Dövlət büdcəsinin səmərəli idarə olunması imkanları
Yüklə 304,57 Kb.
|
İQTİSADİ TƏŞƏBBÜSLƏRƏ YARDIM İCTİMAİ BİRLİYİ NƏTİCƏ ƏSASLI BÜDCƏ SİSTEMİNİN FORMALAŞDIRILMASININ HÜQUQİ VƏ İNSTİTUSİONAL MEXANİZMLƏRİ BAKI - 2017 Sənəd İqtisadi Təşəbbüslərə Yardım İctimai Birliyinin Ekspert Qrupu tərəfindən hazırlanıb. Az1102, Azərbaycan, Bakı şəhəri, Tbilisi prospekti, 2-ci Alatava küçəsi 9 Tel: (99412) 4317713 Faks: (99412) 4317713 E-mail: sei@azeronline.com Web: www.sei.az Giriş Belə bir yanaşma mövcuddur ki, insanlar qiymətləndirə bildlkləri hadisə və prosesləri idarə etmək və yönlədirmək imkanına malik olurlar. Bu yanaşma dövlət idarəetməsi üçün də keçərlidir. İdarəçilər öz fəaliyyətlərini qiymətləndirə bilmədikdə nə onu təkmilləşdrimək, nə də idaretmə prosesi üzərində effektin nəzarəti təşkil etmək imkanına malik olurlar. İstənilən hökumətin fəaliyyətinin ağırlıq mərkəzi büdcə resurslarının formalaşdırılması və xərclənməsi ilə bağlıdır. Xərc prioritetlərinin son dərəcə dəqiq əsaslandırılması, makro səviyyədə fiskal intizamın təmin edilməsi olmadan ictimai resursların effektiv bölgüsü və isitfadəsi, həmçinin mümkün qədər bütün resursların ictimai maliyyə dövriyyəsinə cəlb edilməsi mümkün olmur. Bu nöqteyi-nəzərdən ictimai maliyyənin ən mühüm elementi kimi dövlət büdcəsinin effektiv, şəffaf və məsuliyyətli idarə olunması istənilən ölkənin sosial-iqtisadi sahə ilə bağlı strateji hədəflərinə yetişməsi üçün həlledici şərtlərdən biridir. Xüsusilə də iqtisadiyyatı və büdcə gəlirləri təbii resurslardan asılı olan, bu resursların dünya bazarlarındakı qiymət dəyişkənliyilə bağlı dayanıqlı maliyyə sistemi formalaşdırmaq zərurətilə üzləşən ölkələr, o cümlədən Azərbaycan üçün dövlət büdcəsinin səmərəli idarəçilik mexanizmlərinin yaradılması qaçılmazdır. Bu, yalnız iqtisadiyyatın və ictimai maliyyə mənbələrinin diversifikasayası ilə bağlı islahatların reallaşdırılmasını nəzərdə tutmur. Əksinə, bir çox hallarda iqtisadi diversifikasiya ilə bağlı isalahatların nəticələrini görmək üçün onilliklər tələb olunur və bu zaman dünya bazarındakı dəyişkən konyuktura səbəbindən milli iqtisadiyyatı kataklizmlərdən qorumaq çətin olur. Lakin bilavasitə ictimai maliyyənin idarəçiliyi sahəsində islahatlar, büdcə xərclərinin effektivliyinin və şəffaflığının yüksəldilməsi mexanizmləri fiskal-maliyyə sistemi üçün sığorta mexanizminə çevrilir. Son illər ictimai vəsaitlərdən maksimim nəticənin əldə edilməsi beynəlxalq maliyyə təşkilatlarının da milli hökumətlərə tövsiyyələrinin ana xəttini təşkil edib. Bu məqsədə nail olmaq üçün nəticəli büdcə sisteminin formalaşdırılması ideyası meydana gəlib və yaxşı təcrübələrin araşdırılması göstərir ki, təcrübədə bu ideya özünü müvəffəqiyyətlə doğruldub. Nəticə əsaslı büdcə sisteminin bünövrəsini hökumət təsisatlarının ictimai maliyyə üzərində strateji planlar əsasında sərəncam verməsi təşkil edir. Məhz bu planlar sayəsində ictimai maliyyə sərəncamçıları öz prioritetlərini dəqiq müəyyənləşdirə, onların reallaşdırılması üçün zəruri resursları qiymətləndirə bilir. Təcrübələr onu da göstərir ki, strateji planlaşdırmaya əsaslanan nəticəli büdcə mexanizmlərinin tətbiq edilmədiyi şəraitdə hökumət xərcləmələrin effektivliyini, şəffaflığını və hesabatlılığını təmin etmək imkanı son dərəcə məhdud olur. Təqdim olunan tədqiqat müxtəlif ölkələrin təcrübəsi əsasında Azərbaycan üçün nəticə əsaslü büdcə sisteminin tətbiqi ilə mexanizmlər təklif edir.
