du taux élevé de rotation des chargés de projet (sept depuis 1996). Ce classement est donné en dépit du fait que les efforts énergiques de supervision ont également eu une contribution positive sur le Projet grâce à (i) des missions régulières dotées d’un personnel suffisant pour superviser et faciliter les problèmes complexes du Projet, (ii) la qualité des conseils et l’engagement vis-à-vis du client de la part des équipes et de la gestion, (iii) une restructuration attentive, et (iv) des progrès au niveau des politiques sectorielles et de la reprise du dialogue. L’effort de restructuration a été important et réussi et aurait dû se produire plus tôt. Avec la suspension et le retrait subséquent du cofinancement de l’ADF en 2001, la perspective du Projet avait été suffisamment altérée pour justifier une restructuration. La nécessité de restructurer a seulement été décidée avec la RADEEF en avril 2003, et la demande officielle de restructuration a été introduite en juin 2003. L’Accord de prêt restructuré a par la suite été soumis à l’Emprunteur et signé en novembre 2003. La restructuration a été un processus plus qu’une étape, et les améliorations au niveau de la performance du Projet ont été marginales. La performance du Projet a été reclassée Satisfaisante en juin 2003, à la suite d’un certain nombre de mesures clés (p. ex., nette augmentation des tarifs de l’eau, annulation d’un remplacement au-delà des normes du « collecteur nord »). Afin d’encourager d’autres améliorations sur des questions sensibles, la Banque a subordonné la prorogation de la date de clôture à la poursuite d’une saine performance jusqu’en novembre 2003, sur la base d’un ensemble de critères spécifiés dès avril 2003.
7.3 Performance globale de la Banque :
Dans l’ensemble la performance de la Banque est considérée insatisfaisante, malgré les efforts de redressement lors de la supervision et restructuration. Tel que décrit ci-dessus, les principales raisons de ce classement sont les suivantes :

• 
  Objectifs irréalisables, conception et évaluation inadéquates du Projet (se référer également à Qualité initiale)
  
• 
  Non-disponibilité de spécialistes de la santé publique et de socio-économistes en vue d’améliorer le suivi d’impacts au cours de la supervision.
  
• 
  Rotation excessive des chargés de projet.
  
• 
  Restructuration retardée.
  

Emprunteur :

4. 
   Préparation :
   

La performance de l’Emprunteur au cours de la préparation est jugée insatisfaisante. Le Projet a été préparé en l’absence d’un cadre institutionnel et financier viable pour le secteur de l’assainissement, et le Gouvernement et l’Emprunteur n’étaient pas assez conscients de leurs propres limites pour exécuter un projet aussi ambitieux. La preuve en est l’échec du protocole d’accord ainsi que la non faisabilité avérée de l’ouvrage lagunaire de traitement des eaux usées.

7.5 Performance du Gouvernement au niveau de la mise en oeuvre :
La performance d’exécution du gouvernement central et des collectivités locales a été insatisfaisante. En tant que promoteur du secteur de l’assainissement nouvellement restructuré, le Gouvernement aurait dû respecter ses obligations du protocole d’accord au lieu de miner la crédibilité de sa politique sectorielle. En tant que régulateur de facto, il aurait dû inciter la RADEEF à la performance, et lui apporter un appui plus marqué dans ses relations avec la municipalité. Le gouvernement central et les collectivités locales ont par ailleurs longtemps échoué à remédier au problème des arriérés et du pré-traitement de la pollution industrielle.
7.6 Agence d’exécution :
Bien qu’il soit important de souligner le volume impressionnant de construction que la RADEEF a achevé au cours des deux années qui ont suivi la restructuration (48 pour cent des décaissements du prêt), la performance de l’agence d’exécution au cours du cycle de vie du Projet est aussi considérée insatisfaisante. Le manque de spécialisation de l’agence, et son manque d’autonomie de gestion, ont été des facteurs importants de son incapacité à respecter les clauses du prêt, ce qui a entraîné la suspension. L’aptitude de la gestion à améliorer la performance globale et le recouvrement des coûts est également demeurée peu importante. Ses rapports ont porté principalement sur les progrès des passations de marché et des décaissements, les avancements physiques, et les impacts anecdotiques, et pratiquement jamais par composante ou indicateurs de performance. La publication des états financiers audités a enregistré des retards importants. Des pratiques erronées de décaissement ont eu lieu en 2003, mais elles ont été redressées par la suite.
7.7 Performance globale de l’Emprunteur :
Sur la base de ce qui précède la performance globale de l’Emprunteur et du Garant est considérée insatisfaisante.

