İstiqamətin şifri və adı: İİM 010000 İqtisadiyyat İxtisaslaşmanın şifri və adı: İİM 010027 İqtisadi kibernetika

1.3.Dövlət Büdcəsinin hüquqi aspektləri, Hesablama Palatasının dövlət büdcəsinə nəzarət aləti kimi və dünya təcrübəsi

Məlum olduğu kimi ,dövlət büdcəsi-Azərbaycan Respublikasının müfaviq dövlət hakimiyyəti orqanları vasitəsi ilə dövlətə məxsus vəzifə və funksiyaları yerinə yetirmək üçün lazım olan pul vəsaitlərinin yığılmasıvə istifadə olunması üçün əsas maliyyə sənədidir.

Büdcə sistemi haqqında AR-nın Qanununun (2 iyul 2002 –ci il ,№ 358 – IIQ) 8-ci maddəsində qeyd olunurki,AR dövlət büdcəsinin məqsədi ölkənin,iqtisadi,sosial və digər strateji proqramların və problemlərin həlli,dövlətin funksiyalarının həyata keçirilməsi üçün qanunvericiliklə müəyyən edilmiş qaydada maliyyə vəsaitinin toplanmasını və istifadəsini təmin etməkdir.

Dövlətin ali məqsədi və əsas funksiyası ölkənin Konstitusiyasında təsbit olunub.AR-nın Konstitusiyasında göstərilir ki,insan və vətandaş hüqüqlarının və azadlıqlarının,layiqli həyat həyat səviyyəsinin təmin edilməsi dövlətin ali məqsədidir.(12-ci maddə)

Aydındır ki,hər bir ölkədə dövlət qarşısında duran ali məqsədi reallaşdırmaq üçün bir sıra mühüm funksiyaları yerinə yetirir:qanunla qəbul edir və onlara əməl olunmasına nəzarət edir,ölkənin müdafiəsini təşkil etmək üçün ordu saxlayır,ordunun maddi-texniki təminatı təşkil olunur,əhaliyə dövlət hesabına səhiyyə və təhsil xidmətləri göstərilir,sosial müdafiyə ehtiyacı olan əhali qruplarına (qocalar,əlillər,tələbələr,kimsəsizlər vəs .) müfaviq yardımlar göstərilir,mədəniyyət vəidmanın inkişafı diqqət mərkəzində saxlanılır,iqtisadi inkişaf məsələləritənzimlənir vəs.Bu işlərin və funksiyaların yerinə yetirilməsi üçün hər il dövlət büdcəsi formalaşdırılır,ölkə vətandaşlarının,ölkədə fəaliyyət müəsissə və təşkilatların və ölkənin digər resursları hesabına zəruri həcmlərdə vəsait toplanır və müfaviq məqsədlərə-ölkədə mövcud iqtisadi,sosial və digər problemlərin həllinə və bununla da əhalinin rifahının yüksəldilməsinə istifadə olunur.Deməli,illik dövlət büdcəsi – qarşıdakı bir ildə hökümətin həyata keçirəcəyi siyasəti və nail olmağı qarşısına məqsəd qoyduğu hədəfləri əks etdirməlidir.

Bu deyilənlərdən aydın olur ki,dövlət büdcəsində həm də cəmiyyətin bütün üzvlərinin maraqları kəsişir.Buna görə də büdcə qərarlarının qəbulu və dövlət maliyyə resurslarının (yəni büdcə vəsaitlərinin) istifadəsi zamanı cəmiyyətin bütün təbəqələrinin ,bütün sosial,siyasi və iqtisadi qruplarının maraqlarının düzgün əlaqələndirilməsinin təmin edilməsi zəruridir.Belə əlaqələndirmənin təmin edilməsinə ,bir qayda olaraq,büdcə prosedurunun işlənilməsi yolu ilə nail olunur.Büdcə proseduru büdcə qərarlarının qəbulunun formal çərçivələrə salınması və büdcə səlahiyyətlərinin bölünməsini əks etdirir.

Büdcə prosedurunun başlıca məsələlərindən biri büdcə prosesinin şəfaflığının təmin edilməsi,başqa sözlə,vətandaşların büdcə qərarlarının qəbul olunmasında iştirakı və büdcə üzərində ictimai nəzarətin təşkilidir.Dövlət büdcəsi üzərində ictimai nəzarət həm vətandaş cəmiyyətləri(QHT-lər və KİV),həm də seçicilərin verdiyi səlahiyyətlər əsasında müstəqil fəaliyyət göstərən müfaviq dövlət orqanı tərəfindən həyata keçirilə bilər.

