Granskning av Handikappgruppen

Studiebesök i kommunerna Täby och Österåker

Ärendemängden förklarar bara till en del varför handläggarna på handikappenheten i Nacka kommun känner sig stressade. En fördjupad jämförande studie med andra kommuner behövdes därför. Täby kommun blev utvald då de har beställare och utförareorganisation. Den vuxna befolkningen har en hög utbildningsnivå, vilket även nackaborna har. Bakom ligger ett antagande att högutbildade föräldrar med barn med funktionsnedsättning ställer fler och större krav för sina barn, men också att de överklagar avslag i högre utsträckning än föräldrar med låg utbildning. Österåkers handikappgrupp blev det andra valet eftersom utredarna hade uppfattat att handläggarna hade ca 100 ärende vardera och inte var stressade av arbetet.
Täby kommun har sedan 2005 en organisation med beställare och utförare. Fortfarande är det mesta på utförarsidan i kommunal regi. Insatserna personlig assistans, daglig verksamhet och gruppbostad är till 65 % i egen regi, medan ledsagning och avlösning endast har kommunen som utförare. Korttidstillsynen är däremot till 100 % privat. Fram till och med 2006 har den kommunala verksamheten varit anslagsfinansierad.
I kommunen finns både en LSS-enhet och en äldre och handikapp enhet. På LSS-enheten finns 4,75 handläggartjänster med delegation på nästan alla beslut. Tjänsten 0,75 % är en utökning under hösten och orsakas av ökad ärendeinströmning.
Socialtjänsten använder Sofia som verksamhetssystem. Det ger möjlighet till löpande journalanteckningar. Med Sofias sammanställnings- och analysverktyg behövs inga extra uppföljningar. Alla fakturor kommer elektroniskt med undantag av SAMTRANS fakturor. De får hjälp med dessa fakturor på annat ställe. De har inget utredningsbiträde eller administrativ hjälp i övrigt.
Sedan årsskiftet gör handläggarna nivåbedömningar för boende och dagverksamhet. De saknar rutinhandböcker men håller på att göra sådan. Rutiner för intern samverkan saknas också, men de har en regeln, att alla oklara ärenden blir socialpsykiatrins.
Österåker kommun har en handikappgrupp där handikapp, socialpsykiatri, färdtjänst och riksfärdstjänst ingår. 3 LSS-handläggare sköter handikapp, riksfärdtjänst och färdtjänst. De har nu nästan 100 ärende var. Handläggarna fattar även kompletterande SoL-beslut i sina LSS-ärenden. Ärendena fördelas efter datum. Maj 2007 utökades antalet LSS-handläggare med 1 tjänst. Det är tveksamt om den nuvarande bemanningen är tillräcklig och efter en prövoperiod kommer ställning tas till behovet av eventuell ytterligare utökning.
Chefen och handläggarna har tillsammans extern juridisk handledning två gånger per termin. Ärendedragning är i grupp tillsammans med chefen varje vecka och en och en halv timme per gång. Däremellan förekommer mycket sällan någon ärendedragning.

Gruppen är tydlig med att de har en myndighetsroll.

Den interna produktionen är anslagsfinansierad och beslut om insats styrs till dem. De har därför inga interna fakturor. Produktionen är tydligt specialiserad mot olika målgrupper.

Några insatser är ramupphandlade och beslut att använda någon utförare utanför ramavtalen måste tas av nämnd. I medel har handläggarna varje månad tre ärenden till nämnd för beslut.

Verksamhetssystemet är Procapita. Systemansvarig går in en gång per vecka och verkställer alla fattade beslut. Hon har även skapat något som benämns LSS-anteckningar och som möjliggör löpande journalanteckningar. Att dokumentera tillfälliga ändringar i beslut är även möjligt. Till den egna regin sköter man beställningarna via Procapita och dessa verkställer beslutet själva direkt i systemet.
Ändrade avgifter anmäls till en avgiftshandläggare och hon administrerar allt runt detta. Efter ett eventuellt beslut om extern placering håller en ekonom kontroll på kostnaderna.
Riktlinjer finns men är så övergripande att de inte fungerar som stöd i beslutsprocessen.
Med SAMTRANS har man skrivit ett avtal om ett visst antal resande och en viss summa per månad. Denna summa får avvika några procent upp eller ner. Fakturorna kontrolleras endast när avvikelsen överskrider denna procentsats.