Nəticə əsaslı büdcə ideyası vətəndaşların hökumətdən hesabat tələblərinin artması səbəbindən yarandı. İnsanlar müntəzəm olaraq ödədikləri vergi müqabilində hökumətin öz fəaliyyətindən hansı nəticələr əldə etdiyini aydın və anlaşıqlı şəkildə görmək istəyir. Nəticəli büdcə mexanizminin ən mühüm töhfələrindən biri budur ki, məmurları öz davranışlarını dəyişməyə məcbur edir. Büdcə vəsaitlərinə sərəncam vermək məsuliyyəti olan bütün məmurlar anlayır ki, nəticəli büdcə mexanizmlərə uyğun hesabatvermə öhdəlikləri var və detallı hesabatlılıq səmərəsiz, həmçinin qeyri-şəffaf xərcləmələrlə bağlı problemləri dərhal aşkarlamağa imkan verəcək. Ona görə bu mexanizmlər idarəçiləri öz fəaliyyəti dövründə faha məsuliyyətli və şəffaf xərcləmələrə sövq edir. Əksər ölkələrdə dövlət idaretmə islahatlarının əsas elementi məhz fəaliyyətin nəticələrinin ölçülməsi ilə bağlı olmuşdu və bunun əsas səbəbini aşağıdakı məntiqi sxem daha aydın şəkildə göstərir
Məhz bu məntiqi sxemdən çıxarılan dərslərin nəticəsidir ki, son 25 ildə ictimai maliyyə sferasında aparılan islahatların özəyini nəticə əsasl büdcə mexanizmlərinin tətbiqi təşkil etmişdir. Qərb ölkələrində dövlət idarəçiliyinə maliyyə-büdcə idarəçiliyində nəticə əsaslı büdcə yanaşmasının populyarlaşması üçün əsaslar hələ ötən əsrin 80-ci illərindən etibarən formalaşmağa başlamışdı. Həmin dövrədək klassik idarəetmə daha çox bürokratiya qaydalarına bağlı idisə, yeni qaydalar vətəndaşların tələblərini diqqətə alan bürokratların yaranmasını stimullaşdırmağa başladı və elə həmin mərhələdə “perfomans” anlayışı inkişaf etmiş ölkələrin hökumətinin fəaliyyəti üçün mərkəzi anlayışa çevrildi. Bu, hökumətin öz fəaliyyətinin nəticələrinə görə hesabat verən, fəaliyyətin nəticələrini qiymətləndirmək üçün kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərinə əsaslanan bir sistemin yaradılmasını nəzərdə tuturdu.