Büdcə üzərində vətandaş cəmiyyəti nəzarətin təşkili ölkədə demokratiyanın yetkinlik dərəcəsindən,əhalinin və vətandaş cəmiyyətləri institutlarının büdcə proseslərinə nəzarəti həyata keçirməyə və büdcə qərarlarının qəbulunda hazır olma səviyyəsindən və reallaşdıra bilmə qabiliyyətindən asılıdır.

Müasir inkişaf etmiş demokratiya və vətandaş cəmiyyəti ənənələrinə malik ölkələrdə xüsusi dövlət orqanı tərəfindən cəmiyyət adından həyata keçirilən büdcə nəzarəti (xarici audit) ictimai vəsaitin idarə edilməsinin zəruri və başlıca elementi hesab olunur.Bu belə izah olunur ki,müfaviq hakimiyyət orqanları ictimai vəsaitləri idarə etmək səlahiyyəti məhz seçicilər tərəfindən həvalə edilir.Belə səlahiyyətlər hər bir ölkənin konstitusiyasında təsbit olunur.

Azərbaycan Respuklikası konstitusiyasının 95-ci maddəsinə əsasən dövlət büdcəsinin təsdiq edilməsi və onun icrasına nəzarət(ölkə prezidentinin təqdimatına əsasən) məsələsinin həlli Milli Məclisin səlahiyyətinə daxildir.Konstitusiyanın 109-cumaddəsinə əsasən dövlət büdcəsini Milli Məclisin təsdiqinə təqdim edilmək,habelə dövlətin sosial və iqtisadi proqramlarını təsdiq etmək Azərbaycan Respublilkası Prezidentinin səlahiyyətinə aiddir.109-cu maddəyə əsasən dövlət büdcəsinin layihəsini hazırlayıb ölkə prezidentinə təqdim etmək və dövlət büdcəsinin icrasını təmin etmək məsələləri Nazirlər Kabinetinin səlahiyyətinə aiddir.

Büdcə sistemi haqqında AR-nın Qanunun ( 2 iyul 2002-ci il,№ 358 IIQ) 15-ci maddəsinə əsasən növbəti büdcə ili üzrə dövlət büdcəsi layihəsinin müzakirəsi və təsdiqi Azərbaycan Respuklikasının Milli Məclisinin Daxili Nizamnaməsinə uyğun olaraq həyata keçirilir.Lakin Milli Məclisinin Daxili Nizamnaməsində dövlət büdcəsi layihəsinin müzakirəsi və təsdiqinin xüsusi proseduru nəəzərdə tutulmayıb.

Növbəti büdcə ili üzrə dövlət büdcəsi layihəsini Milli Məclis cari ilin dekabr ayının 20-dən gec olmayaraq təsdiq edir.Büdcə sistemi haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanununun 20-ci maddəsinə(Dövlət büdcəsinin icrası barəsində hesabat) dövlət büdcəsinin icrası baradə rüblük hesabat növbəti rübün birinci ayının sonundək Azərbaycan Respuklikasının Milli Məclisinə təqdim olunur.Rüblük hesabatda başqa göstəricilərlə yanaşı,gəlir və xərclərin icrasının müqayisəli təhlilli verilir.

Həmin maddənin daha bir tələbinə əsasən,dövlət büdcəsinin icrası barədə illik hesabat və müfaviq qanun layihəsi təsdiq olunmaq üçün may ayınnın 15-dən gec olmayaraq ölkə prezidenti tərəfindən Milli Məclisə təqdim olunur.Milli Məclis təqdim olunmuş sənədləri müzakirə edir və müfaviq hesabat ili üzrə dövlət büdcəsinin icrası barədə qanunu təsdiq edir.

Qanunun “Dövlət büdcəsinin icrasına nəzarət” adlı 21-ci maddəsində göstərilir ki,dövlət büdcəsinin icrasına nəzarəti Milli Məclis və Hesablama Palatası həyata keçirir.Qanunun 22-ci maddəsinə əsasən dövlət büdcəsinin və icmal büdcənin gəlirlərinin vəxərclərinin,o cümlədən büdcədənkənar dövlət fondlarının auditi qanunvericiliyə uyğun olaraq Hesablama Palatası tərəfindən aparılır.

