Dövlət büdcəsinin səmərəli idarə olunması imkanları

Fiskal çərçivələr. Sonuncu bölmədə qarşıdakı 4 il üzrə fiskal siyasətin prioritetləri və məqsədi, fiskal çərçivələr əks etdirilir.

Estoniya hökumətinin hazırladığı 4 illik Dövlət Büdcəsi Strategiyası çox uğurlu formada həm nəticəyə yönəlik büdcələşmə, həm də ortamüddətli xərc çərçivələri mexanizmininin eyni vaxtda tətbiqinə imkan yaradır. Belə ki, Strategiyanın bir bölməsində sektorlar üzrə hökumət siyasətinin hədəfləri və bu hədəflərə nail olma səviyyəsini qiymətləndirməyə imkan verən indikatorlar əks etdirilib. Sənədin digər bölməsində isə qarşıdakı 4 il ərzində xərclərin ümumi və sektorlar üzrə, gəlirlərin ümumi və tədiyyə növləri üzrə çərçivələri əks etdirilib. Məsələn, müxtəlif bölmələrin timsalında Estoniya hökumətinin nəticəyə yönəlik büdcələşmə mexanizminin tətbiqi aşağıdakı kimi həyata keçirilir:

Cədvəl 3
Müxtəif sektorlar üzrə hazırlanan hökumət siyasətinin qiymətləndirilməsi indikatorları*

İndikatorlar	Baza gösətərici 2014	Hədəf göstəricisi (2017)	Hədəf göstəricisi (2018)	Hədəf göstəricisi (2019)	Hədəf göstəricisi (2020)
Ümumi nəslvermə əmsalı	1.54	1.61	1.63	1.67	1.67
0-2 yaşlı uşaqların körpələrin uşaq qayğı mərkəzlərinə cəlb olunma səviyyəsi, %	21	33	34	34.5	35
Ölkə üzrə mütləq yoxsulluq səviyyəsi,	6.3	6.1	5.9	5.9	5.8
Uşaqların (0-17 yaş) mütləq yoxsulluq səviyyəsi, %	9.5	8.4	8.3	8.1	8.0
Ölkə ixracının dünya ixracına nisbəti, %	0.096	0.106	0.108	0.109	0.11
Yol qəzalarında ölənlərin sayı, nəfər	82	65 və daha az	60 və daha az	55 və daha az	55 və daha az
Məşğul əhali arasında ictimai nəqliyyatdan istifadə edənlərin payı, %	22.6	24	24.3	24.6	25% və daha çox
16-74 yaşlı əhalinin ictimai xidmətlərin keyfiyyətindən razılıq səviyyəsi,%	67	79	83	83	85
Sahibkarların ictimai xidmətlərin keyfiyyətindən razılıq səviyyəsi,%	76	84	86	88	90
Əhali arasında internetdən istifadə etməyənlərin nisbəti,%	15.8	10	8	6	5
Hökumət xərclərinin ÜDM-də payı, %	38.0	38.0	38.0	38.0	38.0
Hökumət sektorunda məşğulluğun cəmdə payı,%	12.0	12.0	12.0	12.0	12.0
Kənd yerlərində biznes fəallığı, (əhalinin hər 1000 nəfərinə müəssisə sayı, ədəd)	52	52	53	53	53
İstehlakda alternativ enerinin payı,%	25.6	27	27	27	27
Gənclər arasında işsizlik səviyyəsi, %	15.0	12.4	11.6	10.8	10.0
Elmi-tədqiqatlara çəkilən xərclərin ÜDM-də payı (özəl sektorun xərcləri də daxil), %	1.44	2.4	2.6	2.8	3.0

Cəmiyyətin inkişafını təmin edən bütün istiqamətlər üzrə hədəf göstəcilərinin müəyyən edilməsi hər bir sektor üzrə hökumətin hazırladığı strategiya və proqramlara istinad edir, büdcə siyasəti ilə həmin sahə sənədləri arasında əlaqələndirmə təmin edilir. Məsələn, uşaqların inkiafı ilə bağlı hədəflər 2012-2020-ci illər üzrə “Ailə və uşaqların inkişafına dair” Fəaliyyət Planına¹⁷ kənd yerlərinin inkişafı ilə bağlı hədəflər kənd inkişafı¹⁸ və regional inkişaf¹⁹ ilə bağlı strategiya sənədlərinə əsaslanır.

