Historia de la Ley

Segundo, apoyar la ejecución de nuevas políticas sociales, a lo cual irá destinada la mayor parte de los recursos que se obtengan.

En tercer lugar, apoyar la inversión en infraestructura y equipamiento para asegurar el desarrollo del país. La comisión invitó a expresar su opinión, en ella, a dirigentes gremiales, a dirigentes sindicales y a especialistas en economía. En lo que respecta a los trabajadores, lamentablemente, los dirigentes de la Central Única de Trabajadores no pudieron asistir a la primera invitación que les hiciera llegar la Comisión, ni tampoco a la convenida en una, segunda oportunidad.

Los empresarios formularon observaciones de carácter global y también específicas por rama de actividad, en particular de la minería, de la agricultura y del transporte, en las cuales el proyecto propuesto cambia el régimen tributario de renta presunta por el de renta efectiva, como norma general, y establece las excepciones de quienes podrán seguir dentro del primer sistema.

En lo global, las preocupaciones del empresariado, planteadas en la Comisión, pueden resumirse en dos grandes temas:

El primero es el eventual efecto adverso que sobre la inversión, pudiera tener el cambio en la base y en la tasa del impuesto de primera categoría, aunque en el debate los representantes empresariales opinaron que, en todo caso, el actual ajuste económico y las altas tasas de interés que conlleva, tienen un efecto sobre la inversión, variables bastante más fuertes que las que pudiera tener, eventualmente, la reforma tributaria.

El segundo tema de mayor relevancia, tiene que ver con el eventual efecto sicológico a todo cambio de normas. Por ello se pedía que esta normativa fuera estable y que no se introdujeran modificaciones sistemáticas en las leyes de la renta en el futuro inmediato.

Otra observación de diversos sectores empresariales se refiere al Crédito de 2 por ciento del impuesto que se propone para las nuevas inversiones en bienes de capital o activos fijos, cuya extensión solicitan para otro, tipo de inversiones o gastos.

Respecto de los colegios profesionales, hubo un apoyo resuelto al proyecto por parte de los contadores, quienes señalaron que la normativa propuesta, por su precisión y claridad, era fácil de aplicar por ellos en su trabajo.

Los contadores auditores propusieron opciones diferentes de financiamiento, basadas, entre otras, en la supresión del denominado Fondo de Utilidades Tributables Acumulado, o en el hecho de gravar dicho fondo con un impuesto por una sola vez, o en un incremento de las tasas que actualmente afectan a la renta presunta.

Señor Presidente, la Comisión de Hacienda evaluó estas opiniones, como asimismo, las de los diversos especialistas en economía que participaron; y, después de analizar el conjunto de antecedentes a su disposición, decidió, por 12 votos contra 1, aprobar en general el proyecto de reforma.

Debo señalar, también, que en cada uno de los artículos, los cambios, en su gran mayoría, se introdujeron por unanimidad, y sólo algunos por mayoría de votos.

Me parece importante hacer resaltar este hecho, porque, efectivamente; en nuestro país la política tributaria, por lo general, ha tenido un amplio consenso, salvo, quizás, la reforma efectuada a partir de 1984, que ahora se busca revertir parcialmente.

Naturalmente, en la Comisión, el voto favorable de cada uno de los Diputados tuvo connotaciones diferentes entre sí, y en este informe, es prácticamente imposible interpretar la opinión de todos los que apoyaron la reforma. Sin embargo, me parece a riesgo, naturalmente, de no representar cabalmente todas las opiniones que entre los fundamentos que motivaron a la Comisión a aprobar, en general, este proyecto con tan amplia mayoría, puede destacarse la convicción de que ésta es una reforma tributaria moderada, que se orienta a mejorar la inversión del país en capital humano, el cual es un factor que debe considerarse, al menos, en igualdad de condiciones con la inversión en capital físico, respecto de su contribución en el desarrollo económico.

A su vez, la propia inversión en capital físico no tiene que disminuir, necesariamente; puede, incluso, aumentar en la medida en que la mayor justicia social que se pretende lograr mediante este proyecto, se refleje en condiciones de estabilidad política y social que afecten positivamente los aspectos subjetivos de las expectativas de los agentes económicos.

Es útil señalar, además, que en la Comisión se argumentó, por algunos, que las tasas de impuestos que se aplican en Chile son relativamente bajas con respecto a otros países; por otros, que el monto total recaudado, en relación con el producto de la Nación es relativamente alto en comparación con otros países. Sin embargo, ambos aspectos contradictorios pueden ser ciertos, a la vez, en la medida en que con bajas tasas se consigue una alta recaudación gracias a que existe un sistema eficiente, eficaz y simple para lograrla.