Hesablama Palatası haqqında AR-nın Qanununun ( 2iyul 1999-cu il.700-IQ) 2-ci maddəsində Hesablama Palatasının əsas funksiyaları sadalanır.

Qanuna əsasən (maddə 2-1) Hesablama Palatası dövlət büdcəsinin təsdiq edilməsinə və icrasına,dövlət əmlakının idarə edilməsinə,onun barəsində sərəncam verilməsinə,dövlət əmlakının özəlləşdirilməsindən əldə edilən vəsaitin dövlət büdcəsinə daxil olmasına,hüquqi şəxslərə və bələdiyyələrə dövlət büdcəsindən vəsaitlər ayrıldıqda həmin vəsaitlərin təyinatı üzrə istifadə edilməsinə nəzarəti həyata keçirir.

Qanunun 16-cı maddəsinə əsasən Azərbaycan Respublikası Prezidentinin,Milli Məclisin və onun daimi komissiyalarının sorğuları əsasında Hesablama Palatasının maliyyə-büdcə ekspertizası keçirmək,rəy hazırlamaq və təkliflər vermək səlahiyyəti var.

Beləliklə,ölkənin mövcud qanunvericiliyində Milli Məclisin və onun Hesablama Palatasının dövlət büdcəsinin icrasına nəzarəti həyata keçirmək səlahiyyəti təsbit olunsa da,”dövlət büdcəsinə nəzarətin” geniş açıqlaması yoxdur.Qanunvericilikdə bunun bir elementi –büdcə vəsaitlərinin təyinatı istifadə edilməsinə nəzarət-göstərilir.Bundan başqa,qanunvericilikdə büdcənin icrası barədə hökümətin Milli Məclisə təqdim etdiyi rüblük və illik hesabatlarda “gəlir və xərclərin müqayisəl itəhlil”i,”gəlir və xərclərin icrasındabaş verən kənarlaşma hallarının səbəbləri”nin göstərilməsi,əldə edilmiş real göstəricilərin təsdiq olunmuş göstəricilərə uyğunluğunun təhlili kimi məsələlər nəzərdə tutulur.

Artıq yuxarıda qeyd olunduğu kimi,müasir dövrdə bütün inkişaf etmiş və inkişaf etməkdə olan ölkələrdə ali dövlət orqanı tərəfindən həyata keçirilən büdcə nəzarəti ictimai vəsaitin idarə edilməsinin başlıca elementi hesab olunur.İNTOSAİ-ın ( İnternational Organization of Supreme Audit İnstitution-Ali Audit Orqanlarının Beynəlxalq Təşkilatı) Lima Deklarasiyasında (1977-ci ildə qəbul olunub) ali audit orqanları tərəfindən reallaşdırılan büdcə nəzarətinin başlıca prinsipləri əks olunub: ali audit orqanları tərəfindən həyata keçirilən büdcə auditinin (nəzarətinin) başlıca vəzifəsi ictimai vəsaitlərin idarə edilməsində qəbul olunmuş qanunçuluq,səmərəlilik,nəticəlilik və qənaətlilik standartlarından hər cür kənarlaşmaları mümkün qədər tez aşkara çıxarmaqdır ki, vəziyyəti vaxtında düzəltmək imkanı olsun, qərar qəbul edən şəxslər öz məsuliyyətini eytiraf etməyə və vurulmuş zərəri kompensasiya etməyə məcbur edilsin və gələcəkdə oxşar pozuntuların qarşısının alınması üçün tədbirlər həyata keçirilsin.

BMT-nin məqsəd və vəzifələrini nəzərə alınmaqla yaradılan İNTOSAİ BMT sistemini tamamlayır. Lima Deklarasiyası isə ümumən qəbul edilmiş elə bir doktrina hesab olunur ki, həm bu və ya başqa dövlət sisteminin ümumilikdə demokratik “yetkinliyi”,həm də ölkənin ayrıa ayrı qanunlarının parametrləri bu doktrinaya uyğunluq dərəcəsi yoxlanılır.Bu baxımdan Lima Deklarasiyasını BMT-nin qətnamələrindən biri kimihesab etmək olar-onun tələblərini ali audit orqanının İNTOSAİ-ın üzvü olduğu hər bir ölkənin milli qanunvericiliyində və dövlət hakimiyyəti orqanlarının fəaliyyət prinsiplərində bu və başqa formada reallaşdırılmalıdır.Qeyd etmək lazımdırki,Azərbaycan Respuklikası Hesablama Palatası 2002-ci ildən İNTOSAİ-ın üzvüdür.