Estoniya hökuməti 4 illik büdcə strategiyası ilə yanaşı növbəti maliyyə ili üzrə dövlət büdcəsinin də planını təsdiqləyir²⁰. Bu planda yalnız cari maliyyə ili üzrə büdcənin gəlir mənbələri, funksioanl istiqamətlər üzrə xərclərin həcmi, makroiqtisadi proqnozlar, il üzrə büdcənin məqsədli göstəriciləri, büdcə planın məqsədləri ilə ölkənin ümumi strateji planının məqsədləri arasında əlaqə öks etdirilir.

Təqdim olunan xarici təcrübələri ümumiləşdirərək Azərbaycanda büdcə idarəçiliyi sahəsində mümkün islahat mexanizmlərinin işlənməsinə ehtiyac var.

Tədqiqatın əsas nəticələri
Büdcə sisteminin fəaliyyətini tənzimləyən hüquqi mexanizmlərin və nəticə əsaslı büdcə sisteminin tətbiqi sahəsində təcrübələrin təhlili göstərir ki, Azərbaycanda yaxın dövr anoloji mexanizmlərin tətbiqi istiqamətində islahatların həyata keçirilməsi çox mühümdür. Bu baxımdan araşdırmanın əsas nəticələri kimi aşağıdakıları qeyd etmək mümkündür:

• 
  Azərbaycanda büdcə planlaşdırılması və büdcənin tərtibi hökumətin və onun ayrı-ayrı strukturlarının strateji planlaşıdırılma mexanizminə əsaslanmır. Ümumiyyətlə Azərbaycanda hökumət strukturlarının ortamüddətli strateji hədəflərini, həmin hədəflərə uyğun fəaliyyətləri və bu fəaliyyətlərin icrası üçün ortamüddətli xərc planlaşdırılmasını nəzərdə tutan hüquqi mexanizmlər mövcud deyil. “Büdcə sistemi haqqında” Qanunda büdcə sifarişçilərinin strateji planlaşdırma əsasında öz maliyyə ehtiyaclarını planlaşdırmalarına dair mexanizmlər mövcud deyil;
  
• 
  Azərbaycanda büdcə xərclərinin son nəticəyə əsaslanan proqramlar əsasında tərtibi təcrübəsindən istifadə olunmur. “Büdcə sistemi haqqında” Qanunda ümumiyyətlə nəticələr və həmin nəticələr üzrə kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərinin işlənməsi, büdcə sifarişlərinin texniki-iqtisadi əsaslandırılmasının məhz həmin göstəricilərin bazasında aparılması nəzərdə tutulmur. Bu, həmçinin büdcə xərclərinin effektivliyini qiymətəndirmək üçün kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərindən istifadə olunması təcrübəsinin və bununla bağlı hüquqi mexanizmlərin formalaşdırəlmadığını göstərir.
  
• 
  Azərbaycanda büdcə proqramlarının effektiv nəticələr verməsi üçün proqram təsnifatının tətbiqi və proqramların büdcəyə inteqrasiya edilməsi təcrübəsi yoxdur. Qüvvədə olan qanunvericilik yallnız funksional, inzibati və iqtisadi təsnifatlaşdırmanı nəzərdə tutur. Xərclərin proqram təsnifatı mexanizmləri ümumiyyətlə nəzərdə tutulmur.
  
• 
  Bir sıra keçid ölkələrində (məsələn, Qazaxıstan, Estoniya) nəticə əsaslı büdcə mexanizmlərinin tətbiqi uğurla həyata keşirilir. Bu ölkələrin təcrübəsini öyrənmək və sınaqdan çıxarmaq Azərbaycan üçün daha əlverişlidir.
  
• 
  Yaxın 20-25 illik dövr üçün Azərbaycan hökumətinin aparacağı islahatların istiqamətini müəyyənləşdirən “Milli iqtisadiyyatın inkişafı üçün starteji yol xəritələri” adlı sənədə nəticə əsaslı büdcə mexanizmlərinin tətbiqinin daxil edilməsi hökumətin büdcə sistemind islahata marağını ifadə edir. Sadəcə bundan sonra atılacaq ən mühüm addım “Büdcə sistemi haqqında”Qanuna müvafiq dəyişikliklərin edilməsidir.
  

