Informe sobre terrorismo y derechos humanos índice prefacio

La obligación de respetar y asegurar los derechos, la no discriminación y el derecho a la protección judicial

1. 
   Derecho internacional de los derechos humanos
   

334. Al igual que con todos los compromisos internacionales, los Estados están obligados a cumplir de buena fe sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.⁵⁷⁸ Ello incluye conducirse de modo tal que se respete y garantice el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos a todas las personas sujetas a su jurisdicción, sin discriminación de tipo alguno. Como se señala en las secciones anteriores del presente informe, al abordar el derecho a la libertad y la seguridad personales,⁵⁷⁹ y el derecho al debido proceso y a un juicio justo,⁵⁸⁰el acceso sencillo y rápido a los tribunales es esencial para garantizar el respeto por los derechos consagrados en el derecho interno y el derecho internacional. De acuerdo con la Corte Interamericana de Derechos Humanos,

el derecho a un recurso efectivo ante los jueces o tribunales nacionales competentes, constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención.
335. El principio de no discriminación constituye una protección especialmente eficaz que está presente en la garantía de otros derechos y libertades al amparo del derecho interno y del derecho internacional, conforme a lo estipulado en el artículo II de la Declaración Americana y en los artículos 1(1) y 24 de la Convención Americana, incluidos los siguientes:
Declaración Americana
Artículo II. Todas las personas son iguales ante la Ley y tienen los derechos y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna.
Convención Americana
Artículo 1.1. Los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

Artículo 24. Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.

336. La Corte Interamericana ha sostenido, respecto del derecho a la no discriminación al amparo de la Convención Americana que, si bien los artículos 1(1) y 24 son distintos en el plano conceptual,⁵⁸¹ la noción de igualdad común a ambas disposiciones
se desprende directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se consideran incursos en tal situación de inferioridad. No es admisible crear diferencias de tratamiento entre seres humanos que no se correspondan con su única e idéntica naturaleza.⁵⁸²
337. En el mismo sentido, el Comité de Derechos Humanos de la ONU ha definido el término “discriminación” conforme a ICCPR como
toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que se basen en determinados motivos, como la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional o social, la posición económica, el nacimiento o cualquier otra condición social, y que tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas.⁵⁸³

338. Si bien la doctrina del sistema interamericano de derechos humanos no prohíbe todas las distinciones en el tratamiento del goce de los derechos y libertades protegidas, requiere en el fondo que toda distinción admisible se funde en una justificación objetiva y razonable, que impulse un objetivo legítimo, habiendo tenido en cuenta los principios que normalmente prevalecen en las sociedades democráticas, y que los medios sean razonables y proporcionados con el fin que se persigue.⁵⁸⁴Como ya se indicó, las distinciones basadas en factores mencionados explícitamente en los artículos pertinentes de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos están sujetas a un grado de escrutinio especialmente estricto, en virtud de lo cual los Estados deben aportar un interés particularmente importante y una justificación cabal de la distinción. El principio de igualdad también puede, a veces, obligar a los Estados a tomar una acción afirmativa, con carácter temporal, con objeto de atenuar o eliminar condiciones que causen o ayuden a perpetuar la discriminación, incluyendo las vulnerabilidades o desventajas que padecen grupos particulares, como las minorías y las mujeres.⁵⁸⁵

339. La obligación de respetar y garantizar los derechos humanos sin discriminación y el derecho a la protección judicial están reflejados en varias disposiciones de la Declaración Americana y de la Convención Americana, incluidos los siguientes:
Declaración Americana
Artículo XVIII. Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrado constitucionalmente.

Artículo XXIV. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquiera autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución.

Convención Americana
Artículo 1.1. Los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

12. 
    Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano.
    

Artículo 2. Si en el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.

Artículo 3. Toda persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica.