Rusiya Federasiyası Hesablama Palatasının sədri S.V.Stepaşin beynəlxalq təcrübənin əsasında dövlət audit orqanlarının 7 mühüm fəaliyyət istiqamətini fərqləndirir:

1.Maliyyə auditi (Financial Audit) – bu,dövlət vəsaitlərinin məqsədli və qanunauyğun istifadəsinə,habelə bunun uçot və hesabatlılığının düzgün aparılmasına və tamlığına müstəqil kənar nəzarətdir;
2.Uyğunluq (qanunilik) auditi (Compliance Audit) – bu,dövlət hakimiyyəti və yerli özünüidarəetmə orqanlarının,habelə dövlət vəsaitlərini xərcləyən müəsisə və təşkilatların fəaliyyətinin qanunlara,tənzimləyici göstərişlərə və qaydalara uyğunluğunun müstəqil kənar auditir.Bu audit zamanı belə suallara cavab axtarılır: ayrılmış büdcə vəsaitlərinin istifadəsində təyinatından yayındırılma olubmu; dövlət sifarişlərinin yerləşdirilməsi üzrə müsabiqələrinkeçirilməsi zamanı qanunvericiliyin tələbləri pozulubmu və s.;
3.Dövlət büdcəsi vəsaitlərinin istifadəsinin effektivliyinin auditi – cəmiyyətə və dövlətə əminlik yaradır ki, dövlətin maliyyə resurslarının məqsədli təyinatı üzrə və qanunauyğun şəkildə xərclənməsi yanaşı həm də qənaətli,səmərəli və nəticəli (surətdə) sərf olunub;
4.Dövlət orqanlarının fəaliyyətinin effektivliyinin auditi – belə audit cəmiyyətə əminlik yaradır ki,hakimiyyət orqanlarının işi (Konstitusiyada) bəyan edilmiş sosial əhəmiyyətli məqsədlərə uyğundur,qarşıya qoyulmuş vəzifələr yerinə yetirilir,əldə edilmiş nəticələr konkretdir və həqiqətən vətandaşların maraqlarına cavab verir(uyğundur);
5.Daxili nəzarət sistemlərinin effektivliyinin auditi – belə audit icra hakimiyyəti və yerli özünü idarəetmə orqanlarının,habelə büdcə vəsaitlərini istifadə edən təşkilatların daxili nəzarət sistemlərinin lazımi səviyyədə işləməsinə və standartlarau uğun olmasına əmin olmağaimkan verir;
6.Milli Hesablar sisteminin effektivliyinin audit (Measurement Audit) - belə audit milli statistika sisteminin,habelə ölkənin sosial-iqtisadi inkişafı səviyyəsinin qiymətləndirilməsi indikatorları və meyarları sisteminin lazimi səviyyədə olmasına əminlik yaradır – yəni bunlar məhz ölçməli olduqlarını ölçürlər;doğru(səhih),aktual və müqayisə oluna bilən (o cümlədən beynəlxalq miqyasda) məlumatlar almağai mkan verir;işlərin gedişi vəziyyətin effektiv monitorinqini təmin edir və perspektiv inkişaf trayektoriyasının seçilməsi həllində dövlətə kömək edirlər;
7.Tranformasiyaların Auditi (Transformation Audit) – yeni istiqamət sayılan belə audit ona görə tətbiq olunur ki,planlaşdırılmış (nəzərdə tutulmuş) institusional dəyişiklərin – islahatların – həyata keçirilməsi prosesinin uğurlu getməsinə,onun nəticələrinin isə gözlənilənlərə uyğun olmasına cəmiyyətdə əminlik yaratsın.

Büdcə planlaşdırılmasında effektivlik və nəticəlilik göstəricilərinin tətbiqi son dərəcə zəruri,lakin kifayət qədər mürəkkəb bir prosesdir – bu, yalnız büdcədən maliyyələşdirmə mexanizmlərinin dəyişilməsini deyil,həm də dövlət orqanlarının fəaliyyət mexanizmlərinin islahatını tələb edir.Bu baxımdan son dövrlərdə büdcə maliyyələşdirilməsi mexanizmlərində kifayət qədər dərindən işlənmiş islahatları həyata keçirən Yeni Zellandiya,ABŞ,Kanada,Avstraliya,Finlandiya və Hollandiya kimi ölkələrin təcrübəsi maraq doğurur.