Nəticə əsaslı büdcə mexanizmlərinin tətbiqilə bağlı Tövsiyələr
Araşdırmanın ortaya çıxardığı nəticələr Azərbaynda nəticə əsaslı büdcə sisteminin formalaşdırılması üçün aşağıdakı addımların aparılmasına ehtiyav var:

1. 
   “Büdcə sistemi haqqında” Qanunda büdcə xərcləmələrinin yalnız strateji planlar, bu planlarda müəyyən olunan strateji məqsədlərə, fəaliyyətlərə və nəticə göstəricilərinə uyğun müəyyən edilməsinin mümkünlüyü hüquqi öhdəlik olaraq əks etdirilməlidir. Qanunvericilik strateji planların hazərlanması və təbiqi üçün rəhbərlik sənədlərinin hazırlanmasına məsul orqanı, bu orqan üçün öhdəliklər və hüquqla müəyyən etməlidir. Büdcədən sifariş almağa iddia edən hökumət təsisatları - nazirliklər, komitələr, dövlət agentilikləri və xidmətləri, müstəqil idarə və departamentlər və s. qurumlar özlərinin hökumətin sosial-iqtisadi inkişaf proqramları və müvafiq proqnozlar nəzərə alınmaqla hər bir il ayrıca göstərilməklə 5 illik strateji planlarını işləyib hazırlamalıdırlar. Strateji planda həmin orqanların strateji fəaliyyət istiqamətləri, hər bir istiqamət üzrə dəqiq məqsədlər, vəzifələr və fəaliyyətlər, həmçinin fəaliyyətlərin həyata keçirilməsindən əldə olunacaq kəmiyyət və keyfiyyət nəticələri, nəticələri ölçmək üçün göstəricələr əks etdirilməlidir. Strateji planlarda strateji məqsəd və hədəflər, həmin məqsəd və hədəflərə çatmanı əks etdirən (ölçən) indikatorlar və uzunmüddətli dövr üçün büdcə məhdudiyyətləri dəqiq müəyyən olunmalı əsaslandırılmalıdır. Strateji Planların hazırlanması üçün əsas informasiya və istinad mənbəyi kimi qurumların hazırladıqlar büdcə proqramları çıxış etməlidir.. Beynəlxalq təcrübədə büdcə proqramlarının hazırlanması strteji planlaşdırma prosesinin tərkib hissəsidir. Bu proqramlar dövlət hakimiyyət orqanlarının funksiyalarını reallaşdırmaq üçün zəruri vəzifələri, həmin vəzifələrin icrası üçün tələb olunan vəsaitləri, konkret fəaliyyətləri özündə əks etdirən fəaliyyət planlarıdır.
   
2. 
   “Büdcə sistemi haqqında” Qanunda nəticə əsaslı sistemin büdcə tərtibi və büdcənin icrası üçün yeganə mexanizm olduğu qeyd edilməlidir. Bu yanaşmaya görə, hər bir büdcə sifarişçisi büdcə proqramlarının reallaşdırılmasını qiymətləndirməyə imkan verən aralıq və son nəticə göstəricilərinin, həmçinin səmərəlilik və keyfiyyət indikatorlarına malik olmalıdır. Keyfiyyət göstəriciləri büdcə vəsaitləri hesabına göstərilən dövlət xidmətlərinin əhalinin gözləntilərinə və bu xidmətlər üzrə dövlət standartlarına uyğunluğunu, effektivlik göstiriciləri isə minimum büdcə xərcləri ilə nəzərdə tutulan nəticələrin əldə olunmasını ifadə edir.
   
3. 
   Büdcə qanunvericiliyinə nəticə əsaslı büdcə sisteminin təşkilini nəzərdə tutan ən mühüm prinsiplər daxil edilməlidir. Bu prinsiplərə daxildir: 1) Effektivlik prinsipi. Bu prinsipə görə, büdcə prosesinin bütün iştirakçıları büdcənin tərtibi və icrası prosesində planlaşdırılan məqsədlərə yetişmək üçün minimum həcmdə büdcə vəsaitləri cəlb etməklə maksimum nəticələrə nail olmağa səy göstərməlidir; 2) Nəticəlilik prinsipi. Bu prinsip dövlət hakimiyyət orqanlarının strateji sənədlərində əks olunmuş aralıq və son nəticələrin əldə edilməsini hədəfləyən büdcə layihəsinin işlənməsini və icrasını nəzərdə tutur; 3) Hesabatlılıq və şəffaflıq prinsipi. Bu prinsip büdcə qanunvericiliyi sahəsində bütün normativ-hüquqi aktların, o cümlədən büdcə qanunlarının ictimaiyyət üçün əlçatanlığının təmin edilməsini, aylıq, rüblük və illik büdcə icrasına dair hesabatların parlamentə təqdim olunmasını və mətbuatda çapını nəzərdə tutur.
   