Artículo 25.1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los Estados partes se comprometen:

a. a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;

b. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y

c. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.
340. De acuerdo con estas disposiciones, no sólo sigue siendo responsabilidad primordial de los Estados garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos,⁵⁸⁶ sino que ello implica su deber de organizar el aparato gubernamental y todas las estructuras a través de las cuales se ejerce el poder público de manera que sean capaces de garantizar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de esos derechos humanos.⁵⁸⁷ En este sentido, la disponibilidad de un recurso en un sistema jurídico efectivo e independiente para examinar y hacer valer estas obligaciones sirve como refuerzo vital para la protección de los derechos humanos. Estos compromisos también requieren que los Estados utilicen los medios a su alcance para evitar las violaciones de derechos humanos y ofrezcan reparaciones efectivas por toda violación que pueda ocurrir, incluyendo la realización de investigaciones exhaustivas y efectivas capaces de identificar y sancionar a las personas responsables de las violaciones de los derechos humanos. A este respecto, la Corte Interamericana ha reconocido una conexión intrínseca entre los deberes de los Estados miembros de respetar, garantizar y hacer efectivos los derechos humanos y el otorgamiento de una protección judicial efectiva para los derechos, de acuerdo con los requisitos del debido proceso, según lo dispuesto en los artículos 1(1), 8 y 25 de la Convención Americana^.

341. La posibilidad de una acceso rápido y efectivo a los tribunales requiere a su vez el reconocimiento del derecho a la personalidad jurídica y el derecho a ser reconocido como persona ante la ley. Además, el requisito de la protección judicial, tomado conjuntamente con el derecho al debido proceso y a un juicio justo, puede requerir la prestación de asistencia legal gratuita para interponer tales recursos cuando el interés de la justicia así lo exige. Factores pertinentes para esta determinación son la disponibilidad de recursos por parte de la persona afectada, la complejidad de las cuestiones involucradas en el caso y la importancia de los derechos afectados.⁵⁸⁸

342. La obligación de respetar y garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos humanos también debe ser cumplida sin discriminaciones de tipo alguno, conforme a la definición anterior.⁵⁸⁹
343. También es necesario subrayar que el requisito de que los Estados respeten y garanticen los derechos humanos fundamentales a través de la protección judicial, sin discriminación, tampoco es derogable. Como se analiza en la Sección II(B) del presente informe, la declaración de un estado de emergencia, cualquiera sea su alcance o denominación en el derecho internacional, no puede comportar la eliminación o invalidación de las garantías judiciales que los Estados están obligados a establecer para la protección de los derechos no sujetos a derogación o suspensión en un estado de emergencia. Además, el derecho a la personalidad jurídica es uno de los derechos que el artículo 27(2) de la Convención Americana no admite derogar y la autoridad de los Estados para suspender las garantías consagradas en el artículo 27(1) de la Convención está expresamente limitada por la prohibición de toda discriminación. Esto quiere decir que aun si el Estado toma medidas de derogación de acuerdo con el artículo 27(1) de la Convención, dichas medidas no pueden discriminar por las razones mencionadas en dicha disposición. Con estos fundamentos, pues, el derecho a la protección judicial, y con él, la obligación de respetar y garantizar los derechos humanos fundamentales sin discriminación, no puede ser suspendidos bajo ninguna circunstancia.
2. Derecho internacional humanitario
344. La obligación de los Estados de respetar y garantizar los derechos individuales en virtud del derecho internacional también ha sido un factor crucial de larga data en la garantía de la observancia de las protecciones del derecho internacional humanitario. El artículo 1 común a los Cuatro Convenios de Ginebra constituye la codificación predominante y absoluta de este principio, al establecer que

Las Altas Partes contratantes se comprometen a respetar y a hacer respetar el presente Convenio en toda circunstancia.