Parece importante, pues, en este debate, destacar la necesidad de preservar un sistema tributario que cumpla con estas condiciones; y, en particular; de no introducir normas específicas o salvaguardias muy casuísticas que pudieran dificultar, el día de mañana, las operaciones de recaudación tributaria, o abrir nuevas puertas a la evasión. Por el contrario, hay un esfuerzo importante, tanto en el proyecto como en el trabajo de la Comisión, para eliminar distorsiones inequitativas y también cerrar espacios a las fugas tributarias existentes.

Como lo es de conocimiento de la Sala, el debate del articulado fue extenso por la complejidad jurídica de las normas tributarias, lo que se traduce en que el proyecto aprobado por la Comisión de Hacienda está contenido en más de 60 páginas. La Comisión trabajó en extensas jornadas para revisar cada artículo, y modificó su redacción en muchos de ellos, casi siempre por unanimidad y con pleno acuerdo de los asesores del señor Ministro de Hacienda, a quienes agradecemos su permanente disposición y la excelente colaboración que prestaron al trabajo de la Comisión. Es también mi obligación hacer notar que, en la Comisión, el ambiente de trabajo entre quienes sostenían diferentes opiniones fue muy favorable para el debate, el diálogo y la búsqueda de soluciones consensuales, lo que representa un hecho digno de ser destacado.

Respecto de los principales puntos en debate, debo destacar -como los señores Diputados conocen que en lo esencial, el proyecto de reforma modifica los impuestos a la renta, el global complementario y el IVA. A estos tres aspectos quisiera referirme ahora en forma sintética. Sin embargo, cabe precisar que el impuesto a la renta de primera categoría es, en nuestro país, desde hace algunos pocos años, deducible del global complementario, y que, por lo tanto, el verdadero impuesto final que pagan tanto los empresarios como los trabajadores es el global complementario.

El impuesto a la renta es de alguna manera, un anticipo del otro. En el caso de que el impuesto a la renta se aplique sobre base retirada solamente como lo ha sido desde 1988 hasta la fecha este anticipo se cubre el mismo año con el global complementario, con el cual aquél pasa a ser prácticamente inexistente. Cuando el impuesto es sobre base devengada, aquella parte suya que se aplica sobre las utilidades que no se distribuyen, constituyen también un anticipo de mayor plazo, que hacen los contribuyentes al Fisco. Su principal efecto es retener anticipadamente un impuesto sobre utilidades que todavía no se han distribuido Es importante señalar que pagan impuestos las personas, no las empresas; pero la ley permite esta retención o aplica el impuesto de primera categoría a las empresas, porque, evidentemente, es más fácil recaudar en las empresas que en las personas. Por esta razón, las personas, que son contribuyentes sean ellos empresarios o trabajadores hacen su declaración final de acuerdo con el global complementario.

La idea que está detrás de varias de las reformas aquí propuestas es mantener el principio en Chile ha tenido un acuerdo amplio de tender a que las normas tributarias sean iguales para los diferentes tipos de rentas que se perciben; o sea, que no se apliquen diferencias sustantivas en las rentas finales, según el origen de ellas, sino sólo de acuerdo con su monto.

Sin embargo, sobre este punto, se mantiene, aun ahora, una diferencia importante entre las rentas del trabajo y las del capital. Ella consiste en que las rentas del capital, cuando hay años malos, de pérdidas, se acumulan y se descuentan de los impuestos en los años buenos, cuando hay ganancias. A diferencia de esto, en el caso de los trabajadores, cuando están sin trabajo muchos años, naturalmente no tienen nada que acumular para el pago futuro de impuestos. Esta situación, que crea una diferencia de equidad en el trato entre el capital y el trabajo, se mantiene todavía.

Respecto del impuesto a la renta de primera categoría el primero de los grandes capítulos en que trabajó la Comisión, el Ejecutivo propuso cuatro modificaciones principales: modificar la base afectada, es decir, el paso del impuesto sobre la base retirada a impuesto sobre la base devengada; modificar por tres años la tasa; aplicar un crédito del 2 por ciento, que favorezca a las inversiones; y cambiar el sistema de renta presunta por el de renta efectiva, en algunos casos que a continuación señalaremos.