8. Principaux enseignements tirés du Projet

1. 
   Les risques critiques appellent un plan d’intervention : L’évaluation a mis l’accent sur le risque d’une éventuelle non conformité aux dispositions du protocole d’accord. Ainsi, des probabilités et des mesures visant à réduire le risque ont été discutées, mais aucune marche à suivre alternative, si un risque critique pour le déroulement du Projet devait se produire, n’a été proposé. Un plan d’intervention aurait préparé les parties concernées à déclencher le processus de restructuration dès 1999 (examen à mi-parcours) et à éviter la controverse subséquente concernant la suspension. En s’engageant vis-à-vis d’un projet ambitieux exposé à des facteurs extérieurs et hypothétiques, la Banque et l’Emprunteur auraient dû élaborer des plans d’intervention, voire des « stratégies de sortie », pour le cas où certaines conditions essentielles ne se matérialisaient pas.
   

2. 
   La restructuration formelle du Projet devrait intervenir aussitôt que possible. Le Projet aurait obtenu de meilleurs résultats plus rapidement, et la Banque et l’Emprunteur auraient encourus de moindres coûts, si la restructuration s’était produite plus tôt. Les équipes de projet devraient être prêtes à restructurer les projets aux cours des phases initiales, lorsque le Document de projet ou les ODP sont inexacts, lorsque le système de suivi n’est pas en place ou qu’il est défectueux, ou encore lorsque des changements importants influent sur l’environnement du Projet. La simplification de restructuration de Projet faciliterait la prise de décision et limiterait tout dépassement budgétaire durant la supervision.
   

3. 
   L’appui à une réforme touchant l’ensemble du secteurs ne doit pas empêcher d’ancrer la préparation d’un projet sur sa faisabilité locale et technique. Bien que conçu pour venir à l’appui d’une vision nationale ambitieuse visant à redresser et à développer le secteur de l’assainissement, la préparation du Projet ne s’est pas suffisamment préoccupée des détails techniques et des réalités institutionnelles fondamentales pour sa mise en oeuvre à Fès. Les risques de conception superficielle étaient également inhérents au Projet initial de la Banque axé sur plusieurs villes et à exécuter par plusieurs agences.
   

4. 
   Les projets d’infrastructure ne devraient pas prétendre avoir des avantages pour la santé publique sans faire un effort crédible de mesure de ces impacts. Aucun spécialiste en santé publique n’a participé à la préparation ou ni supervision du Projet. En conséquence, les composantes n’ont inclus aucune disposition pour garantir et maximiser les impacts sur la santé publique et le cadre de suivi n’a prévu aucun indicateur pertinent, avec des valeurs de référence et des mises à jour régulières. Dans une certaine mesure, le Projet a également échoué à maximiser et à assurer le suivi des avantages pour l’environnement. Les budgets de supervision devraient être conçus et gérés pour permettre l’implication d’experts supplémentaires.
   

5. 
   Les objectifs en matière de capacité institutionnelle et de performance méritent d’être appuyés par des composantes pertinentes d’assistance technique et de formation. Bien que le Projet se soit fixé comme objectif des gains institutionnels et de performance, il lui manquait une stratégie et des composantes pour influencer ces objectifs. Même dans les pays à revenu intermédiaire, et en dépit de la réticence courante du client à emprunter pour des composantes à « éléments services », les besoins en matière de renforcement des capacités ne devraient pas être sous-estimés.
   