345. Esta disposición aclara que las responsabilidades asumidas por los Estados Partes de los Tratados equivalen a algo más que arreglos convenidos sobre la base de la reciprocidad, puesto que constituyen “una serie de compromisos unilaterales contraídos solemnemente ante el mundo representado por las demás Altas Partes contratantes".⁵⁹⁰ La obligación general de respetar y garantizar el respeto consagrado en el artículo 1 común está complementada por las disposiciones de los artículos 16 del Tercer Convenio de Ginebra y 13 del Cuarto Convenio de Ginebra que exigen que se otorguen las protecciones de los tratados sin ninguna distinción adversa en base a factores tales como la raza, nacionalidad, religión u opinión política. También se ve incrementado por las disposiciones sobre infracciones graves de los Convenios de Ginebra y del Protocolo Adicional I, incluido el artículo 129 del Tercer Convenio de Ginebra, el artículo 146 del Cuarto Convenio de Ginebra, y el artículo 85 del Protocolo Adicional I, que exigen que los Estados Partes, entre otras cosas, promulguen todas las leyes necesarias para establecer sanciones penales efectivas contra las personas que cometan u ordenen que se cometan infracciones graves según la definición de los tratados y se compometen a “buscar a las personas acusadas de haber cometido, u ordenado cometer, cualquiera de dichas infracciones graves, debiendo hacerlas comparecer ante sus propios tribunales y fuere cual fuere su nacionalidad”. En el caso del Protocolo Adicional II, el artículo 2 de ese instrumento establece en términos más generales que “El presente Protocolo se aplicará sin ninguna distinción de carácter desfavorable por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión o creencia, opiniones políticas o de otra índole, origen nacional o social, fortuna, nacimiento u otra condición o cualquier otro criterio análogo (denominada en adelante “distinción de carácter desfavorable”), a todas las personas afectadas por un conflicto armado en el sentido del artículo 1”.
346. Al igual que en el derecho internacional de los derechos humanos, en el derecho internacional humanitario hay aspectos que preservan la capacidad civil de las personas protegidas y que imponen el acceso a los recursos judiciales en ciertas circunstancias. El artículo 14 del Tercer Convenio de Ginebra y el artículo 80 del Cuarto Convenio de Ginebra disponen, respectivamente, que los prisioneros de guerra y los internados civiles mantendrán totalmente su status de civiles, la cual, en caso del ejercicio de los derechos que confiere dicho status, no puede ser restringido por la Potencia detenedora excepto en la medida en que el cautiverio o la internación lo exijan. Estas disposiciones garantizan que los prisioneros de guerra o internados pueden ejercer sus derechos tanto en el país de detención o internación como, particularmente en el caso de los prisioneros de guerra, en su país de origen o de residencia.⁵⁹¹
347. Con respecto al recurso a cortes o tribunales competentes, ciertas disposiciones del Tercer y Cuarto Convenio de Ginebra y del Protocolo Adicional I prescriben mecanismos de revisión específicos que deben estar a disposición de las personas protegidas por estos tratados en ciertas circunstancias. Éstos incluyen:

• 
  Un “tribunal competente” en virtud del artículo 5 del Tercer Convenio de Ginebra y el artículo 45(1) del Protocolo Adicional I para determinar la condición de las personas que han cometido actos de beligerancia y han caído en manos del enemigo, cuando la inclusión de esa persona en algunas de las categorías de prisioneros de guerra consagradas en el artículo 4 del Tercer Convenio de Ginebra esté en duda
  

• 
  Un “tribunal o consejo administrativo competente” en virtud del artículo 43 del Cuarto Convenio de Ginebra para reconsiderar, tan pronto como sea posible, y en adelante periódicamente, una decisión de colocar a la persona protegida por el Cuarto Convenio de Ginebra bajo internación o asignarle una residencia en el territorio de una parte en el conflicto
  

• 
  Un “derecho de apelación” consagrado en el artículo 78 del Cuarto Convenio de Ginebra respecto a una decisión de la Potencia ocupante de someter a las personas protegidas a una residencia asignada o internación
  
• 
  Un “tribunal judicial” consagrado en el artículo 45(2) del Protocolo Adicional I para decidir el derecho al status de prisionero de guerra de una persona que ha participado en las hostilidades y que ha caído en manos del enemigo, que no es mantenida como prisionera de guerra y que espera ser juzgada por esa Parte por un delito no relacionado con las hostilidades
  

348. Estos mecanismos se suman a los requisitos del derecho internacional humanitario analizados en la Sección III(D) sobre el derecho al debido proceso y a un juicio justo, a cargo de un tribunal competente, independiente e imparcial, conforme a la definición de las normas internacionales aplicables, en el caso de las personas que son procesadas y sancionadas por delitos penales en el contexto de los conflictos armados.⁵⁹²

349. Al igual que con las protecciones fundamentales del derecho internacional humanitario, las obligaciones de los Estados de respetar y garantizar el pleno respeto por los derechos y protecciones consagrados en el derecho internacional humanitario en situaciones de conflicto armado, inclusive a través de los mecanismos enumerados anteriormente, no admiten derogación alguna.

