Karşi-devriMCİLİĞİn tasfiyesi

SİYASAL EGEMENLİĞİN YÖNETSEL KURULUŞU: MERKEZ – TAŞRA VE YEREL YÖNETİMLERDE DÜZENLEMELER

Merkezde Şura Tipi Örgütlenme: Adli ve Askeri Şura

Merkezde, iki Şura tipi örgüt kurulmaktadır. Birisi, halk ile idare arasındaki uzlaşmazlıkların çözülmesi ve memurların yargılanmasıyla görevli Danıştay; diğeri ise askeri üst düzey memurların atama ve terfisinde görüş organı olarak da görev yapan Yüksek Askeri Şura’dır (YAŞ).

İki Şura tipi örgütlenme de üst düzey memurların atama, tayin, emeklilik gibi özlük haklarını düzenlemek üzere kurulmuştur. Söz konusu işlemler, doğrudan idari işlemlerden ayrıştırılarak özerkleştirilmiş kurullara verilmektedir. Adli memurların ataması Adalet Bakanlığı’na bağlı İntihabı Adliye Encümeni’ne, askeri memurların ataması ise YAŞ’a bırakılmıştır.

Adli Şura: Şurayı Devlet

Kökeni 1867 yılına kadar uzanan Şurayı Devlet (Danıştay), “idare aleyhindeki şikayetleri değerlendirme işlevi”ni¹²⁸ yürütmek üzere kurulmuştur. Osmanlı’nın yıkılmasına kadar Şurayı Devlet birçok kez değiştirilmiştir.¹²⁹

Danıştay, idare ile halk arasındaki ilişkilerin düzenlenmesi, kurumsallaşması bakımından Cumhuriyet’in kuruluşu için önemlidir. Cumhuriyetin ilk yıllarında, memurların birçoğu hakkında görevden alınma, azil davaları devam ettiğinden “memurin muhakematı”na ilişkin Danıştay görevlerinin yerine getirilmesinin önemi ve aciliyeti daha somut hale gelmiştir.¹³⁰ Bu doğrultuda, (Danıştay’ın Mülkiye Dairesi’ne ait) memurların yargılanmasına ilişkin görevler, 4 Temmuz 1337 (1921) tarihli 131 sayılı Kanun ve 31 Kanunuevvel 1338 (31 Aralık 1922) tarihli 187 sayılı Kanun ile 9 kişiden oluşan Memurin Muhakemat Encümeni’ne, Danıştay Genel Kurulu’na ait görevler ise 15 kişiden oluşan Memurin Muhakemat Heyeti’ne verilmiştir.¹³¹ Encümen ve Heyet, TBMM üyeleri arasından seçilmektedir.

Danıştay ile ilgili ilk düzenleme 1924 yılında Anayasa’da yapılmıştır. Teşkilatı Esasiye’nin 51. maddesinde görevleri ve üyelerinin seçimi düzenlenmiştir:¹³²

“İdarî dava ve ihtilafları rü’yet [görmek] ve Hükûmetçe ihzar ve tevdi olunacak kanûn layihâları ve imtiyaz mukavele ve şartnameleri üzerine beyanı mütalaa, gerek kendi kanûnu mahsûsu ve gerek kavânin-i sâire ile muayyen vezâifi ifâ etmek üzere bir Şûrâ-yı Devlet teşkil edilecektir. Şûrâ-yı Devletin rüesa ve âzâsı vezâif-i mühimmede bulunmuş, ilim, ihtisas tecrübeleri ile mütemeyyiz zevat meyanından Büyük Millet Meclisince intihap olunur.”

Danıştay’ın teşkilatı, görevleri, üyelerinin seçimi ve yargılama usulü ise 23 Kasım’da kabul edilen 669 sayılı “Şûrayı Devlet Kanunu” ile düzenlenmiştir. Ankara’da Meclis’in açılmasının ardından birçok kez Danıştay’ın kurulmasına yönelik kanun tasarıları Genel Kurul’a gelmiş, fakat Kanun’un kabul edilmesi 1925 yılını bulmuştur. Ne var ki, Danıştay Kanunu 1925 yılında kabul edilmesine rağmen, üye seçimi 23 Haziran 1927 tarihinde yapılmış, 6 Temmuz 1927 tarihinde göreve başlamıştır.