6. 
   Malgré tout, la population de Fès a bénéficié du Projet. Même si le Projet restructuré est de moindre envergure qu’espéré initialement, la population de Fès profite des résultats du Projet. Le classement de la performance du Projet restructuré , ainsi que le dialogue avec le client, ne devraient plus être pénalisés au cours de l’achèvement, alors que des mesures conséquentes ont été prises pour redresser les problèmes causés par un concept initial défectueux et trop ambitieux.
   

9. Commentaires des partenaires

(a) Emprunteur/Agence d’exécution :

Le rapport d’achèvement de l’Emprunteur est joint en annexe. Ses commentaires sur le présent rapport, officieusement reçus, sont résumés ci-après :

• 
  Le classement « satisfaisant » du résultat du Projet est incompatible avec la performance « insatisfaisante » de chaque partie ;
  
• 
  L’emprunteur n’a pas manqué d’opportunités pour réaliser un projet d’envergure complexe. Les premiers difficultés et retards sont dus au fait que le Projet avait été négocié sur la base d’avant-projet sommaires, et qu’aucun avant-projet détaillé n’a été disponible avant mi-1998 ;
  
• 
  Quelques impacts sur la santé publique pourraient provenir de l’étude de risque de la station d’épuration achevé en 2005.
  

(b) Cofinanciers :

S/O

(c) Autres partenaires (ONG/secteur privé) :
Les commentaires de l’AFD sur ce rapport sont présentés en annexe.

10. Renseignements supplémentaires
S/O

Annexe 1. Indicateurs clés de performance/Matrice du cadre logarithmique

Indicateurs de réalisation/impact ^1
Indicateur/Matrice	A l’évaluation ^2 (données de l’exercice 1995)	Estimations réelles/récentes ^3 (données de l’exercice 2003)
Rendement moyen du réseau (en pourcentage)	70 %	52 %
Ratio d’exploitation (en pourcentage)	83 %	87 %
Ratio d’exploitation, dépréciation comprise (en pourcentage)	40 %	68 %
Comptes Clients (en mois)	9 mois	18 mois
Service de la dette (temps)	N/D	2,2
Ratio de la dette (en pourcentage)	5 %	17 %
Création de liquidités (% du programme d’investissements)	N/D	N/D
Tarif de l’eau moyen (DH/m^3)	3,46	5,61
Redevance moyenne d’assainissement (DH/m^3)	N/D	1,706

1 Ces indicateurs de performance ont été formellement sélectionnés dans le rapport d’évaluation du Projet (Annexe 2-13).

2 Ces indicateurs n’ont jamais été relevés de façon systématique par l’Emprunteur ni durant les supervisions de la Banque. Les données relatives à ces indicateurs ne sont donc pas disponibles dans les RSP.

3 Les états financiers audités de l’Emprunteur n’étaient pas disponibles pour l’année 2004, au moment de l’achèvement.

Indicateurs d’extrants (produits) :
Indicateur/Matrice	Scénario de référence (07/1996)	Dernier RSP (03/2005)^4	Valeur cible
Nombre de raccordements à l’assainissement (RA)	62.000	115.000 approx.	120.000
Nombre de techniciens par millier de RA	1,2	1,5	2,0
Population desservie par RA	65 %	95 % approx.	97 %
Population desservie par installation sanitaire individuelle	2 %	N/D	N/D

4 Les dernières données disponibles pour ces indicateurs remontent à mars 2005.

Annexe 2. Coûts du Projet et financement

Coûts du Projet par composante (équivalent de millions de $EU)
	Estimations à l’évaluation		Estimations à la restructuration		Coûts réels à la clôture
Catégories	Total	BIRD	Total	BIRD	Total	BIRD
Travaux et égouts (Station d’épuration comprise)	89,7	29,8	32	22	29,06	21,80
Fourniture & Installation de l’équipement et des véhicules	3,9	1,2	3,5	2,5	1,98	1,75
Assistance Technique & Formation	3,4	2	4,5	3,5	2,72	2,72
Non-alloué		7
Total du Projet	97	40	40	28	33,76	26,27