4. 
   Büdcə proqramları ilə büdcənin xərc göstəricilərinin inteqrasiyası mexanizmi formalaşdırılmalıdır. Bunun üçün ilk növbədə qanunvericilikdə büdcə proqramlarının hüquqi statusunun müəyyən edilməsinə ehtiyac var. Büdcə proqramları dövlət orqanlarının işləyib hazırladığı strateji planlar üzrə hədəflərə, vəzifələrə və fəaliyyətin nəticələrini ölçən kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərinə uyğun olaraq müəyyənləşdirilən və büdcə xərclərinin istiqamətini özündə əks etdirən fəaliyyət rəsmi sənədləri kimi təsbit edilməlidir.
   
5. 
   Büdcə qanunvericiliyində proqram təsnifatının tətbiqi mexanizmləri işlənməlidir. Məhz bu təsnifat nəticə göstəriciləri əsasında proqramlarla büdcə xərcləmələrinin inteqrasiyasını təmin edə bilər.
   
6. 
   Nəticə əsaslı büdcə sisteminə keçid üçün vacib mexanizmlərin hazırlanması və pilot qaydada sınaqdan keçirilməsi, müxtəlif nazirliklərdə çalışan bu sahəyə məsul kadrların bilik və bacarıqlarının artırılması üçün institusional dəstək mexanizmləri yaradıla bilər. Bu, təcrübəli beynəlxalq ekspertlərin, yerli vətəndaş cəmiyyəti ekspertlərinin və hökumətin müxtəlif qurumlarında çalışan mütəxəssislərin iştirakı ilə “Büdcə İslahatlarına Dəstək Qrupu”nun yaradılması formasında baş verə bilər. Qrup həm islahat təkliflərinin hazırlanması, həm də ilkin məhələdə təcrübədə tətbiqi məsuliyyətini üzərinə götürə bilər.
   

Əlavə 1

Strateji Plan Nümunəsi (Səhiyyə Nazirliyinin timsalında)

Missiya və strateji baxış

Missiya – Səhiyyə sahəsində effektiv dövlət siyasətinin formalaşdırılması və həyata keçirilməsi, təqdim olunan xidmətlərin dövlət tənzimlənməsi vasitəsilə ölkə əhalisinin sağlamlığının yaxşılaşdırılması

Strateji baxış- Əhalinin ehtiyaclarını qarşılayan effektiv və əlçatan səhiyyə sisteminin mövcudluğu
Səhiyyə sektorunda mövcud vəziyyətin və tendensiyaların analizi

Bu bölmədə səhiyyənin ən müxtəlif göstəriciləri (körpə və ana ölümü, sonsuzluq, müxtəlif xəstəliklər üzrə xəstələnmələrin sayı və dinamikası, tibbi avadanlıqlarla təchizat, tibbi heyətlə təminat səviyyəsi və s.) əsasında səhiyyə sektorunun durumu təhlil edilir, sektorun ən müxtəlif problemləri sadalanır. Bölmədə həmçinin aşağıdakı istiqamətər üzrə analiz aparılır:

• 
  sektorun inkişafına təsir edən daxili və xarici faktorlar;
  
• 
  xəstələrin dərman təminatının vəziyyəti;
  
• 
  sektorun inkişafına təsir göstərən daxili və xarici amillər;
  
• 
  səhiyyə sisteminin effektivliyini yüksəltmək üçün əsas parametrlər;
  
• 
  kadr resurslarının və tibb elminin inkişafı məsələləri;
  
• 
  dərman təchizatının durumu, problemləri, təkmkilləşdirilməsi imkanları;
  

Problemlərin hərtərəfli analizi və həll yolları ilə bağlı aydın təsəvvürün formalaşması hökumətin səhiyyə sisteminin inkişafı ilə bağlı strareji hədəflərini daha dəqiq müəyyənləşdirməyə kömək edir.

Strateji istiqamətlər, məqsədlər, vəzifələr, fəaliyyətlər, məqsədli indikatorlar, Səhiyyə Nazirliyi üzrə nəticə göstəriciləri

Səhiyyə Nazirliyi üzrə strateji istiqamətlər sistemin problemlərindən asılı olaraq formalaşır. Məsələn, istənilən ölkədə səhiyyə sektoru üçün 3 strateji istiqamət müəyyən oluna bilər:

1. 
   Vətəndaşlaırn sağlamlığının möhkəmləndirilməsi;
   
2. 
   Səhiyyə sisteminin effektivliyinin yüksəldilməsi;
   
3. 
   Kadr sisteminin və tibb elminin inkişafı.
   

Artıq bu strateji istiqamətlərdən çıxış edərək hər bir istiqamət üzrə spesifik olan məqsədlər, vəzifələr, fəaliyyətlər, həmin fəaliyyətin nəticələrini ölşmək üçün nəticə indikatorları, nəticəyə nail olmaq üçün hazırlanan büdcə proqramı, proqrqamın icrası üçün tələb olunan büdcə vəsaitlərinin ümumi və illər üzrə həcmi müəyyən edilir. Peşəkar və cəmiyyətin ehtiyaclarını tam özündə əks etdirə bilən strateji planın hazırlanması üçün bütün problemləri əhatə edən büdcə proqramlarının və onların hər biri üzrə altproqramların hazırlanması çox mühümdür. Bu proqramlar hər bir ölkənin səhiyyə sisteminin qarşısında duran çağrışlardan və əhalinin sağlamlıq durumundan asılı olaraq bir-birindən fərqlənir.