13. 
    Obligación de respetar y garantizar sin discriminación el derecho a la protección judicial, y el terrorismo
    

350. Para aclarar la función y aplicación de las protecciones internacionales de derechos humanos en el contexto de las amenazas terroristas es primordial el reconocimiento de la premisa fundamental de que los Estados están obligados a respetar y a garantizar el respeto de sus obligaciones en materia de derechos humanos, de buena fe y en todo momento, y que esas obligaciones deben informar la manera en que los Estados responden a las amenazas terroristas. Inclusive en relación a los derechos que pueden ser objeto de limitación o derogación, los Estados deben cumplir estrictamente las condiciones que regulan la permisibilidad de tales limitaciones o derogaciones, las que, a su vez, se basan en los principios fundamentales de necesidad, proporcionalidad y no discriminación.

351. También es inderogable, de acuerdo con el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, el requisito de que los Estados cumplan sus obligaciones sin discriminación de ningún tipo, incluyendo la discriminación basada en religión, opinión política o de otra índole, u origen nacional o social. Esto no sólo se aplica al compromiso del Estado de respetar y garantizar el respeto por los derechos fundamentales en el contexto de amenazas terroristas, sino que también limita las medidas que los Estados pueden adoptar para derogar los derechos que pueden ser legítimamente suspendidos en tiempos de emergencia, prohibiendo toda medida que implique discriminación por razones de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. El principio de no discriminación también se aplica a todos los aspectos del trato que el Estado dispensa a las personas en relación con las iniciativas contra el terrorismo, incluido el trato a los detenidos.
352. Intimamente conectados con la obligación de respetar y garantizar los derechos humanos fundamentales está la disponibilidad de un recurso sencillo y rápido ante cortes o tribunales competentes para obtener la protección de esos derechos. Esta obligación es particularmente pertinente en el caso de los detenidos debido a su situación vulnerable, pues se encuentran bajo el poder y control absolutos del Estado. Si bien la naturaleza de las cortes o tribunales puede variar, en particular, de acuerdo con la aplicabilidad del derecho internacional humanitario como lex specialis en situaciones de conflicto,⁵⁹³ la disponibilidad del recurso a la protección judicial de las personas afectadas por los efectos de las iniciativas antiterroristas no puede suspenderse en la medida en que es necesaria para proteger los derechos no sujetos a derogación en tiempos de emergencia.
353. Si bien estos requisitos deben informar la formulación y ejecución de todas las iniciativas antiterroristas que emprendan los Estados Miembros, la Comisión considera que las normas básicas que rigen el respeto por los derechos humanos fundamentales sin discriminación pueden tener implicaciones para determinadas medidas que adopten los Estados en relación con las amenazas terroristas y que esas implicaciones merecen un mayor análisis. Las medidas incluyen la manera en que los Estados detienen o restringen por otros medios la libertad de las personas en relación con las amenazas terroristas y ciertos métodos de investigación empleados por las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley. En particular, las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley pueden incurrir en prácticas discriminatorias en sus investigaciones de delitos relacionados con el terrorismo, por ejemplo a través de una práctica para seleccionar los sujetos investigados sobre la base de alguna de las razones prohibidas para discriminar a las personas. Esta práctica es a veces conocida como “perfiladura” (profiling).⁵⁹⁴ Se ha sabido que en el pasado el uso de perfiles en el contexto de la aplicación interna de la ley ha incorporado una serie de características que incluyen el origen racial y nacional.⁵⁹⁵ A la luz del gran riesgo de que los métodos de investigación de esta naturaleza resulten discriminatorios o puedan ser utilizados en forma discriminatoria, la Comisión considera que todo uso de perfiles o recursos similares por el Estado debe cumplir estrictamente con los principios internacionales que rigen la necesidad, proporcionalidad y no discriminación y deben estar sujetos a un estricto escrutinio judicial. Como ya se indicó, las distinciones basadas en factores mencionados explícitamente en los artículos pertinentes de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos están sujetas a un grado de escrutinio especialmente estricto, en virtud de lo cual los Estados deben aportar un interés especialmente importante y una justificación cabal de la distinción.⁵⁹⁶
