İKİNCİ BÖLÜM

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

KAMU MALİYESİNDE GELİŞMELER VE HEDEFLER

I. GENEL DEVLET

1. Mevcut Durum

Ülkemizde kamu kesimi; merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kurum ve kuruluşlar, mahalli idareler, sosyal güvenlik kuruluşları ile genel sağlık sigortası, fonlar, döner sermayeler, İşsizlik Sigortası Fonu ve KİT’lerin toplamından oluşmaktadır. Kamu kesimi kapsamından KİT’ler çıkartıldığında ise genel devlet tanımına ulaşılmaktadır.

Genel devlet harcama ve gelirleri, tanımı gereği, genel devlet kapsamındaki birimlerin harcama ve gelirlerinin toplamından oluşmaktadır. Ancak, bu birimlerin harcama ve gelirlerinin hesaplanması sırasında dikkat edilmesi gereken husus, genel devlet kapsamı içindeki birimler arasındaki transfer işlemlerinde, söz konusu transfer tutarlarının, transferi yapan kuruluşta harcama olarak; transfer yapılan kuruluşta da gelir olarak gösterilmemesidir. Böylece, bir kamu geliri, geliri ilk olarak elde eden birimin hesabında gelir; nihai olarak harcayan birimin hesabında da gider olarak yazılmaktadır. Yapılan bu işlem sonucunda kuruluşlar itibarıyla denge rakamları değişmekte, ancak toplam genel devlet dengesi değişmemektedir. Ayrıca, Devlet Planlama Teşkilatı tanımlı kamu kesimi genel dengesi hesaplanırken yapılan bazı gelir ve harcama kalemlerindeki netleştirmeler, genel devlet dengesi oluşturulurken yapılmamaktadır.

Küresel kriz ülkemizde kamu maliyesi performansını önemli ölçüde olumsuz yönde etkilemiştir. Büyümedeki daralmaya ve reel sektörü desteklemeye yönelik yapılan indirimlere bağlı olarak vergi gelirleri bütçe tahminlerinin önemli ölçüde altında kalmış, özelleştirme gelirleri ise hedeflenen düzeyin altında kalmıştır. Diğer yandan harcamalar, büyümeden bağımsız bir şekilde, bütçede öngörülen düzeyde gerçekleşmeye devam etmiştir. Ayrıca, krizin etkilerini azaltmak amacıyla bazı harcama kalemlerinde ilave artışlar yapılmıştır. Ekonomik aktivitedeki daralma sonucu sosyal güvenlik sisteminin prim tahsilatı hedeflerin altında kalmış ve sosyal güvenlik sisteminin açığında belirgin bir artış yaşanmıştır.

2006 yılında GSYH’ya oran olarak yüzde 1,4 düzeyinde fazla veren Katılım Öncesi Ekonomik Program (KEP) tanımlı genel devlet dengesi, 2007 ve 2008 yıllarında bir defalık gelirlerin, vasıtalı vergilerin ve özelleştirmelerin 2006 yılına kıyasla düşük gerçekleşmesi ve faiz dışı harcamaların artması sonucunda GSYH’ya oran olarak, sırasıyla, yüzde 0,2 ve 1,6 düzeylerinde açık vermiştir.

2009 yılında ise, mali krizin reel sektör üzerindeki etkilerinin hafifletilmesi amacıyla, vergi oranı indirimleri, destek-teşvik ve doğrudan harcama artışları gibi politika araçları kullanılarak yapılan harcama artırıcı müdahaleler, genel devlet gelirlerindeki azalmayla birleşince genel devlet borçlanma gereğinin geçmiş yıllara kıyasla hızla artması sonucunu doğurmuştur.