Rusiyalı mütəxəssislər nəticəli büdcə sisteminin spesifik əlamətləri kimi aşağıdakılara diqqət çəkir1:
Nəticəyə yönəlik büdcə tərtibi təşkilatdaxili planlaşdırma üsuludur. Bu usulun tətbiqi şəraitində hər bir nazirlik, komitə və ya dövlət agentliyi öz fəaliyyətinin spesifikliyini, həmçinin əsasnamə (yaxud təlimatlarla) onlara həvalə olunmuş öhdəliklərin çərçivələrini nəzərə almaqla məqsəd və vəzifələrinin ierarxiyasını əsaslandırır, xərcləmələrə uyğun olaraq fəaliyyətlərinin nəticələrini qiymətləndirmək üçün kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərini müəyyənləşdirir. Bu baxımdan bütün icra hakimiyyəti orqanları üçün vahid nəticəyə yönəlik büdcə tərtibi çərçivələrinin tətbiqi məqsədəuyğun sayılmır. Nəticə əsaslı büdcə sisteminin 3 təməl ünsürü var: strateji plan, fəaliyyət proqramı və fəaliyyətin nəticələrinə dair hesabat. Strateji planda hər bir qurumun missiyası, strateji hədəfləri, gələcəklə bağlı baxışları, strateji hədəflərə yetişmək üçün fəaliyyətlər, həmin fəaliyyətin nəticələrini ölçməyə imkan verən göstəricilər əks etdirilir. Fəaliyyət proqramı 1 maliyyə ili üçün hazırlanan sənəddir. Adətən strateji planlar 3-5 illik dövr üçün hazırlanır. Lakin sənəd hazırlandıqdan planlaşdırmanın aparıldığı hər bir maliyyə ili üzrə ayrıca fəaliyyət planı, hər bir fəaliyyətin icrası üçün tələb olunan resurlar müəyyənləşdirilir. Dünya təcrübəsində hökumət təsisatları üçün strateji planın tipik forması aşağıdakı sxemdə olduğu kimidir: Dövlət orqanları üçün Strateji Planın hazırlanması sxemi   Missiya Baxış
Fəaliyyətin strateji istiqamətləri 
Strateji məqsədlər Məqsədli indikatorlar
(Konkret ölçülə bilən orientirlər) (Strateji məqsdələrə nailolma səviyyəsi)
Vəzifələr Göstəricilər (xidmətlərin göstərəilməsi ilə bağlı) (göstərilən xidmətlərin kəmiyyə və keyfiyyəti) Strateji planlaşdırma əsasında büdcə tərtibi xərclərin səmərəliliyinə zəmanət verməklə yanaşı nəticəyə görə hesabatların verilməsini də asanlaşdırır. Konkret fəaiyyətlər və ölçüləbilən göstəricilər əsasında hesabat hazırlamaq qeyri-müəyyən, nəticəsi ölçülə bilməyən fəaliyyətlər üzrə hesabat hazırlamqdan daha sadə formatdır. Fəaliyyətin nəticələri üzrə hesabat isə hər bir maliyyə ilnini yekunları üzrə hazırlanır. Hesabatda hədəf göstəricilərinin əldə edilmə səviyyəsi, nəzərdə tutulan fəaliyyətlərin icra vəziyyəti, fəaliyyətlərin icrası üçün nəzərdə tutulan resurslardən istifadə vəziyyəti barədə detallı məlumatlar əks olunur. Bu ideyanı əsas götürsək, proqram büdcələşməsini aşağıdakı məntiq sxemdə olduğu kimi təsvir etmək olar:
Hökumətin büdcə fəaliyyətinin nəticələrinin qiymətləndirilməsi sisteminin tətbiqi üçün hökumət qurumlarının fəaliyyətinin effektivliyini və nəticəliliyini səciyyələndirən göstəricilər sisteminin işlənilməsi zəruridir. Buna görə də əvvəlcə burada istifadə olunacaq terminlərə və göstəricilərə aydınlıq gətirmək vacibdir. İlk növbədə «büdcə xərclərinin effektivliyi» anlayışının izahına diqqət yetirək. İqtisadi ədəbiyyatda və təcrübədə “effektivlik” termininin 2 mənası (anlamı) geniş yayılıb: 1. nəticəlilik ( effectiveness) – planlaşdırılan (nəzərdə tutulan) nəticəyə nail olunma dərəcəsi. Nəzəri yanaşmalarda «nəticəlilik» anlayışı «sosial effektivlik» anlayışı ilə asossiasiya olunur2. Məsələn, səhiyyədə sağlam insanların sayının hər 100 nəfər hesabı ilə 45‐dən 78‐ə, orta məktəbi bitirən hər 100 məzun hesabı ilə ali məktəblərə qəbul olanların sayının 50‐dən 75‐ə yüksəlməsi «nəticəlilik» anlayışını ifadə edir; Səmərəlilik (efficiency) ‐ istehsal olunan məhsul (xidmət) vahidinə xərclərin (məsrəflərin) minimumlaşdırılmasını nəzərdə tutur. Nəzəri yanaşmalarda «səmərəlilik» anlayışı «iqtisadi effektivlik» anlayışı ilə asossiasiya olunur. Məsələn, səhiyyədə 1 çarpayı gününə məsrəf-lərin azaldılması, hər km hesabı ilə yol tikintisinin dəyərinin aşağı düşməsi səmərəlilik anlayışını ifadə edir (daha sadə dillə deyilsə, minimum xərclə maksimum nəticə). Qarşıya qoyulmuş məqsədin (məsələn, ailələrin mənzil təminatı səviyyəsinin yaxşılaşdırılması) və əldə olunmuş nəticələrin (məsələn, il ərzində yeni tikilmiş mənzillər hesabına mənzillə təmin olunmuş ailələrin sayının 20 faiz artması) müqayisəsi fəaliyyətin nəticəliliyini ( effectiveness), başqa sözlə, sosial əhəmiyyətli son nəticəni səciyyələndirir. Büdcə xidmətlərinin göstərilməsi üzrə nəzərdə tutulan fəaliyyətlə (məsələn, büdcədən ayrılmış 5 milyon manat vəsaitlə 12 min kv.metr mənzil sahəsinin tikilməsi) həmin fəaliyyətin yerinə yetirilməsi səviyyəsinin (məsələn, 5 milyon manatlıq büdcə vəsaiti hesabına 8 min kv.metr mənzil sahəsinin tikilməsi) müqayisəsi isə fəaliyyətin səmərəliliyini yaxud istehsalın effektivliyini ( efficiency) xarakterizə edir. Hökumət qurumlarının büdcə fəaliyyətinin (büdcə vəsaitlərinin istifadəsinin) nəticələrinin qiymətləndirilməsi zamanı prosesə daxil edilən resurslar, həyata keçirilən fəaliyyət və tədbirlər, bunların bilavasitə nəticələri və son nəticələri terminləri fərqləndirilməli və bunların hər biri dəqiq müəyyənləşdirilməlidir. Məsrəflər (xərclər) və resurslar – proqram icrasına yönəldilən pul vəsaitləri və digər resurslardır. Məsələn, pul məsrəfləri, işçilər və onların iş vaxtı, könüllülər sərf etdiyi zaman, avadanlıq, texnika, binalar, material (o cümlədən yanacaq, enerji və s.) məsrəfləri və s.; Fəaliyyətlər – proqramın məqsədinə nail olmağına yönəldilmiş və proqram üçün ayrılmış resurslar hesabına həyata keçirilən tədbirlərdir. Fəaliyyətlərə proqramın icrasının metodologi-yasında nəzərdə tutulmuş bütün addımlar – strategiyanın işlənilməsi, xidmətlərin göstərilməsi, proseslərin reallaşdrılması və s. – daxildir. Birbaşa (yaxud “aralıq”) nəticələr ( output) – proqram üzrə həyata keçirilən fəaliyyətdən bilavasitə yaranan məhsullardır. Məsələn, Azəbaycanda 1 ildə 500 yeni məktəb tikilib, 800 məktəb yenidən qurulub, 1000 km magistral yollar rekonstruksiya edilib, 10 diaqnostika mərkəzi tikilib, aqrar sektora 1000 yeni taxılyığan kombayn alınıb və s. Bütün bunlar hökumətin büdcə vəsaitləri hesabına göstərdiyi xidmətlərin (gördüyü işlərin) həcmini (kəmiyyətini) ifadə edir. Sosial əhəmiyyətli son nəticələr – proqramın həyata keçirilməsindən cəmiyyətin (insanların) rifahında baş verən dəyişikliklərdir. Son nəticələr kimi:
Son nəticələrin başlıca təyinatı proqramın icrasından əldə edilmiş dəyişiklikləri əks etdirmək, cəmiyyətin rifahının yüksəlməsinə onun töhfəsini göstərməkdir. Başqa sözlə, sosial əhəmiyyətli son nəticələr müəyyən proqram çərçivəsində həyata keçirilmiş proses və fəaliyyətlərin proqramda bəyan edilmiş məqsəd(lər)in nail olunmasına imkan vermə (təsir) səviyyəsini səciyyələndirir. Bunlar hökumət qurumlarının (yəni büdcə vəsaitləri sərəncamçılarının) konkret dövr ərzindəki fəaliyyətindən cəmiyyətin (yaxud ayrı‐ayrı sosial qrupların) əldə etdiyi effekti, yəni rifah səviyyəsindəki dəyişikliyi qiymətləndirməyə imkan verir. Deməli, son nəticələr mahiyyətcə əldə edilmiş faktiki nəticələrin məcmusunu və bunların cəmiyyətin durumunda əks olunan təsirini xarakterizə edir. Sosial əhəmiyyəli son nəticələrin qiymətləndirilməsi zamanı müəyyən çətinliklər də ortaya çıxır. Belə ki, əksər hallarda sosial‐iqtisadi proqramların icrasından heç də yeganə bir son nəticə deyil, bir sıra son nəticələr alınır ki, bunlar bir‐birilərini ardıcıl tamamlayaraq (biri digərindən yaranaraq) proqramın məqsədlərinin reallaşmasına aparıb çıxarır. Buna görə də əksər hallarda proqramların icrasından əldə olunmuş son nəticələrin bir‐birini qarşılıqlı tamamlayan ardıcıl bir neçə səviyyəsi fərqləndirilir. Ayrı‐ayrı mənbələrdə (ədəbiyyatlarda) son nəticələr üzrə səviyyələrin sayı və izahları ilə bağlı fərqli yanaşmalar olsa da, əksər hallarda 3 səviyyə fərqləndirir: • Son nəticələrin ilkin səviyyəsi ( outcome) ‐ bunlar öz‐özlüyündə proqramın qarşısında duran son nəticə hesab olunmur, lakin qarşıya qoyulmuş məqsədə çatmaq yolunda zəruri oriyentir rolunda çıxış edir; • Son nəticələrin aralıq səviyyəsi ( short‐term impact) – ilkin səviyyə nəticələri ilə uzunmüddətli son nəticələr arasında əlaqəni təmin edir; Son və aralıq nəticə göstəriciləri üzrə dövlət orqanlarının fəaliyyətinin yekunlarının qiymətləndirilməsi ilə bağlı icbari xarakterli hüquqi mexanizmlərin işlənməsinin bir neçə baxımdan əhəmiyyəti var:
Uzun illər hətta inkişaf etmiş ölkələrdə proqramların effekti ilə bağlı məlumat və göstəricilərin toplanması, bəzi hallarda siyasi hakimiyyət daxilində maraqlar toqquşmasının bu sistemin tətbiqinə sonadək imkan verməməsi nəticəyə yönəlik büdcə sisteminin formalaşmasına maneələr yaradırdı. Lakin artıq 1993-cü ildə ilk dəfə olaraq ABŞ-da “Dövlət orqanlarının fəaliyyətinin nəticələrinin qiymətləndirilməsi haqda Akt” qəbul edildikdən sonra problemlər aradan qalxmağa