En lo que respecta a la base del impuesto de primera categoría, la Comisión aprobó el criterio propuesto por el Ejecutivo, de regresar al sistema que estuvo vigente en Chile hasta el año 1988; esto es, que en el impuesto de primera categoría se tribute sobre las utilidades que se producen, que se devengan, y no exclusivamente respecto de aquellas que se distribuyen. Es importante mencionar que al ser el impuesto de primera categoría sobre la base devengada, hay una diferencia con el global complementario, el cual continúa aplicándose -esto debe quedar claro- exclusivamente sobre las utilidades que se retiran. Por tanto, dentro de las empresas queda el denominado "Fondo de Utilidades Tributables", que son aquellas que van siendo acumuladas y que todavía no están pagando este tributo.

Respecto del cambio de la base afectada, esto fue aprobado por la Comisión de Hacienda, y aquí se plantea en la misma forma.

En lo que se refiere a la tasa del impuesto de primera categoría, en el proyecto de ley se mantiene, como norma general, la tasa del 10 por ciento, y se propone, en el artículo 2 transitorio, establecer que ésta será de un 15 por ciento para los años 1991, 1992 Y 1993. Esta propuesta del Ejecutivo también fue aprobada por la Comisión en estos términos.

El cambio de renta presunta por renta efectiva es, sin duda, el aspecto más complejo y el que mayor tiempo requirió en su tratamiento por la Comisión de Hacienda.

En forma breve, porque presumo que en la discusión posterior se analizarán distintos aspectos, quisiera señalar que, por razones de equidad tributaria y de racionalización del sistema, se busca normar en forma general que la tributación se haga sobre la base de la contabilidad con renta efectiva. Por consiguiente, se cambia el sistema de renta presunta que tenían la minería, la agricultura y el transporte. Ahora se introduce un criterio general, en el sentido de que se tributará por renta efectiva, con contabilidad completa. Como una excepción a la norma, se permite continuar con el sistema de la renta presunta. Sin embargo, esa excepción se ha hecho lo suficientemente amplia como para que, por lo menos, las cuatro quintas partes de esos contribuyentes, en cada una de sus áreas, mantengan el actual sistema de renta presunta y, en algunos casos, como en la minería, haya todavía una proporción bastante superior.

En el debate de la Comisión sobre el cambio de renta presunta a efectiva, la mayor parte del tiempo se destinó a tratar lo relativo a la agricultura. Por tanto, abordaré primero este tema, para referirme después a la minería y al transporte, pero sólo en lo que difieren del tratamiento general que se aplica para la agricultura. En el caso de la agricultura, para mantenerla en el sistema de renta presunta y que no tengan que tributar de acuerdo con el sistema general de renta efectiva, se plantean las siguientes condiciones: Primero, que no se trate de sociedades anónimas, porque todas ellas pasan a tributar sobre la renta efectiva, según contabilidad completa. En cuanto a las sociedades de personas, como las en comandita, pero que no constituyen sociedades anónimas, se requiere, además, no estar directamente relacionadas, como personas, con una sociedad que lleve contabilidad completa en el mismo rubro. En el proyecto, esta norma venía en forma más amplia, y señalaba que no debían estar relacionadas con una sociedad que llevara contabilidad completa. Aquí, se ha especificado lo relativo al mismo rubro, con el objeto de restringir este concepto de relacionamiento.

Segundo, para poder tributar en renta presunta se requiere que las ventas anuales no superen un cierto límite, materia que fue objeto de discusión y a la cual me referiré de inmediato. Además, que este límite no sea superado, ya sea como contribuyente individual o como contribuyente más aquellas empresas o entidades con las cuales está relacionado, por la vía de poseer más del 10 por ciento de su capital, según se trate de sociedades de personas o de las distintas formas a través de las cuales éstas operan.

Este tema fue ampliamente debatido en la Comisión y mereció sugerencias, tanto por parte de la Sociedad Nacional de Agricultura, como de diferentes señores parlamentarios.

Luego de este debate, la Comisión decidió, con acuerdo pleno de los asesores del señor Ministro de Hacienda introducir los siguientes cambios principales a las normas sobre renta presunta en la agricultura.

En primer lugar, subir el límite de 6 mil unidades tributarias, equivalentes a alrededor de 60 millones de pesos anuales de venta, a 80 millones de pesos, aproximadamente, de ventas en el año. Con el límite de 60 millones de pesos, la Comisión calculaba que con el sistema de renta efectiva pagarían el 3,6 por ciento de los contribuyentes agrícolas. Al subir el límite a 80 millones de pesos de ventas anuales, sólo el 2,6 por ciento de ellos estarán afecto al pago por renta efectiva. Naturalmente, el volumen del producto agrícola que quedará afecto a renta efectiva es muy superior a esta cantidad, dado que existen grandes productores con una cuota mucho más alta en las ventas.