354. Como se subrayó en secciones anteriores de este informe, en circunstancias en que el Estado detiene a personas por razones relacionadas con una amenaza terrorista, ya sea por razones administrativas o razones preventivas, las leyes que autorizan la detención no pueden aplicarse de manera que se orienten a ciertas personas sobre una de las razones prohibidas como discriminatorias. Además, con la excepción de los combatientes privilegiados y no privilegiados y otras víctimas de los conflictos armados internacionales, cuya detención está regida por normas y principios específicos del derecho internacional humanitario, la legalidad y pertinencia de dicha detención debe estar siempre sujeta a una revisión independiente inmediata y a una revisión periódica posterior, siempre a cargo de una corte o un tribunal competente.⁵⁹⁷ Si bien los requisitos particulares del proceso de revisión podrían variar de acuerdo con las circunstancias de cada caso en particular, en todas las instancias las normas mínimas del derecho en materia de derechos humanos requieren que los procedimientos de revisión de la detención cumplan las normas de un juicio justo. Estas normas incluyen los requisitos de que quien toma la decisión satisfaga los estándares prevalecientes de imparcialidad, que el detenido tenga oportunidad de presentar pruebas y de conocer y controvertir las reclamaciones de la parte opositora y de que el detenido tenga oportunidad de estar representado por un abogado u otro representante. En circunstancias en que la persona es objeto de un proceso penal relacionado con terrorismo, en toda circunstancia, incluyendo conflicto armado, el detenido sólo debe ser juzgado por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido previamente por ley, y respetando los principios generalmente reconocidos del procedimiento judicial ordinario.⁵⁹⁸ Una vez que se pronuncia en primera instancia una decisión desfavorable, también debe otorgarse el derecho de apelar la sentencia ante una instancia superior en cumplimiento de las protecciones fundamentales de un juicio justo.⁵⁹⁹
355. La Comisión reconoce a este respecto que la investigación efectiva de los delitos de terrorismo, debido a su motivación ideológica y los medios colectivos con los que se ejecutan, podrían requerir la investigación de individuos o de grupos conectados con determinados movimientos políticos, ideológicos, religiosos, o, en el caso del terrorismo instigado por un Estado, los gobiernos de ciertos Estados. La Comisión también debe subrayar, sin embargo, que las iniciativas antiterroristas que incorporan criterios de esta naturaleza, a efectos de no contravenir la prohibición absoluta contra la discriminación, deben basarse en una justificación objetiva y razonable en el sentido de que deben perseguir un objetivo legítimo, respetando los principios que normalmente prevalecen en las sociedades democráticas y asegurando que los principios sean razonables y proporcionados con el fin perseguido. Las distinciones basadas en factores mencionados explícitamente en los artículos pertinentes de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos están sujetas a un grado de escrutinio especialmente estricto.
356. Ello requeriría, por ejemplo, la existencia de elementos de juicio razonables que conecten a un determinado grupo con actividades terroristas, antes que la asociación de una persona con ese grupo pudiera debidamente ofrecer una base para investigarla por delitos relacionados con el terrorismo. Inclusive en ese caso, la medida y la manera en que se recaba, intercambia y utiliza la información resultante, deben estar reguladas de acuerdo con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, teniendo en cuenta, entre otras cosas, la importancia del objetivo perseguido y el grado en que la conducta del Estado puede interferir con la persona o las personas afectadas. Como se analiza más detalladamente en las Secciones III(E) y (G), las consideraciones a este respecto incluyen las repercusiones para el derecho a la privacidad vinculado a la recolección y uso de información personal. Por consiguiente, los Estados deben mantenerse atentos a fin de asegurar que sus leyes y normas no se elaboren o apliquen de una manera que fomente la discriminación o resulte en ésta, y que sus funcionarios y agentes, incluidas las fuerzas armadas, se comporten de acuerdo con esas normas y principios.

14.