Jämförande rapporter från Socialstyrelsen

Rapporten ”Kompetenta föräldrar – beroende av socialtjänstens stöd”

Rapportens huvudtes är att kommunens tjänstemän måste kunna tillämpa LSS som tänkt. Där man inte har dessa förutsättningar måste de skapas. Det är främst inom sex olika områden där bristerna blir särskilt tydliga. T.ex. information om vilka insatser som finns, uppsökande verksamhet, långa handläggningstider, kränkande behovsbedömningar, lokala restriktioner och främst bristande kompetens. Handikappomsorgen behöver värnas som ett självständigt verksamhetsområde. Ansvaret för information och uppsökande verksamhet behöver vara tydligt knutet till en person eller funktion.

Sammanfattande diskussion och slutsatser

Sammanfattning

En granskning har genomförts av Handikappenheten med anledning av en stor ärendetillströmning och stressad arbetssituation. Som underlag har använts statistik, deltagande observation, jämförelser med andra kommuner och externa rapporter. De kommuner jämförelsen gjorts med är Österåker, Huddinge, Södertälje, Täby och Botkyrka och statistiken är i huvudsak utifrån Socialstyrelsens oktoberstatistik 2004 - 2006. Med Österåker och Täby kommuner gjordes en fördjupad jämförelse.

Handläggarnas kompetens

Handläggarna har god kompetens, men efterlyser kompetensutveckling inom framförallt områdena socialrätt, framgångsfaktorer och hinder för samverkan och om uppföljning, utvärdering och utveckling.

Bemanning

2007 nyanställdes ytterligare 50 % tjänst som i praktiken blev en 25 % utökning p. g. a en partiell tjänstledighet.

Den aktuella bemanningen år 2007 är 7.25 tjänst vilket är en ökning med 1,25 tjänst från 2004.

Ärendetillströmning.

I Nacka kommun ökade antalet personer med LSS-beslut kraftigt mellan åren 2004 och 2005 för att ligga kvar på samma nivå 2006, men samtidigt ökad då antalet personer med SoL-beslut. Antalet LSS–ärenden har sedan 2004 till idag ökat med 20,7 %.

Ärende per handläggare

Antalet ärenden per handläggare var flest 2005 både om man studerar LSS-ärenden och LSS och SoL-ärendena sammanlagt. Den ökade ärendemängden medförde en nyanställning. Antalet ärenden per handläggare år 2006 blev då på samma nivå som 2004.
2006 var antalet ärenden totalt (LSS och SoL)i medel per handläggare flest i Nacka och Österåker kommun av de kommuner som ingår i jämförelsen. Varje handläggare i Nacka kommun och Österåker kommun hade i medel 38 % fler ärenden än t ex handläggarna i Södertälje. Ändå har i Nacka kommun antalet ärenden per handläggare minskat under året 2006.

Antal insatser

I oktober 2006 var det 331 personer i Nacka kommun som hade en eller flera LSS-insatser och i medel har personerna nästan två LSS–insatser. I jämförelse med de andra kommunerna är det Österåker och Nacka kommun som har procentuellt flest personer med tre eller fler LSS-insatser.

Verksamhetsstöd, stödsystem

Kommunen har Procapita som verksamhetssystem. Systemet har brister även om man köper in nya moduler för att förenkla handläggning och uppföljningar. I dagsläget har två stödsystem utvecklats. Båda syftar till att få bättre ekonomikontroll. Linneasystemet syftar till att stämma av utförd tid mot beviljad tid och pris. Det infördes 2006 och användandet är nu en utvecklad rutin. Håkansystemet infördes våren 2007, som ett verktyg för att bättre kunna göra träffsäkrare bokslutsprognoser under året.

Antal utförare

Ingen annan kommun har så många olika utförare för de funktionshindrade som Nacka. Totalt är det minst ett hundratal 100 utförare som handläggarna skall känna till och ha kontakt med. Det medför många olika moment i handläggningsprocessen. Dessutom skall handläggarna efter beslut om boende och daglig verksamhet göra insatsmätningar som styr nivån på ersättningen till utförarna.

Samarbetspartners

Det externa samarbetet kring enskilda personer fungerar bra.