En segundo lugar, se propone acoger la proposición para que la contabilidad no deba realizarse desde el 1º de enero de 1990, sino conceder, plazo hasta el 1º de enero de 1991, para dar inicio a esta contabilidad efectiva.

Los señores parlamentarios saben que, de acuerdo con las normas del Código Tributario, las rentas de este año corresponde declararlas en abril del próximo año. En consecuencia, las modificaciones introducidas ahora en el proyecto serían válidas en abril del próximo año y, por ende, en esa fecha debería presentarse contabilidad efectiva, a contar del 1º de enero de este año.

Este tema fue ampliamente debatido porque, por una parte, se argumentaba por los representantes de los agricultores que era muy difícil para las personas tener facturas o comprobantes de pago de contabilidad desde el1º de enero pasado, dado que la leyes de público conocimiento, en su debate, desde este momento y se aprobará en algún tiempo más. Sin embargo, en contra de ese argumento existe el hecho evidente de que si la ley anuncia una serie de normas que buscan la equidad tributaria e impedir la evasión que por esta vía se estaba produciendo, el hecho de anunciar que ellas se aplicarán desde el año próximo daría un plazo en el cual los contribuyentes podrían ajustarse a las nuevas normas y evitar así que se logre limitar la evasión de impuestos, aspecto que, de alguna manera, estaba involucrado en este planteamiento.

En esta materia se ha llegado a una solución, señor Presidente, con el acuerdo de los asesores del señor Ministro de Hacienda. Consiste en aceptar que la contabilidad por renta efectiva se lleve desde el 1º de enero de 1991 y, por tanto, corresponda pagarla en el año tributario de 1992, pero sobre la base de incluir en el proyecto un conjunto de normas adicionales conducentes a evitar que durante el transcursos de este año se produzcan operaciones comerciales tendientes a modificar la realidad y, por consiguiente, a anular el objetivo del proyecto. Estas normas son relativamente complejas y se encuentran contenidas en las voluminosas páginas del informe que los señores parlamentarios tienen a su disposición. Buscan, repito, satisfacer la demanda de que la aplicación contable sea desde el año próximo y evitar, al mismo tiempo, que todo el esfuerzo que existe en este aspecto de la legislación pudiera, simplemente, no ser operable.

En tercer lugar, hubo una amplia discusión sobre las normas de relacionamiento que pretenden, precisamente, impedir la división fraudulenta o maliciosa de los predios y otras situaciones, orientadas a evitar que se tribute a través del sistema general establecido en el país. Para esto, en el proyecto se han establecido normas de relaciona miento que implican que se sumarán las ventas no sólo del contribuyente propiamente afectado, sino, además, las de aquellas sociedades o grupos de personas de otros predios o de otra actividad agrícola con las cuales participe, en las que posea a lo menos, el 10 por ciento del capital.

Estas normas de relaciona miento fueron criticadas por el hecho de que algunos contribuyentes pequeños pudiesen eventualmente verse obligados a tributar sobre contabilidad completa, sin siquiera enterarse que alguno de sus socios hubiera caído en el sistema general; lo que también lo contaminaría, por decirlo de alguna manera, o lo obligaría a tributar según el régimen de contabilidad efectiva.

Corno esto podría ocurrir en forma inadvertida, se han introducido al respecto dos modificaciones. Por un lado, la obligación de informar a sus socios de la situación tributaria en que la persona se encuentra; y por el otro, la seguridad de que las pequeñas propiedades tendrán siempre la opción de tributar bajo renta presunta.

En el caso específico de la agricultura, se asegura a todos los contribuyentes que tengan ventas no superiores a 7 millones de pesos al año, que ni aun bajo las normas de relacionamiento, bajo ninguna condición, quedarán obligados a tributar según el sistema de renta efectiva. Dicho de otra manera, se asegura a prácticamente el 80 por ciento de los contribuyentes agrícolas, aquéllos que tienen ventas de hasta 7 millones de pesos anuales, que, en cualquier caso, tendrán siempre la opción de la renta presunta, aunque por normas de relaciona miento llegaran a cumplir los niveles de 80 millones que el proyecto establece.

Sobre este punto, se discutió ampliamente el aspecto más complejo, desde el punto de vista técnico: la determinación del activo inicial, lo cual, unido a la contabilidad con que se abren los libros en esta nueva forma de tributación, es decisivo; porque si los activos quedan sobrevalorados, es natural que la persona puede ir cargando a pérdida esta sobrevaloración y conseguir, como resultado, no pagar nunca impuestos sobre la base del nuevo sistema. Por lo mismo, existe interés de los contribuyentes afectados en que la valoración sea más alta que la tradicional del avalúo fiscal.