Dünya təcrübəsindən çıxış edərək səhiyyə sistemi üzrə strateji hədəflər və bu hədəflər üzrə nəticə indikatorları, planlaşdırılan fəaliyyətlər və onların icracı üçün büdcə vəsaiti, büdcə proqramları və altproqramlar üzrə nümunəvi matrisanı aşağıdakı kimi təklif etmək mümkündür:
Strateji istiqamət 1: Vətəndaşlaırn sağlamlığının möhkəmləndirilməsi

Məqsədli indikatorlar		Məqsəd 1.1. Xəstəliklərin proflaktikasının, müalicəsinin və reabilitasiyasının effektiv sisteminin qurulması
		Məlumatın mənbəyi	Ölçü vahidi	Hesabat ili	Cari ilin plan göstəricisi	Plan dövrü
				2016	2017	2018	2019	2020
Dünya İqtisadi Forumnun reytinqində uşaq ölümünün səviyyəsinə görə yeri		DİF	Reytinqində qərarlaşdığı yer	101-ci yer	99-cu yer	95	90	85
Vəzifə 1.1.1. Xəstəliklərin proflaktikasının təkmilləşdirilməsi və sağlam həyat tərzinin formalaşdırılması
Ölüm səviyyəsinin azaldılması		Səhiyyə Nazirliyi	Əhalinin hər 1000 nəfərinə	9	8.9	8.9	8.8	8.7
Planlaşdırılan nəticələrə yetişmək üçün nəzərdə tutulan fəaliyyətlər
Yoluxucu xəstəliklərin diaqnostikasının keyfiyyətini yüksəltmək üçün xəstəxanaların müasir avadanlıqlarla təminat səviyyəsinin yüksəldilməsi		Səhiyyə Nazirliyi	Əhalinin ümumi sayına nisbətən %-lə	30	33	35	38	40
Fəaliyyətin daxil olduğu büdcə proqramı – Əhalinin icbari tibbi müayinəyə cəlb edilməsi üzrə büdcə proqramı
Proqramın icrası üçün vəsait		Səhiyyə Nazirliyi	mln. manat	35	38	40	42	45
Strateji P1anın reallaşdırılması üzrə səhiyyə sektoruna aid büdcə proqramları və altproqramları
001		“Səhiyyə sahəsində dövlət siyasətinin formalaşdırılması”
Təsviri		- Peşəkar tələblərə uyğun olaraq səhiyyə sahəsində dövlət qulluqçularının bilik və bacarıqlarının artırılması; - Əczaçılıq məhsullarının keyfiyyətinin və təhlükəsziliyinin yüksəldilməsi; - Tibb təhsili sistemində tədrisin keyfiyyətinin yüksəldilməsi;
002		“Kənd yerlərində mobil və teletibbi səhiyyənin inkişaf etdirilməsi”
Təsviri		Teletibbi və mobil səhiyyə şəbəkəsinin genişlənədirilməsi vasitəsilə kənd əhalisinin məsləhət-diaqnostika əsaslı tibbi yardıma çıxışının təmin edilməsi, kənd səhiyyə məntəqələrinin diaqnostik və müalicə potensialının gücləndirilməsi
Büdcə proqramı üzrə göstəricilərinin adı
Birbaşa nəticə göstəricisi	Təşkil olunan teletibbi məsləhətlərin sayı		ədəd	49	52	65	75	85
Tələb olunan büdcə xərclərinin məbləği			min manat	1500	1850	2300	2700	3200

Strateji Plan sənədinin yekununda Planın icrası üçüb güclü və zəif tərəflərin, imkan və təhlükələrin (GZİT) anazlini aparır. Bu analiz həm aparıcı təşkilat olaraq Səhiyyə Nazirliyinin Planın icrası ilə bağlı güclü-zəif tərəflərinin, imkanlarının, həm də səhiyyə sektoru üzrə GZİT analizi aparırlır.

Əlavə 2