Danıştay, Başbakanlığa bağlıdır (md. 1). Bu doğrultuda tüm evraklar Başbakanlık üzerinden Danıştay’a gönderilmekte, Danıştay’ın her raporu Başbakanlık’a sunulmaktadır (md. 18). İdari davalara bakan bir kurumun Başbakanlık’a bağlanması, Kanun Gerekçesinde “siyaseten bağımsızlık” için gerekli görülmüştür.¹³³ Danıştay, bir başkan, dört daire başkanı ile onaltı üyeden oluşmaktadır (md. 1): Tanzimat Dairesi, Mülkiye Dairesi, Maliye ve Nafia Dairesi ve Deavi [dava] Dairesi. Her dairede 4 üye bulunmaktadır.

Danıştay üyeleri, Dahiliye ve Adliye Encümeni’nin müştereken belirledikleri üç katı kadar aday arasından TBMM tarafından seçilecektir (md. 3). Bu doğrultuda, üyeler TBMM tarafından onaylanmadıkça azlolunamayacaklardır (md. 4). Üye olmak için gereken şartlar 5. maddede düzenlenmiştir: 40 yaşını doldurmuş olmak, yüksekokul mezunu olmak, vb.

Danıştay, Hükümet tarafından gönderilecek kanun tasarıları ile yönetmelik taslakları hakkında görüş bildirmek, Kanun’da belirtilen konulara bakmak, Hükümetçe gönderilecek herhangi konuda görüş bildirmek ve idari davalara bakmak ve sonuçlandırmakla görevlendirilmiştir (md. 15). Her daire, kendi alanı ile ilgili davalara bakacak (md. 16), bazı konular ise Genel Kurul tarafından görüşülecektir (md. 17): Kanun ve nizamname tasarıları, maden imtiyazına ait sözleşme ve şartname tasarıları, imar işlerine ait imtiyazlar ile ihalelere ilişkin sözleşme ve şartname tasarıları, Anayasa’nın 52. maddesinde belirtilen nizamnamelerin tefsiri, kamu yararına ilişkin kararlar, Genel Kurul’da görüşülecek kanun ve nizamnamelere ilişkin konular ile Başkan ile Bakanlık ve daire başkanlarının sevk ettikleri konular.

Danıştay, ilk derece mahkemesi olarak, diğer adli makamların görevi dışında kalan idari iş ve işlemlerden zarar görenlerin açtığı davalar, kamu hizmetini ifa etmek üzere imzalanan sözleşmelerde sözleşme makamları arasındaki ihtilaflar, idari kararların anlamlarının tayin edilmesi, idari iş ve işlemlerin yetki, şekil, esas ve amaç bakımından kanuna aykırılığından dolayı iptali ile idari makamlar arasında görev ve yetkiden doğan ihtilaflara bakacaktır (md.19). Ayrıca, ilk derece mahkemesi il idare meclisleri olan idari kararlara karşı davalarda, temyiz mahkemesidir (md. 20) ve bu kararları kesindir.¹³⁴

İdari dava usülü de aynı Kanun ile düzenlenmektedir. Danıştay dilekçe üzerinden davalara bakmakta (md. 24), gerektiğinde sözlü açıklama talep edebilmektedir (md.33). Dava açma süresi olarak 60 gün (md. 25), itiraz süresi olarak ise 30 gün belirlenmiştir (md. 40). Ayrıca, 669 sayılı Kanun’da ilk kez iptal davası kavramı kullanılmakta (md. 22); tam yargı davası da kavram olarak yer almadan 19. maddenin (a) bendinde düzenlenmektedir.¹³⁵

Kanun görüşmelerinde, Danıştay üzerinden “adli” ve “idari” kavramlarının ayrımına gidilme çabası dikkat çekicidir: Danıştay idari bir kurum mudur, bir yargı kurumu mudur? Şurayı Devlet’in tarihsel gelişimi ve geleneği de kurumun adli ile idari karakteri arasında ayrım yapmayı güçleştirmektedir. Genel Kurul tartışmalarında, konu açıklığa kavuşamadan kapanacaktır.¹³⁶

Danıştay’ın kuruluşu, genel mahkeme yönteminden kopuş, istisnai mahkeme yöntemine geçiştir. Diğer bir deyişle, işlevsel olarak ayrı olan idari yargı ile adli yargı kurumsal olarak da ayrılmaktadır. Ayrıca, Danıştay’ın kuruluşu ile geçici olarak yasama tarafından kullanılan idari yargı yetkisi yasama alanının dışına Başbakanlığa bağlı bir kurum olarak yürütmeye kaymaktadır. Ancak, Danıştay üyelerinin TBMM tarafından seçilmesi dolayısıyla kuvvet yasamada kalmaktadır.