Sobre este punto, se introdujo también una modificación importante, que consiste en permitir a cada contribuyente no sólo utilizar los mecanismos que ya venían establecidos en el proyecto; o sea, la valoraci6n inicial de sus activos y la historia de los mismo, la cual incluye el valor de adquisición, más los reajustes del índice de precios al consumidor, menos la depreciación, en caso de que corresponda no en el del terreno, naturalmente; o el avalúo fiscal que constituye también una norma. Ahora, a la opción, también incluida en el proyecto, de que el Servicio de Impuestos Internos efectúe una tasación especial del valor comercial sólo para estos efectos, se agrega la posibilidad de recurrir a sociedades privadas, que puedan tasar los predios agrícolas y el capital. Estas sociedades de tasadores deben quedar sujetas a ciertas normas, para asegurar que no se frustre el propósito de la ley por la vía de una eventual sobretasaci6n. Para esto, se ha planteado que las sociedades que operen en la tasación privada de estos bienes asuman un cierto grado de compromiso o de responsabilidad, a fin de que su tasación no sea ni dolosa ni negligente. Se trata de asegurar que ellas cumplan las normas aquí establecidas.

Con estas modificaciones introducidas por la Comisión, que son de bastante relevancia, las normas de la renta presunta fueron aprobadas por unanimidad. Esperamos, y esa fue la intención expresa del debate que ello permita facilitar y acelerar el despacho de esta ley en las restantes instancias que debe tener en el Parlamento.

En lo referente a la minería y al transporte, se introdujeron modificaciones similares a las que he señalado para la agricultura, aunque los límites establecidos son, obviamente, distintos por la naturaleza de dichas actividades.

El global complementario es el otro rubro que se modifica en esta ley. Como se sabe y ya se ha dicho, el global complementario reviste una importancia central, por cuanto es el impuesto final que afecta a todos los contribuyentes y del cual se podrá deducir lo que se pague en primera categoría por los contribuyentes a quienes nos estábamos refiriendo.

En lo que respecta al global complementario, se propone, en primer lugar, cambiar las tasas de impuestos y reducir el número de tramos. Se eleva la tasa del impuesto .a pagar por los trabajadores o empresarios, cualquiera sea el origen de las rentas, en los casos de personas que ganen más de 300 mil pesos al mes. Como es conocido, en el país existe una tasa cero de impuesto, es decir, no tributan quienes ganan hasta 100 mil pesos al mes; y una tasa de 5 por ciento, para los que ganan entre cien y trescientos mil pesos mensuales. También existe una tasa máxima de 50 por ciento para quienes ganan más de un millón y medio de pesos al mes. En este proyecto, no se altera ni el mínimo ni el máximo; es decir, continúa no existiendo impuesto para quienes ganan hasta 100 mil pesos al mes, todo ello, naturalmente, expresado en unidades tributarias reajustables. Estoy dando estas cifras para mejor entendimiento en la Sala. Se mantienen las tasas aplicables a quienes ganan hasta 300 mil pesos al mes, y se mantiene, como he dicho, el monto máximo. Lo que se cambia son algunos de los tramos intermedios.

Esta propuesta también fue aprobada por amplia mayoría en la Comisión.

En segundo lugar, se introducen algunas modificaciones en la base imponible del impuesto global complementario. Una de ellas se relaciona con el hecho de que el impuesto a la renta de primera categoría es deducible en el global complementario.

El sistema que se propone ahora consiste en que a la persona con una renta imponible de cien o de mil, se le aplica, a la totalidad de su renta, en primer lugar, la tasa del impuesto. Luego, una vez determinado el tramo que le corresponde y, por lo tanto, la tasa, se le descuenta del monto a pagar lo pagado por primera categoría.

En el sistema antiguo, la primera categoría no sólo era deducible del impuesto, sino, además, de la base imponible, con lo cual la persona podía quedar en un tramo inferior al que le corresponde según el tipo de ingresos que obtiene.
El señor VIERA-GALLO (Presidente). Ha terminado su primer turno de treinta minutos.

Puede continuar con los diez minutos del segundo turno, si así lo estima.

El señor ESTEVEZ. En diez minutos puedo terminar este informe, quisiera pedir de la Sala, en el caso eventual de que posteriormente haya preguntas, tener tiempo para responderlas.

Señor Presidente, señalaba, en el caso del global complementario, que las modificaciones a los tramos y a las tasas que fueron aprobadas haya un cambio en la base imponible, pues ahora se considera toda la renta bruta, es decir, lo pagado por primera categoría no se deduce de la base imponible, sino sólo del monto del impuesto a pagar.