2009 yılında genel devlet borçlanma gereğinin bir önceki yıla kıyasla GSYH’ya oran olarak 5 puan artarak yüzde 6,6 düzeyine yükselmesi beklenmektedir. Bu gelişmede en önemli unsur, merkezi yönetim borçlanma gereğindeki artıştır. 2009 yılında, 2008 yılına göre KEP tanımlı merkezi yönetim bütçesi borçlanma gereğinde 4 puan düzeyinde bir artış beklenmektedir. Söz konusu artış, önemli ölçüde faiz dışı harcamalardaki yükselişten ve özellikle merkezi yönetim bütçesi vasıtalı vergileri ile özelleştirme gelirlerindeki düşüşten kaynaklanmaktadır.

2009 yılında genel devlet hesaplarına dahil olan merkezi yönetim bütçesi dışındaki kuruluşlardan; fon, İşsizlik Sigortası Fonu ve genel sağlık sigortası borçlanma gereklerinde de artış olması beklenmektedir. Söz konusu durum özellikle; fonların özelleştirme gelirlerinin düşmesinden, 11 Ağustos 2009 tarih ve 5921 sayılı Kanunla İşsizlik Sigortası Fonu nema gelirlerinden GAP ile diğer bölgesel kalkınma projelerinde kullanılmak üzere merkezi yönetim bütçesine aktarılacak toplam tutarın belirlenmesinde 2009 ve 2010 yıllarına mahsus olmak üzere 1/4 yerine 3/4 oranının kullanılmasından ve genel sağlık sigortası ve sosyal güvenlik kuruluşları dengesi birlikte ele alındığında kayıtlı istihdamın düşmesi sonucunda prim tahsilatlarının azalmasından kaynaklanmaktadır.

KİT’ler dahil edilerek elde edilen ve DPT tanımı esas alınarak hesaplanan kamu kesimi genel dengesinin ise, 2008 yılında GSYH’ya oran olarak yüzde 1,6 düzeyinde açık vermesi ve bu açığın 2009 yılında yüzde 6,4’e yükselmesi beklenmektedir.

Ayrıca, 2008 yılında GSYH’ya oran olarak yüzde 1,6 düzeyinde gerçekleşen IMF tanımlı kamu kesimi faiz dışı fazlasının, 2009 yılında yüzde 2,1 seviyesinde faiz dışı açığa dönüşmesi beklenmektedir.

2. 2010 Yılı Hedefleri

2010 yılında genel devlet vergi gelirlerinin GSYH’ya oranının kriz sonrası ekonomik toparlanmaya bağlı olarak bir önceki yıla göre 1,8 puan artarak yüzde 19,5 düzeyinde gerçekleşmesi öngörülmektedir. Vergi gelirlerinde öngörülen bu artışta, GSYH’ya oran olarak, ÖTV’nin 0,9 puan, ithalde alınan KDV’nin 0,4 puan ve dahilde alınan KDV’nin 0,2 puan artacağı tahmini belirleyici olmuştur.

Genel devlet faktör gelirlerinin GSYH’ya oranının, bir önceki yıla göre 0,4 puan azalarak yüzde 5,4 olarak gerçekleşmesi beklenmektedir. Bu gelişme üzerinde, GSYH’ya oran olarak, hazine portföyü ve iştirak gelirlerinin 0,3 puan; faiz, ikraz ve tavizlerden elde edilen gelirlerin 0,1 puan düşeceği tahmini etkili olmuştur.

Sosyal güvenlik sisteminin finansmanı amacıyla özel ve kamu kesiminden elde edilen prim tahsilatlarının toplamı olan sosyal fon gelirlerinin, 2010 yılında bir önceki yıla göre 0,4 puan artarak GSYH’ya oran olarak yüzde 7,7 düzeyine yükselmesi öngörülmektedir. 2010 yılında öngörülen bu artışta, kayıtlı istihdamın artması sonucunda sosyal güvenlik sistemi prim gelirleri tahsilatının yükseleceği tahmini belirleyici olmuştur.

Bu gelişmelerin yanı sıra, özelleştirme gelirlerinin 2009 yılına göre 0,6 puan artması sonucunda, genel devlet toplam gelirlerinin GSYH içerisindeki payının yüzde 33,5’ten yüzde 35,7’ye yükselmesi beklenmektedir.