Askeri Şura: Âli Şûrayı Askerî

Askerin siyasetten arındırılması için 1924 yılında Erkanı Harbiye Vekaleti kaldırılarak, Erkanı Harbiye Umumiye Riyaseti (Genelkurmay Başkanlığı) ile Müdafai Milliye Vekaleti (Milli Savunma Bakanlığı) kurulmuştur. 22 Nisan’da kabul edilen 636 sayılı “Şûrayı Askerî Kanunu” ile Âli Şurayı Askerî (Yüksek Askeri Şura) kurulmaktadır.

Toplam dokuz maddeden oluşan Kanun kısa bir metne sahip olmasına karşın, Genel Kurul’da uzun süren müzakereler sonucunda kabul edilebilmiştir.

İlk tartışma, Kanun’un genel gerekçesi üzerinde yoğunlaşır. Muhalefet esas olarak, iki ayrı yönetim birimine özgü görevlerin iç içe geçirilmesiyle, karmaşıklık yaratıldığını savunmaktadır: siyasi, idari, iktisadi ve mali görevleri olan Âli Şura ile sırf askeri konuları ele almakla görevli Askerî Şura karıştırılmaktadır.¹³⁷

Kazım Karabekir Paşa da harp planı ile harekatı harbiye planlarının farklı şeyler¹³⁸ olduğunu, harp planının “milletin her uzvu ile savaşa hazırlanmasını”, harekatı harbiyenin ise savaş başladığında hangi kuvvetin nerede, hangi silahlarla donatılacağını gösterdiğini belirtmektedir. İngiltere’de ilk yapı Başbakanın başkanı olduğu “Lö Komite Dö Defans”a (müdafaa komitesi) denk gelmekte, ikincisi ise Harbiye Nazırı’nın başkanı olduğu “Konsey Dö Larme”a (Ordu Şûrası) denk gelmektedir.¹³⁹ İlk örgüt, barış zamanlarında milleti idari, iktisadi açıdan savaşa hazırlamakla görevlidir. Örneğin, diğer milletlerin desteğini almak, milletin azmini korumak gibi propaganda faaliyetlerini de yapmakla görevlidir. İkincisi ise bizzat savaş anı geldiğinde askeri savaş planın yürütülmesinden sorumludur. “O halde birinci meclis siyasî, idarî bir ihtisası haizdir. İkinci meclis ise, ilmî ve tecrübevî bir ihtisas meclisidir.”¹⁴⁰

Kazım Karabekir Paşa’nın açıklamalarına karşı çıkan dönemin Başbakanı Ali Fethi Bey, Kazım Paşa’nın bahsettiği, milleti tüm olarak savaşa hazırlamak ve propaganda yapmak, vb. gibi görevlerin bizzat Hükümet’in görevi olduğunu, Avrupa’da kurulan Şuraların savaş sırasında parti siyasetinin bittiği ve tek gündemin yurt savunması olduğu dönemde kurulduğunu belirtmektedir.¹⁴¹ Oysa, Yüksek Askeri Şura (YAŞ) yalnızca barış zamanlarında görev yapacaktır ve görev alanı salt askeri konularla sınırlı değildir; idari, iktisadi, siyasi ve mali konuları da kapsamaktadır.

YAŞ kararlarının niteliği ikinci tartışma başlığını oluşturmuştur. Kanun’un 1. maddesinde belirtildiği gibi, Şura bir karar organı değildir, danışma organıdır.

Şura’nın görüş bildirdiği ve tetkik edip görüş bildirdiği görev alanları ayrılmıştır. Şura, öncelikle Kara, Hava, Deniz kuvvetlerinde terfi ve taltif ile fırka ve kolordu kumandanları ile denk rütbelilerin atama, unvan değişikliği (tebdil) ve emeklilik işlemleri gibi üyelerinin işlemleri ile ilgili görüş bildirecektir. Milli Savunma ile Bahriye Bakanlıklarının bütçeleri, barış ve savaş zamanlarında ordu teşkilatı, barış zamanı asker durumu, ordunun ihtiyaçlarının karşılanmasına yönelik fabrika inşaatı ve silahlanma, alınacak ile terk edilecek askeri gemilerin nitelikleri, eğitim öğretim, askeri kanunlar, milli savunma açısından deniz, hava ve kara araçları, ordu kıyafet ve teçhizatının tespit edilmesi, askeri yolların nerede yapılması gerektiği, orduya dahil olmayan vatan hizmetini bitirmiş vatandaşların milli savunma açısından yeteneklerinin geliştirilmesi konularında Şura’dan görüş alınacaktır (md. 1/A). Ayrıca, Milli Savunma ve Bahriye Bakanlıkları ile Genelkurmay Başkanı’nın gerekli görmesi üzerine seferberlik esasları ile hazırlığına ve Genelkurmay Başkanı’nın gerekli gördüğü derecede savaş (tahaşşüd) planları hakkında Şura inceleme yaparak görüş bildirebilecektir (md. 1/B).¹⁴²