Några rutiner för hur samverkan i övrigt ska fungera finns inte. I uppdraget ingår inte uppsökande arbete.

Intern samverkan

Inga rutiner för intern samverkan finns. Ofta fungerar samverkan ändå bra men de relativt få fall där det inte fungerar innebär stor frustration och att mycket energi går åt.

Slutsatser

Arbetsbelastning

Att arbeta inom handikappgruppen är ett utsatt och komplicerat arbete, där det krävs tydlig styrning, hög kompetens, stabilitet och god tillgång till arbetsledning. Granskningen visar att arbetsbelastningen har varit stor de senaste fyra åren.
Trots att ärendemängden per handläggare i Nacka kommun har minskat under åren 2006 och 2007 hade man tillsammans med Österåker i oktober 2006 fortfarande i medel högst antal ärende per handläggare i jämförelsegruppen av kommuner. Då har handläggarna i Österåker betydligt färre att samverka med genom att de nästan bara har inhemsk produktion av verksamheter samt färre kringuppgifter än handläggarna i handikappgruppen i Nacka kommun.

Men handläggarna i Nacka måste använda betydligt mer tid åt arbete som inte direkt tillhör kärnuppgifterna och har inte samma effektiva stöd i handläggningen i Procapita som handläggarna i Österåker.

Det framstår även som om antalet ärenden stressar handläggarna mindre än de tillkommande övriga arbetsuppgifterna såsom statistiksammanställningar, den bristande interna samverkan, brister i verksamhetssystemet, kontroll av olika fakturor från SAMTRANS och från andra utövare. På grund av dessa arbetsuppgifter kan mindre tid ägnas åt de enskilda personerna.

Dessutom innebär det höga antalet olika utförare att arbetsprocessen försvåras.

Förslag till åtgärder

Personalförstärkning

Det finns mycket som tyder på att arbetsbelastningen varit och är mycket stor. Av de undersökta kommunerna hade handläggarna i Nacka 2006 flest ärenden per handläggare tillsammans med Österåker. Handikappgruppen har förstärkts med en tjänst 2008. Det finns behov av ytterligare en, åtminstone tillfällig förstärkning, för att arbeta ikapp det arbete som ligger efter såsom till exempel omprövningar av beslut. Detta är särskilt viktigt då allt talar för en fortsatt volymökning.

Förändring av gruppchefens yrkesroll

Gruppchefen har delegation på de flesta beslut i individuella ärenden, men har inte det ekonomiska ansvaret. Detta bör hänga samman. Gruppchefen föreslås därför få budgetansvar.

Vidareutveckling av arbetsmetoder

Gruppen behöver få tid till att gemensamt utveckla fler gemensamma rutiner och mallar för att effektivisera arbetet vidare t ex vad som minimalt bör tas upp vid första samtalet.
Om varje handläggare fick en egen handdator skulle de redan vid ett möte kunna påbörja sin dokumentation och sedan bara klippa och klistra in det i t ex journalen. Idag antecknar man först för hand i ett block för att sedan vid skrivbordet skriva om det i verksamhetssystemet med datorns hjälp. Tiden till dokumentation skulle minska.

Utveckling av verksamhetssystemet

Verksamhetssystemet behöver utvecklas snarast i första hand för att handläggarna skall kunna göra löpande anteckningar och tillfälliga beslut till tidigare fattade löpande beslut utan att behöva avsluta det första beslutet först.
För ett bättre utnyttjande av verksamhetssystemet bör undersökas om systemet kan kompletteras med moduler som underlättare Socialstyrelsens uppföljningar och minskar behovet av Håkansystemet.

Intern samverkan

Socialtjänstens ledningsgrupp har beslutat arbeta fram beslut om vilka regler som skall gälla de personer som inte har en given arbetsgrupptillhörighet eller har behov av insatser från olika enheter. Det är viktigt att hitta en lösning då det idag tar mycket tid och kraft från handläggarna att bolla dessa personer mellan varandra och det skapar ett dåligt arbetsklimat.

En fördjupad volym- och kostnadsuppföljning

Det pågår ett arbete inom hela socialtjänsten med att förbättra volym- och kostnadsuppföljningen. Den s.k. ”Håkanslistan” är ett exempel på detta. Det är angeläget att definiera statistik och ett antal nyckeltal som ska följas upp kontinuerligt.