Genel devlet faiz dışı harcamalarının GSYH’ya oranının 2010 yılında bir önceki yıla göre 0,6 puan artarak yüzde 34,4 düzeyine yükselmesi öngörülmektedir. Söz konusu artış, genel devlet transfer harcamalarında öngörülen yükselmeden kaynaklanmaktadır. Faiz harcamalarındaki 0,4 puanlık azalmaya karşın cari transferlerin artmasında, merkezi yönetim bütçesi ve sosyal güvenlik kuruluşları faiz dışı transfer harcamalarındaki artışlar belirleyici olmuştur.

TABLO: III. - Genel Devlet Toplam Gelir ve Harcamaları

	(Cari Fiyatlarla, Milyon TL)					(GSYH'ya Oranlar, Yüzde)
	2006	2007	2008	2009 (1)	2010 (2)	2006	2007	2008	2009 (1)	2010 (2)
Vergiler	142 353	156 815	172 645	167 770	200 507	18,8	18,6	18,2	17,7	19,5
-Vasıtasız	39 541	47 143	55 706	55 104	59 838	5,2	5,6	5,9	5,8	5,8
-Vasıtalı	98 660	104 942	111 542	107 088	133 331	13,0	12,4	11,7	11,3	13,0
-Servet	4 151	4 730	5 398	5 578	7 339	0,5	0,6	0,6	0,6	0,7
Vergi Dışı Normal Gelirler	18 991	17 699	18 671	22 199	21 632	2,5	2,1	2,0	2,3	2,1
Faktör Gelirleri	46 135	48 808	53 379	54 568	55 153	6,1	5,8	5,6	5,8	5,4
Sosyal Fonlar	44 399	48 319	61 459	68 737	79 206	5,9	5,7	6,5	7,3	7,7
TOPLAM	251 878	271 640	306 154	313 273	356 499	33,2	32,2	32,2	33,1	34,7
-Özelleştirme Gelirleri	11 958	11 795	8 185	4 291	10 404	1,6	1,4	0,9	0,5	1,0
TOPLAM GELİR	263 836	283 434	314 339	317 564	366 903	34,8	33,6	33,1	33,5	35,7
Cari Harcamalar	110 401	126 367	150 401	169 428	184 442	14,6	15,0	15,8	17,9	17,9
Yatırım Harcamaları	22 446	26 747	32 363	30 130	33 926	3,0	3,2	3,4	3,2	3,3
-Sabit Sermaye	22 316	26 199	31 960	30 035	33 682	2,9	3,1	3,4	3,2	3,3
-Stok Değişmesi	130	548	403	95	244	0,0	0,1	0,0	0,0	0,0
Transfer Harcamaları	120 446	131 899	147 213	180 530	196 685	15,9	15,6	15,5	19,1	19,1
-Cari Transferler	112 929	126 885	140 604	173 157	190 475	14,9	15,0	14,8	18,3	18,5
-Sermaye Transferleri	7 517	5 014	6 609	7 373	6 210	1,0	0,6	0,7	0,8	0,6
Stok Değişim Fonu	0	0	0	0	0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
FAİZ DIŞI HARCAMALAR	206 726	235 573	277 159	319 350	353 547	27,3	27,9	29,2	33,7	34,4
TOPLAM HARCAMA	253 294	285 013	329 977	380 088	415 054	33,4	33,8	34,7	40,1	40,3
BORÇLANMA GEREĞİ	-10 543	1 579	15 638	62 524	48 151	-1,4	0,2	1,6	6,6	4,7
FAİZ DIŞI BORÇLANMA GEREĞİ	-57 110	-47 861	-37 180	1 786	-13 356	-7,5	-5,7	-3,9	0,2	-1,3
FAİZ GİD. VE ÖZEL. GEL. HARİÇ BORÇ. GER.	-45 153	-36 067	-28 995	6 077	-2 952	-6,0	-4,3	-3,1	0,6	-0,3