Encümen’den gelen Kanun Tasarısında, 1. madde 3 fıkradan oluşmaktadır. A fıkrasında, Şura’nın Kara, Hava, Deniz kuvvetlerinde terfi ve taltif ile fırka ve kolordu kumandanları ile muadillerinin tayin, tebdil ve emeklilik işlemleri gibi mensuplarının işlemleri ile ilgili karar vereceği (karar ittihaz eder) ve bu kararların ilgili makamlarca icra olunacağı (makamı aidiyesince icra olunur) belirtilmektedir. Ne var ki, Şura’nın kararlarının istişari nitelik taşıdığı başta Başbakan Ali Fethi Bey olmak üzere herkes tarafından kabul edilmektedir. Bu nedenle, maddede ilgili hükümler kaldırılarak, istişari niteliği vurgulamak üzere “mütelea” vermek olarak değiştirilmesi kabul edilmiştir.¹⁴³ Şura kararları istişari olmalıdır, çünkü sorumluluk taşımayan bir Şura’nın kararlarının bağlayıcı olması milletvekillerinin sorumluluğunu kısıtlamak anlamına gelmektedir.¹⁴⁴

Kanun’da bir tartışma yaratan nokta da Şura üyeliği ile ilgilidir.

Şura tipi örgütlenen yapı siyasi ve askeri temsilcilerden oluşmaktadır: “Müdafaai Milliye Vekili, Bahriye Vekili, Erkânı Harbiye Umumiye Reisi [Genelkurmay Başkanı], bilfiil ordu müfettişleri ile bilfiil donanma kumandanı, hazar [barış] ve seferde bilfiil ordu ve donanma kumandanlığını muvaffakiyetle ifa etmiş muvazzaf erkânı askeriye [görev başında bulunan] meyanından veyahut tevsafı mezkureyi iktisap eylemiş muvazzaf ve bir derece madun [aşağıda] kumandada bilfiil bulunan zevat meyanından daha dört aza intihap olunmak üzere ceman on bir zattan ibarettir” (md. 3).¹⁴⁵

Şura üyeliği konusunda birçok itiraz gelmiştir. Eskişehir mebusu Arif Bey, Şura’da 6 kişinin Hükümet üyesi ya da bizzat Hükümet tarafından seçilerek geldiğine (Hükümetçe seçilen Genelkurmay Başkanı ve O’nun seçtiği ordu müfettişleri ile Milli Savunma ve Bahriye Bakanları) dikkat çekerek Şura’da Hükümetin 6 üye ile ağırlığının yani siyasetin ağırlığının hissedildiğini belirterek, ordu müfettişlerinin de Şura tarafından seçilmesi gerektiğini savunmuştur.¹⁴⁶ Ali Fethi Bey, Şura’da ordu müfettişlerinin de olması nedeniyle bunun olası olmadığını söylemiştir.¹⁴⁷ Ali Fethi Bey ayrıca Hükümetin Meclis’e karşı sorumlu olduğunu, bu nedenle Hükümetin ağırlığının bir sorun yaratmayacağını belirtmiştir.¹⁴⁸

Bir itiraz da Şura başkanlığı konusunda gelmiştir. Kazım Karabekir Paşa, Şura’nın başkanının Cumhurbaşkanı olmaması gerektiğini, sorumluluğu taşıması gerekenin Milli Savunma Bakanı olması gerektiğini savunmuş, Şura başkanlığı değişikliği için takrir vermiş olsa da herhangi bir değişiklik yapılmamıştır.¹⁴⁹ Buna karşılık Recep (Peker) Bey, YAŞ kararlarının bağlayıcı olmadığını, görüş niteliğinde olduğunu ve kararları yürüten kurumun Milli Savunma Bakanlığı olması dolayısıyla sorumluluğun yine Bakanlıkta olduğunu savunmuştur.¹⁵⁰