başladı. Artıq effektivlik və nəticəlilik göstəricilərilə bağlı məlumatların toplanması və büdcə planlaşdırmasında nəzərə alınması icbari hüquqi norma xarakteri aldı. Yeni akta görə, büdcə xərcləmələrinin yönəldiyi dövlət siyasətinin hər biri istiqaməti üzrı dəqiq və ölçülə bilən məqsədlər müəyyən edilməli, həmin məqsədə çatmaq üçün yollar və bəyan olunmuş nəticələrə nail olmanı ölçməyə imkan verən kəmiyyət göstəriciləri formalaşdırılmalı idi. Yeni qanun həmçinin növbəti il üzrə illik və qarşıdakı dövr üzrə orta və uzunmüddətli strateji planlaşdırmanın prosedurlarını, dövlət orqanlarının öz missiyalarını reallaşdırması ilə bağlı hesabatlılıq mexanizmlərini müəyyənləşdirdi. Nəticəyə yönəlik büdcələşmə mexanizminin verdiyi töhfələrin nəticəsidir ki, bu mexanizmin müəəlifi hesab olunan ölkələr belə müntəzəm olaraq sistemin təkmilləşdirilməsi istiqamətində axtarışlar edir, yeni təşəbbüslər gerçəkləşdirir. Məsələn, 2011-ci ilin yanvarında ABŞ prezidenti Barak Obama “Dövlət orqanlarının fəaliyyətinin nəticələrinin qiymətləndirilməsi haqda Akt”a əlavələr və dəyişikliklər edilməsilə bağlı qətnamə imzalayıb. Sənədə görə, bütün nazirlik və agentliklər hər rüb özlərinin prioritetlərini nəzərdən keçirməli, strateji və cari planlarında dəyişikliklər olduqda internet səhifələrində yerləşdirməlidirlər3.
Hazırda qüvvədə olan büdcə qanunvericiliyi dövlət büdcəsinin yalnız 1 illik “gəlir-xərc smetası” formatında, nəticə göstəricilərinə əsaslanmadan tərtibini imkan verir. Hökumətin yeni mexanizmi tətbiq etməsi yalnız “Büdcə sistemi haqqında” Qanuna “Strateji planlaşdırma və nəticə əsaslı büdcə mexanizmləri” adlı bölmə daxil etməklə hüquqi həllini tapa bilər. Bölmədə büdcədən maliyyələşən hökumət təsisatlarının həmin maliyyəni əldə etməsi və xərcləməsinin yalnız strateji planlar, inkişaf planları, əvvəlcədən müəyyən edilmiş strateji məqsədlər və həmin məqsədlərə yetişməyi müəyyən edə biləcək nəticə göstəriciləri əsasında mümkün ola biləcəyi hüquqi öhdəlik olaraq müəyyən edilməldir. Bu hissədə həmçinin büdcə xərcləmələri üzrə illik hesabatların məhz strateji məqsədlər və nəticə indikatorları əsasında parlamentə təqdim edilməsinin mümkünlüyü hüquqi tələb kimi əks olunası məqsədəuyğundur. Hökumətin 2016-cı il 6 dekabr tarixdə təsdiqlədiyi və yaxın 20 ildə ölkədə iqtisadi inişafın hədəflərini, həmçinin bu hədəflərə yetişmək üçün nəzərdə tutulan islahat tədbirlərini müəyyənləşdirən “Azərbaycan Respublikasının milli iqtisadiyyat perspektivi üzrə Strateji Yol Xəritəsi” sənədində nəticə əsaslı büdcə sisteminə keçidin vacibliyini önə çəkilib4. Sənəddə “Fiskal dayanıqlılığın gücləndirilməsi və davamlı monetar siyasətin qəbul edilməsi” strateji hədəfi çərçivəsində həyata keçirilməli olan əsas tədbirlərdən birinin məhz nəticə əsaslı büdcə siteminə keçid olduğu qeyd edilir və yeni sistemin aşağıdakı şərtlər daxilində reallaşdırılmasının zəruriliyi vurğulanır:
|
